1.2.2 對多層次養(yǎng)老保險制度與治理體系互動關系的研究

從西方國家理論和實踐的探索來看，享譽世界的“現(xiàn)代管理學之父”彼得·德魯克從經(jīng)濟社會發(fā)展的宏觀視角出發(fā)，早在1976年就預測養(yǎng)老金所有權對美國公司治理和美國經(jīng)濟總體結(jié)構(gòu)將產(chǎn)生深刻的影響，養(yǎng)老金和社會保險將成為美國未來經(jīng)濟和社會的核心問題。艾斯平-安德森（1990）發(fā)現(xiàn)古典政治經(jīng)濟學對福利和資本關系的爭論主要集中在市場和國家的關系上，并指出不同的福利國家都面臨著究竟應由市場還是國家來提供充分的和滿足中產(chǎn)階級期望福利的給付問題。國際勞工組織（ILO，1988）提出了實現(xiàn)良好社會治理和構(gòu)建養(yǎng)老金體系的一系列原則，即社會對話、廣覆蓋、群體平等、性別平等、促進社會團結(jié)、待遇充足、行政有效率且成本可控、社會力量參與管理、國家監(jiān)督和財務可持續(xù)性。

在研究關注的核心內(nèi)容層面，以建設積極、健康的社會保障體系為發(fā)展目標，與時俱進地優(yōu)化制度結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)多元主體共建共治，再造高效率的運行機制，是以多層次養(yǎng)老保險制度為核心內(nèi)容的社會保障機制在國家治理中發(fā)揮更為重要作用的必由之路（鄭功成，2017）。與此同時，社會保障是國家治理的核心社會機制、主要經(jīng)濟工具、必需的政治杠桿、關鍵“利器”以及參與全球治理的重要手段（中國社會保障學會理論研究組，2017）。我國在已經(jīng)建成世界上最大的養(yǎng)老保險體系的基礎上，還要進一步提高決策層級、促進制度成熟定型、提升制度的靈活性及開放性、加強服務體系建設，以構(gòu)建相對集中的管理體制（單大圣，2019）。在中國社會轉(zhuǎn)型期，社會沖突在政治、經(jīng)濟、社保、教育等多個領域發(fā)生，各個主體間的不信任也更趨明顯，針對多層次養(yǎng)老保險的社會管理向社會治理轉(zhuǎn)變，既不能完全依賴于市場導向也不能完全依賴國家導向，更不能完全交由社會自行處理，應建立政府主導下的社會多元治理機制（劉金發(fā)，2014）。

在研究方法層面，伴隨著對社會保障理論和實踐研究的不斷深入，越來越多的學者認識到對于社會保障的研究，不應將眼光僅停留在機制的借鑒和取舍以及模式的選擇等方面，而應從制度本身跳脫出來，從國家治理的大局出發(fā)，站在更高的層面審視該問題。有學者認為探索具有中國特色的養(yǎng)老保險制度，應運用制度分析的方法，從經(jīng)濟、社會、文化、歷史等更加廣闊的視角來分析這一制度安排（林義，1997），需跳出社保本身來研究社保，處理好社保與教育、就業(yè)、社會治理、國家治理等的關系（童星，2017）。當然，也有學者以制度理性和政治實踐為切入點，結(jié)合社會保障制度的屬性以及其在社會治理創(chuàng)新中的地位，從社會治理創(chuàng)新的視角出發(fā)，給出了轉(zhuǎn)變理念、強化能力、加強立法等社會保障制度建設的優(yōu)化路徑（李玉嬌，2016）；還有學者從“反思性現(xiàn)代化”這一視角對我國當前社會風險管理體系進行分析，對社會風險管理體系的產(chǎn)生、發(fā)展、演化等過程進行分析，從而建立起適應我國當前社會經(jīng)濟形勢的社會風險管理體系的分析框架（黃英君，2018）；另外也有學者從社會治理的視角分析我國農(nóng)村社會保障體系建設存在制度、責任、結(jié)構(gòu)等多方面困境，提出要以社會治理創(chuàng)新為視角，從加強頂層設計、進一步優(yōu)化資源配置等方面持續(xù)完善農(nóng)村社會保障制度（秦繼偉，2018），同時，通過制度和行動上的“去地方化”，養(yǎng)老保險才能更好地發(fā)揮其功能（王春光，2015）。

