數(shù)據(jù)要素、數(shù)字經(jīng)濟(jì)與數(shù)字治理

構(gòu)建多層次數(shù)據(jù)要素市場

江小涓[1]

一、交易與交互雙軌流通：數(shù)據(jù)要素異質(zhì)性的突出表現(xiàn)與創(chuàng)新挑戰(zhàn)

1.數(shù)據(jù)要素市場是中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的原始制度創(chuàng)新

人類社會(huì)進(jìn)入數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，數(shù)據(jù)成為基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源。如何看待和發(fā)揮數(shù)據(jù)的價(jià)值和重要性，成為國內(nèi)外普遍關(guān)注的問題。黨和政府敏銳看到這個(gè)趨勢，將發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用問題放在決策與工作部署的重要位置。如圖1所示，2004年，中辦發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》，提出信息資源作為生產(chǎn)要素、無形資產(chǎn)和社會(huì)財(cái)富，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源結(jié)構(gòu)中具有不可替代的地位。2019年中央十九屆四中全會(huì)提出“數(shù)據(jù)可作為生產(chǎn)要素按貢獻(xiàn)參與分配”，明確了數(shù)據(jù)要素市場這個(gè)重要概念。2022年6月，中央全面深化改革委員會(huì)審議通過《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱“數(shù)據(jù)二十條”），部署了數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)制度“四梁八柱”，開啟了數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)發(fā)展的新征程。2024年1月，國家數(shù)據(jù)局等17部門聯(lián)合印發(fā)《“數(shù)據(jù)要素×”三年行動(dòng)計(jì)劃（2024—2026年）》，推動(dòng)數(shù)據(jù)要素高水平應(yīng)用，數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)從理念形成進(jìn)入實(shí)踐探索階段。

雖然數(shù)據(jù)的流通使用和治理引起各國的普遍關(guān)注，但我國是首個(gè)明確將數(shù)據(jù)列為生產(chǎn)要素的國家。我國市場體制建設(shè)和要素市場發(fā)展，借鑒吸收了國外許多成熟的經(jīng)驗(yàn)。數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)是我國的“原始創(chuàng)新”，從頭起步探索前行，是典型的制度創(chuàng)新，因此“數(shù)據(jù)二十條”定位于探討數(shù)據(jù)要素市場基礎(chǔ)制度架構(gòu)，勾畫出產(chǎn)權(quán)制度、交易制度、分配制度和治理制度四個(gè)方面的制度框架，如圖2所示。總體看，其思路和邏輯基本遵循了其他生產(chǎn)要素市場的基本框架。

2.數(shù)據(jù)的獨(dú)特性質(zhì)和創(chuàng)新的挑戰(zhàn)與機(jī)遇

數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素有其獨(dú)特性質(zhì)，確權(quán)、生產(chǎn)、流通和治理幾個(gè)方面，都有與其他要素相似的方面，也有自身獨(dú)特的性質(zhì)，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面，如圖3所示。第一是多主體生產(chǎn)因而確權(quán)困難，數(shù)據(jù)的生成過程錯(cuò)綜復(fù)雜，常常是多方主體相互協(xié)作的結(jié)果，包含了不同主體、不同程度的投入和貢獻(xiàn)，因此確權(quán)困難。第二是多場景復(fù)用方便，一組數(shù)據(jù)可以被不同主體以不同方式重復(fù)利用，在使用上不具有競爭性和排他性，不易清晰明確主張權(quán)力。第三是數(shù)據(jù)中的敏感信息多，許多數(shù)據(jù)的內(nèi)容多層次多元化，可能承載了需要保護(hù)的個(gè)人信息和商業(yè)機(jī)密，即使匿名化和去標(biāo)識(shí)化，也有可能在新技術(shù)條件或與其他數(shù)據(jù)匯聚后被挖掘出來。第四是減損貶值快，絕大部分?jǐn)?shù)據(jù)的價(jià)值在于實(shí)時(shí)性，有研究表明一年期以上的數(shù)據(jù)貶值達(dá)到98%以上，保值增值十分困難。第五是數(shù)據(jù)的交易和交互，這一點(diǎn)將在下文詳細(xì)討論。