在多層次養(yǎng)老保險制度的改革如何融入整體的國家治理體系層面，針對福利國家治理危機，世界銀行站在整個經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的高度，強調(diào)在人口加速老齡化和少子化的大背景下，養(yǎng)老保險制度不應只關注老年人本身，提出了建立養(yǎng)老保險“三層次”體系的建議（World Bank，1994），隨后在總結(jié)以往改革發(fā)展經(jīng)驗的基礎上，又進一步拓展優(yōu)化凝練形成了養(yǎng)老保險“五層次”的制度設計構(gòu)想（Holzmann and Hinz et al.，2005）。此外，有學者認為設計良好的養(yǎng)老保險制度除了應減少老年貧困和維系老年人退休后的基本生活外，還應促進制度本身的穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展；在多層次養(yǎng)老保險體系中，雇主與雇員都應主動參與，富人與窮人均能從該體系中獲益，同時還應關注該制度所依賴的文化與歷史環(huán)境，而最優(yōu)的養(yǎng)老保險體系設計往往與政府的誠信度和治理水平密切相關（Robert L.Brown，2008）。亦有學者在總結(jié)國際勞工組織（ILO）觀點的基礎上，提出養(yǎng)老保險政策設計應遵循一系列原則進而確保保障體系的普惠性、綜合性和廣覆蓋，其中一條重要的原則就是應具備良好的治理能力并實現(xiàn)保障體系的公平公正和可持續(xù)發(fā)展，同時也應推動保障體系自身得到有效的管理和正常的運轉(zhuǎn)（Behrendt，Nguyen and Ran，2019）。同時，學者們認為養(yǎng)老保險與政治、經(jīng)濟、社會、文化高度關聯(lián)，多支柱體制深受政治經(jīng)濟力量的制約（Holzmann and Stiglitz，2001）；養(yǎng)老金投資受到環(huán)境、社會以及經(jīng)濟治理因素的制約，還和投資者是否愿意選擇長期且有效投資，以及投資者對中央、地方政府的信心，投資機構(gòu)、政策制定者的互動程度密切相關（Ole Beier S?rensen and Stephanie Pfeifer）；而對于公共養(yǎng)老金管理，政府層面更多的政治和行政介入往往會導致管理委員更傾向于降低折現(xiàn)率，而工會的覆蓋面和意識形態(tài)往往對折現(xiàn)率沒有實質(zhì)性影響（Wang and Peng，2018）。

在多層次養(yǎng)老保險聚焦到經(jīng)濟治理和社會治理層面，無論是關于經(jīng)濟治理和養(yǎng)老保險制度改革的研究，還是社會治理和養(yǎng)老保險制度改革的研究，一直受到國內(nèi)外學界和社會各界的廣泛關注。從經(jīng)濟治理的視角看養(yǎng)老保險制度，一部分文獻認為，較高的養(yǎng)老保險投入和水平可能會對經(jīng)濟增長產(chǎn)生抑制效應，會增加企業(yè)成本并推動創(chuàng)新力下降，“保民生”和“促增長”之間往往存在矛盾（賈俊雪等，2011；Krishnan et al.，2014；趙健宇等，2018）。還有一部分文獻認為，保持相對合理的養(yǎng)老保險水平和相對合理的社會保障模式以及提高人力資本，有利于激發(fā)企業(yè)家精神并促進經(jīng)濟增長，包括在特定時期的制度轉(zhuǎn)軌的經(jīng)濟效應也是正面的（鄭偉、孫祁祥，2003；郭凱明、龔六堂，2012；陳曦、邊恕等，2018）。同時，還有部分學者認為地方政府養(yǎng)老保險征繳存在逐底競爭現(xiàn)象，即地方政府為了經(jīng)濟增長、吸引外資，會展開激烈競爭，出現(xiàn)征繳強度與外資流入明顯負相關（周黎安，2007；彭浩然、岳經(jīng)綸等，2018）。從社會治理的視角看養(yǎng)老保險，一部分文獻認為養(yǎng)老保險與政治、經(jīng)濟、社會、文化高度關聯(lián)，包括多層次養(yǎng)老保險制度在內(nèi)的社會保障制度的改革既不能完全市場導向，也不能完全國家導向，更不能完全交由社會自行處理，而是要把握好制度安排的內(nèi)在制約因素和運行軌跡，尋找具有中國特色的社會保障制度分析框架（林義，1997；Holzmann et al.，2001；Ole et al.，2011；劉金發(fā)，2014）。還有一部分文獻認為，具有社會“穩(wěn)定器”的養(yǎng)老保險是國家治理的必要手段和重要工具，要重視治國必先安民，安民必重社保的歷史邏輯與理論邏輯，注重突出以人民為中心的發(fā)展理念和共建共享共治的社會治理理念，理性客觀辯證地認識包括養(yǎng)老保險制度在內(nèi)的社會保障制度的治理功能，把握好中央政府主導、尊重互助共濟基本規(guī)律、破除部門和地區(qū)本位主義、與時俱進完善制度的原則，從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全局推進制度和體系建設（中國社會保障學會理論研究組，2017.）。

在養(yǎng)老保險治理體系優(yōu)化層面，學者們認為在多層次養(yǎng)老保險治理體系中，管理機構(gòu)多元化和有效分權以及建立適應當?shù)厍闆r的養(yǎng)老保險基金管理的自治制度（雇員代表、雇主代表、政府機構(gòu)、基金管理委員會有效制衡）有助于提升基金的可持續(xù)水平和公共服務質(zhì)量，并提高信息傳遞水平（Ahmadou Yéri Diop，2003），而良好治理體系的一個重要特征就是能夠有效地回應民眾對于老年經(jīng)濟保障的需求和預期，這是確保養(yǎng)老保險制度能夠取得預期的制度效能并為經(jīng)濟增長做出貢獻的不可或缺的因素，是實現(xiàn)社會保障政策與勞動政策有機協(xié)同，幫助人們獲得工作機會、減少貧困以及增強社會保護的重要工具（Barr，2005；Musalem and Ortiz，2011）。另外，國家治理和養(yǎng)老保險互動過程中的第三方協(xié)商機制對于維持有效的政府治理、強化政策協(xié)同、消化改革成本以及優(yōu)化收益分攤也起著至關重要的作用（Ghellab，Varela，Woodal，2011）。當前社會治理以及政府機構(gòu)改革的首要任務是構(gòu)建有效的社會福利和社會公平體系，在為國家整體社會保障體系構(gòu)建提供體制支撐的過程中，標準化應該成為相關部門設計政策的一個重要參量（Karayev，2016）。同時絕大多數(shù)OECD國家都設計了內(nèi)外部相結(jié)合的治理機制和管控措施，用以確保對養(yǎng)老基金強有力的管理并避免政府當局對養(yǎng)老金過分的政治干預，它們認為還應高度重視養(yǎng)老金管理的問責制、適宜性和透明度，只有如此，才能確保養(yǎng)老基金的長期投資收益以及整個社保體系的償付能力（Juan Yermo，2008）。也有學者認為在社會福利管理機構(gòu)中引入多元社會治理元素，將使得職能分工更加明確，治理結(jié)構(gòu)更加清晰，工作氛圍得到優(yōu)化，社會參與度提升且政府合法性增強（Verdeyen and Buggenhout，2003），而養(yǎng)老保險治理體系本身也可以看作組織架構(gòu)和行政流程的一個重要組成部分，治理能力和制度設計或多或少決定了社保服務的質(zhì)量和受眾的收益，政策制定者、公民社會、行政官僚、同僚、行政官僚的服務對象、雇主、雇員、基層公務員、公民、工人之間的良好互動將有助于改革多層次養(yǎng)老保險管理流程和提升政策效能（Roddy McKinnon，2016）。

在針對特定國別的研究方面，總體而言，包括養(yǎng)老保險制度在內(nèi)的社會保障制度是中西方國家進行國家治理時的共同選擇，該制度在中西方國家的基本原理是趨同的，但由于具體國情的不同，其在理念、目標、路徑、責任劃分、管理模式等方面呈現(xiàn)出顯著差異（丁建定，2019）。有學者通過國家治理的視角，分析了中國國內(nèi)農(nóng)民工的社會權利和覆蓋面，認為地方政府在執(zhí)行中央政府養(yǎng)老保險制度時存在困難，對農(nóng)民工吸引力較大且經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)更容易保留對農(nóng)民工的歧視政策，若沒有足夠的資金支撐，更加有效針對農(nóng)民工的國家治理體系變革便不會發(fā)生（Davies and Ramia，2008）。有學者以日本為例，認為其養(yǎng)老金管理首要的問題就是治理結(jié)構(gòu)弱化，突出表現(xiàn)為忽略了養(yǎng)老保險參與者的角色定位和重要作用，而事實上，養(yǎng)老保險的參與者、社會保險代理機構(gòu)以及厚生勞動省之間嚴格且明確的權責劃分是必不可少的（TAKAYAMA，KITAMURA，2009）。此外，良好的社會組織發(fā)育是構(gòu)成優(yōu)質(zhì)社會治理體系的基礎，中國多層次養(yǎng)老保險制度優(yōu)化在一定程度上可以學習借鑒德國在構(gòu)建社會保障體系中社會組織所發(fā)揮的作用（王震，2016）。