由于數(shù)據(jù)的許多特殊性質(zhì)，數(shù)據(jù)要素市場制度建設(shè)必然會(huì)碰到許多新問題。因此，在基本制度架構(gòu)的基礎(chǔ)上，理論與實(shí)踐創(chuàng)新都應(yīng)該是開放式的，許多具體規(guī)則和模式都需要在理論指引和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上不斷探索發(fā)展，架構(gòu)本身也很可能需要不斷修改與完善。例如“數(shù)據(jù)二十條”考慮了所有權(quán)，但更強(qiáng)調(diào)持有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)，讓數(shù)據(jù)先動(dòng)起來、用起來，就是回應(yīng)了現(xiàn)階段中國特色數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度的一個(gè)鮮明特點(diǎn)。

3.交易還是交互：數(shù)據(jù)要素市場的一個(gè)特殊重要問題

在一般要素市場中，要素的確權(quán)和交易是要素流通使用的基本前提。然而數(shù)據(jù)要素的流通使用有交易和交互兩種方式。交互型流動(dòng)，即數(shù)據(jù)在不同主體間的非交易型流通使用，這種方式具有獨(dú)特性質(zhì)。因此，理解和處理好數(shù)據(jù)交易和數(shù)據(jù)交互這兩種流通使用方式，是數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)中理論性和實(shí)踐性都很強(qiáng)的重要問題。下面我們從商業(yè)數(shù)據(jù)、公有數(shù)據(jù)和跨境數(shù)據(jù)三個(gè)方面，分析數(shù)據(jù)交易與數(shù)據(jù)交互的不同性質(zhì)，以及這兩種方式并存對(duì)數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)產(chǎn)生的影響和未來市場建設(shè)中制度創(chuàng)新的重點(diǎn)方向。

二、數(shù)據(jù)交互與數(shù)據(jù)交易收益：商業(yè)數(shù)據(jù)流通使用的兩條主線

“數(shù)據(jù)二十條”發(fā)布后，數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)最顯著的進(jìn)展就是各類數(shù)據(jù)交易所建設(shè)的快速發(fā)展。與此同時(shí)，對(duì)數(shù)據(jù)流動(dòng)最普遍的一個(gè)認(rèn)識(shí)偏差是忽視數(shù)據(jù)交互這種流通和使用方式。數(shù)據(jù)流動(dòng)與其他要素流通的一個(gè)顯著差異是數(shù)據(jù)并非必須經(jīng)過確權(quán)、定價(jià)和交易后才能流通和使用。通過數(shù)據(jù)交互方式拉通全產(chǎn)業(yè)鏈全生態(tài)圈的業(yè)務(wù)、相關(guān)各方共同拓展新賽道和分享新收益，是當(dāng)下數(shù)據(jù)流動(dòng)和發(fā)揮作用的主要形態(tài)。

1.場內(nèi)數(shù)據(jù)交易：當(dāng)下高度受重視的制度建設(shè)

建設(shè)數(shù)據(jù)交易所是我國數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)中各個(gè)地方用力的重點(diǎn)。其中一個(gè)顯著特點(diǎn)是，“數(shù)據(jù)二十條”發(fā)布后，各地發(fā)展熱情更加高漲，數(shù)據(jù)交易所快速增加，到2023年10月底已經(jīng)超過48家。從各地?cái)?shù)據(jù)交易所的工作推進(jìn)情況看，總體上是制度建設(shè)和規(guī)則建構(gòu)先行，高頻推進(jìn)的工作包括登記、確權(quán)發(fā)證（持有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)）、價(jià)值評(píng)估、公共數(shù)據(jù)開放和運(yùn)營、數(shù)據(jù)鏈建設(shè)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品合規(guī)體系和數(shù)據(jù)安全體系建設(shè)等，以及從數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品到數(shù)據(jù)資產(chǎn)、數(shù)據(jù)資產(chǎn)金融創(chuàng)新的路徑指引等。同時(shí)，交易所的各類主體匯聚也取得明顯效果，在幾家主要的數(shù)據(jù)交易所中，已經(jīng)入場的各類主體都超過千家，包括數(shù)據(jù)供給方、數(shù)據(jù)需求方、多種類型數(shù)據(jù)服務(wù)商和數(shù)據(jù)安全技術(shù)開發(fā)主體等。不過總體上看，“場內(nèi)”數(shù)據(jù)交易量有限，可以說仍在嘗試起步階段。

沒有交易發(fā)生甚至沒有場內(nèi)數(shù)據(jù)交易意愿的主體為何“入場”？首先是數(shù)據(jù)交易所的信息平臺(tái)作用突出。如圖4所示，數(shù)據(jù)交易所的基本架構(gòu)能夠促進(jìn)相關(guān)主體之間的充分交流，構(gòu)建良性互動(dòng)、開放協(xié)作的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，共同推動(dòng)相關(guān)制度建設(shè)。在此共性意愿下，各類主體有各自立場。數(shù)據(jù)擁有方希望在確權(quán)的基礎(chǔ)上能交易數(shù)據(jù)并獲得收益，在交易不活躍時(shí)，也期待數(shù)據(jù)能夠被確權(quán)、評(píng)估和入表，成為數(shù)據(jù)資產(chǎn)。據(jù)介紹，我國數(shù)據(jù)交易所當(dāng)下業(yè)務(wù)主要包括數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記、評(píng)估、發(fā)放資產(chǎn)憑證、數(shù)據(jù)資產(chǎn)入表、數(shù)據(jù)資產(chǎn)金融創(chuàng)新、數(shù)據(jù)資產(chǎn)交易，如圖5所示。“數(shù)據(jù)資產(chǎn)”可以增加企業(yè)信譽(yù)和改善資產(chǎn)負(fù)債表。不過最有共識(shí)的期待是數(shù)據(jù)資產(chǎn)可以用來融資，例如數(shù)據(jù)質(zhì)押貸款、數(shù)據(jù)資產(chǎn)擔(dān)保和數(shù)據(jù)資產(chǎn)證券化等。從目前情況看，金融業(yè)較為普遍地認(rèn)為數(shù)據(jù)資產(chǎn)帶來的挑戰(zhàn)和機(jī)遇都很大，需要積極謹(jǐn)慎研究，試點(diǎn)探索先行。這種想法可以理解，例如一筆估值數(shù)千萬的“數(shù)據(jù)資產(chǎn)”用于抵押貸款，如果到期不能還款，而用于抵押的“數(shù)據(jù)資產(chǎn)”又迅速貶值，風(fēng)險(xiǎn)如何控制的問題還需要實(shí)踐探索。對(duì)數(shù)據(jù)服務(wù)商來說，能在數(shù)據(jù)交易所得到某種方式的增信，并預(yù)期能為交易所中的各類主體提供服務(wù)，是其“入場”的重要?jiǎng)恿Α．?dāng)然，先行進(jìn)入獲得信息得到增信，并期待在未來海量數(shù)據(jù)交易中抓住先機(jī)，是所有主體的共同愿望。

2.場外數(shù)據(jù)交易前景廣闊

場外數(shù)據(jù)交易是指數(shù)據(jù)需求方與數(shù)據(jù)擁有方直接交易，兩類場景最常見。一類場景是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的“智能化轉(zhuǎn)型”，這類轉(zhuǎn)型的本質(zhì)是將物理場景數(shù)據(jù)化，并使兩者有效協(xié)同。智能化轉(zhuǎn)型的市場有多大，智能化轉(zhuǎn)型服務(wù)的市場就有多大。有些企業(yè)采用專業(yè)數(shù)據(jù)生產(chǎn)商提供的數(shù)據(jù)庫或數(shù)據(jù)組件，有些企業(yè)購買數(shù)字化轉(zhuǎn)型解決方案或各種形式多樣的轉(zhuǎn)型服務(wù)。另一類場景是解決數(shù)據(jù)無法流通時(shí)的數(shù)據(jù)共享問題。由于隱私保護(hù)或其他政策限制或競爭關(guān)系，一些領(lǐng)域的數(shù)據(jù)無法匯聚或拉通，數(shù)據(jù)服務(wù)商提供聯(lián)邦數(shù)據(jù)和計(jì)算解決方案，私有化部署，數(shù)據(jù)不動(dòng)算法動(dòng)，這為各種數(shù)據(jù)技術(shù)服務(wù)商提供了商機(jī)。由于技術(shù)持續(xù)升級(jí)，該服務(wù)需求量大而且不斷迭代升級(jí)，發(fā)展前景遠(yuǎn)大，不過從技術(shù)類型和交易規(guī)模看，數(shù)據(jù)交易所這類交易平臺(tái)在發(fā)揮品質(zhì)保障、信用保障、金融服務(wù)和撮合交易等作用方面有很好的發(fā)展前景。

3.場外數(shù)據(jù)交互：多種場景拉通支撐業(yè)務(wù)擴(kuò)展

數(shù)據(jù)的交互利用是當(dāng)前數(shù)據(jù)流通更為廣泛使用的商業(yè)模式。數(shù)據(jù)或數(shù)據(jù)產(chǎn)品并非用來直接“交易”獲利，而是為了業(yè)務(wù)發(fā)展。也就是企業(yè)和組織通過與內(nèi)部各方以及與業(yè)務(wù)相關(guān)的外部各方共享數(shù)據(jù)，支撐業(yè)務(wù)打通和創(chuàng)造新價(jià)值，各方共享業(yè)務(wù)發(fā)展帶來的利益。數(shù)據(jù)交互的主流模式是API模式，即通過應(yīng)用程序接口拉通數(shù)據(jù)。這種模式允許不同的應(yīng)用程序或系統(tǒng)之間進(jìn)行數(shù)據(jù)交換和集成，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)流通和共享。API模式在數(shù)據(jù)流通中的應(yīng)用非常廣泛，它可以幫助實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)交換、數(shù)據(jù)遷移、數(shù)據(jù)同步等功能。在API模式下，并沒有“數(shù)據(jù)交易”發(fā)生，因此數(shù)據(jù)持有方并沒有確權(quán)、估值、入表和交易規(guī)則等服務(wù)需求，而需要解決數(shù)據(jù)交互中的匿名化標(biāo)準(zhǔn)、隱私保護(hù)責(zé)任邊界、數(shù)據(jù)跨界跨境流動(dòng)、數(shù)據(jù)安全技術(shù)開發(fā)、大企業(yè)數(shù)據(jù)壟斷等問題。下面我們分別探討各類平臺(tái)的數(shù)據(jù)交互情況。

首先是消費(fèi)平臺(tái)。數(shù)據(jù)主要用于全鏈條業(yè)務(wù)和跨界業(yè)務(wù)打通（數(shù)據(jù)交互）而非數(shù)據(jù)交易。例如跨境電商平臺(tái)有海量實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，為平臺(tái)國國內(nèi)外客戶和商戶服務(wù)，打通全鏈條數(shù)據(jù)交互，從消費(fèi)者偏好感知、智能廣告推送、獲得客戶訂單、生產(chǎn)者排產(chǎn)制造、商戶發(fā)貨、物流體系配送，直到商品交付給消費(fèi)者，這個(gè)運(yùn)作全鏈條的數(shù)據(jù)拉通，支持平臺(tái)全球業(yè)務(wù)發(fā)展和生態(tài)圈的不斷拓展。再如銀行數(shù)據(jù)主要用于風(fēng)險(xiǎn)管控、識(shí)別客戶、推送服務(wù)以及各種衍生服務(wù)圈的開拓，而不會(huì)通過確權(quán)-交易這種方式來流通利用。

其次是產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)。產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的初心就是通過數(shù)據(jù)交互支持產(chǎn)業(yè)鏈從供應(yīng)端到客戶端各個(gè)環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)銜接和融通，提高產(chǎn)業(yè)全鏈運(yùn)行效率。另一類產(chǎn)業(yè)平臺(tái)是復(fù)雜場景下全域數(shù)據(jù)的拉通，例如全過程智能電網(wǎng)建設(shè)、智慧城市建設(shè)中多場景數(shù)據(jù)的匯聚和應(yīng)用。在這兩種情形下，平臺(tái)有可能將行業(yè)、領(lǐng)域知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行數(shù)字化封裝，提供優(yōu)秀的服務(wù)組件，適應(yīng)特定企業(yè)和特定場景的應(yīng)用需要。但此時(shí)的供需雙方可以直接溝通，而且交易的是數(shù)字產(chǎn)品而不是數(shù)據(jù)要素。

最后是通用人工智能模型應(yīng)用。無論是搜索平臺(tái)通過人工智能實(shí)現(xiàn)極高匹配度的內(nèi)容分發(fā)和信息輸出、內(nèi)容平臺(tái)實(shí)現(xiàn)極為豐富的智能化內(nèi)容生成、社交平臺(tái)實(shí)現(xiàn)人機(jī)極高效率交互，還是人工智能模型在垂直領(lǐng)域的落地應(yīng)用，都很難想象訓(xùn)練模型所需的多模態(tài)海量數(shù)據(jù)是經(jīng)過確權(quán)后的數(shù)據(jù)交易這種方式獲得的，實(shí)踐中更多的是用海量交互方式或者網(wǎng)絡(luò)抓取方式獲取數(shù)據(jù)。

三、數(shù)據(jù)交互提供服務(wù)與數(shù)據(jù)開發(fā)收益：公共數(shù)據(jù)使用的兩條主線

1.公共數(shù)據(jù)以交互方式提供大量數(shù)字化公共服務(wù)

政府和各類公共部門及公有企事業(yè)單位生產(chǎn)存儲(chǔ)大量數(shù)據(jù)，而且是高質(zhì)量數(shù)據(jù)。在現(xiàn)實(shí)中，普遍服務(wù)類型的公共數(shù)據(jù)主要通過兩種數(shù)據(jù)交互方式提供服務(wù)。一是政府部門與公眾和市場主體的交互，例如各級(jí)政府及其部門為市場主體和公民提供的數(shù)字化服務(wù)，就是前臺(tái)與公民和市場主體的信息交互，以及全流程中政府各部門之間的數(shù)據(jù)交互過程。二是中央到地方的政府服務(wù)平臺(tái)，縱向?qū)蛹?jí)間數(shù)據(jù)與橫向地方間數(shù)據(jù)的交互貫通，為公眾提供異地或跨層級(jí)的數(shù)字化服務(wù)。

我國國家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)是全國政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的總樞紐，通過跨地區(qū)、跨部門、跨層級(jí)的數(shù)據(jù)交互和業(yè)務(wù)協(xié)同，依托全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)統(tǒng)一身份認(rèn)證、統(tǒng)一服務(wù)事項(xiàng)、統(tǒng)一證照互認(rèn)、統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享等支撐能力，后臺(tái)匯聚了超過10億個(gè)實(shí)名注冊用戶的數(shù)據(jù)、5 981個(gè)各級(jí)政務(wù)部門的數(shù)據(jù)、258萬項(xiàng)地方部門涉企辦事服務(wù)數(shù)據(jù)；前臺(tái)發(fā)布各類數(shù)據(jù)資源1.5萬類，支撐政務(wù)數(shù)據(jù)共享調(diào)用超5 000億次。根據(jù)《數(shù)字中國發(fā)展報(bào)告（2022年）》，截至2022年底，全國一體化政務(wù)數(shù)據(jù)共享樞紐直通地方部門500萬余項(xiàng)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的數(shù)字化辦理，“跨省通辦”服務(wù)已接入近100個(gè)可網(wǎng)上辦理的高頻“跨省通辦”事項(xiàng)和近200項(xiàng)可跨省辦理的便民服務(wù)；32個(gè)省級(jí)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)“一網(wǎng)通辦”服務(wù)為廣大市場主體提供了企業(yè)登記、公章刻制、申領(lǐng)發(fā)票和稅控設(shè)備、員工參保登記、住房公積金企業(yè)繳存登記等企業(yè)全生命周期的數(shù)字化公共服務(wù)。

2.公共數(shù)據(jù)的有償開發(fā)利用也多采取交互方式

公共數(shù)據(jù)涉及政府治理對(duì)象，含有大量個(gè)人信息、商業(yè)秘密和公共安全信息。因此，在開發(fā)公共數(shù)據(jù)為產(chǎn)業(yè)提供有償服務(wù)時(shí)，需要數(shù)據(jù)可用不可見。在這種情況下，如圖7所示，政府建立公共數(shù)據(jù)專區(qū)，匯聚政府各部門掌握的多種類型數(shù)據(jù)，需要了解市場主體信用狀況的機(jī)構(gòu)如金融機(jī)構(gòu)可以進(jìn)入專區(qū)獲取相關(guān)結(jié)果，數(shù)據(jù)不出域，可用不可見，既能助力信用良好的企業(yè)獲得金融服務(wù)，又能保護(hù)企業(yè)相關(guān)商業(yè)秘密和個(gè)人信息。

另一類普遍應(yīng)用的公共數(shù)據(jù)交互是智慧城市建設(shè)，交互的目的既有公共服務(wù)也有商業(yè)化服務(wù)。智慧城市建設(shè)運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、空間地理信息集成等新一代信息技術(shù)，以交互方式接通城市各條線的數(shù)據(jù)，服務(wù)城市運(yùn)轉(zhuǎn)和管理。智慧城市建設(shè)涉及政府、企業(yè)、公眾等多個(gè)角色，政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)、公眾參與的模式逐步形成，建設(shè)主體呈現(xiàn)多元化。政府積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與智慧城市建設(shè)，吸引了ICT（信息與通信技術(shù)）設(shè)備供應(yīng)商、電信運(yùn)營商、系統(tǒng)集成商、軟件開發(fā)商、互聯(lián)網(wǎng)、金融、房地產(chǎn)等企業(yè)紛紛入局。據(jù)一些城市數(shù)據(jù)測算，智慧城市各級(jí)政府財(cái)政支出約占五分之一到四分之一，其余為社會(huì)投資。因此，智慧城市的建設(shè)和發(fā)展提供的應(yīng)用場景，既有智慧政務(wù)、智慧交通、智慧應(yīng)急等公共服務(wù)，也可以為事業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供特定的公共服務(wù)，如智慧醫(yī)療、智慧物流、智慧安防、智慧企業(yè)等。

公共數(shù)據(jù)也存在有條件交易使用方式，這是公共品“用戶付費(fèi)”方式在數(shù)字時(shí)代的表現(xiàn)。例如有些公共數(shù)據(jù)并不被廣大公民和市場主體所需要，政府無須用財(cái)政資金為特定用戶提供相關(guān)服務(wù)，而由相關(guān)企業(yè)按照自身運(yùn)營需要付費(fèi)獲得。

這里需要強(qiáng)調(diào)的是，公共數(shù)據(jù)要以為社會(huì)提供數(shù)字化公共服務(wù)為首要目標(biāo)。目前多個(gè)省市都成立了公共數(shù)據(jù)服務(wù)專業(yè)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌公共數(shù)據(jù)的開放共享和開發(fā)利用。要堅(jiān)持以政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享為原則，同時(shí)允許多種形態(tài)的探索創(chuàng)新，使更多數(shù)據(jù)得到有效使用。

四、數(shù)據(jù)交互拓展全球業(yè)務(wù)與數(shù)據(jù)交易獲得分工利益：數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的兩條主線

1.數(shù)據(jù)跨境交互拓展全球業(yè)務(wù)

數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的主體是跨國運(yùn)營的企業(yè)和組織，目前數(shù)據(jù)交互是主要模式。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的目的是通過企業(yè)內(nèi)部以及相關(guān)業(yè)務(wù)生態(tài)內(nèi)各方的數(shù)據(jù)交互，拉通全球業(yè)務(wù)鏈和統(tǒng)籌全球業(yè)務(wù)運(yùn)行。數(shù)字時(shí)代的每一筆國際貿(mào)易都依賴數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)，跨境電商離不開實(shí)時(shí)海量的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)。阿里速賣通、Shein（希音）、Temu（即拼多多海外版）等一批全球性數(shù)字平臺(tái)企業(yè)，通過數(shù)據(jù)交互，聯(lián)通我國上萬家中小微制造業(yè)企業(yè)與海外市場，高效組織供應(yīng)鏈，帶動(dòng)數(shù)以萬計(jì)的中小微企業(yè)以數(shù)字化方式進(jìn)入國際市場。全球供應(yīng)鏈管理服務(wù)企業(yè)基于客戶全球運(yùn)營的需求，向運(yùn)營各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)時(shí)提供運(yùn)輸、倉儲(chǔ)、包裝、搬運(yùn)裝卸、生產(chǎn)等過程中的多維度數(shù)字化信息，通過高質(zhì)量的全球數(shù)據(jù)鏈和先進(jìn)的人工智能算法為貨主和物流服務(wù)商提供高水平供應(yīng)鏈管理能力。數(shù)據(jù)跨境交互流動(dòng)還促進(jìn)了可數(shù)字化交付的數(shù)字服務(wù)貿(mào)易增長，拓展了數(shù)字廣告、數(shù)字營銷、數(shù)字音樂、數(shù)字視頻、游戲、動(dòng)漫、軟件研發(fā)、遠(yuǎn)程醫(yī)療、在線教育等數(shù)字服務(wù)貿(mào)易發(fā)展。再如金融理財(cái)機(jī)構(gòu)因業(yè)務(wù)發(fā)展需要，需將一部分國內(nèi)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)與研究成果融入全球化研究體系，以便使用全球視野的研究資源和分析系統(tǒng)等，來支撐業(yè)務(wù)發(fā)展。還有民航業(yè)數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)，是為了支持世界各地旅行者從乘機(jī)決策、機(jī)票購買、值機(jī)候機(jī)、登機(jī)服務(wù)、到達(dá)行李全流程業(yè)務(wù)的拉通。從業(yè)務(wù)拓展看，希望能通過數(shù)據(jù)交互，將業(yè)務(wù)拓展到與乘機(jī)人旅行目的相關(guān)的服務(wù)領(lǐng)域中，例如教育消費(fèi)、醫(yī)療消費(fèi)、旅行消費(fèi)、文化消費(fèi)、商品消費(fèi)以及金融服務(wù)等領(lǐng)域。在上述各類數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)中，數(shù)據(jù)都是通過交互拉通全鏈業(yè)務(wù)和拓展新的業(yè)務(wù)，而不是直接進(jìn)行數(shù)據(jù)跨境交易。

2.數(shù)據(jù)跨境交易并獲利

數(shù)據(jù)跨境交易的某些業(yè)務(wù)與國內(nèi)場外交易類型相似，包括為國外有智能化轉(zhuǎn)型需求的企業(yè)提供數(shù)據(jù)服務(wù)、當(dāng)數(shù)據(jù)出于隱私或安全跨境流通需要時(shí)提供數(shù)據(jù)計(jì)算結(jié)果服務(wù)等。跨境數(shù)據(jù)交易也有獨(dú)特的內(nèi)容，例如來數(shù)加工業(yè)務(wù)和離岸數(shù)據(jù)外包業(yè)務(wù)。來數(shù)加工是指在中國境內(nèi)對(duì)來自境外的數(shù)據(jù)進(jìn)行加工處理的行為，類似于較早時(shí)期的產(chǎn)品型加工貿(mào)易，這種行為必然涉及數(shù)據(jù)的跨境傳輸。離岸數(shù)據(jù)外包是指企業(yè)將內(nèi)部數(shù)據(jù)處理相關(guān)的業(yè)務(wù)流程以商業(yè)的形式發(fā)包給位于海外的服務(wù)提供者，通常是為了利用國外相對(duì)廉價(jià)的勞動(dòng)力或?qū)I(yè)知識(shí)。中國從事這兩類業(yè)務(wù)具有優(yōu)勢，一是我們許多數(shù)據(jù)服務(wù)商的技術(shù)能力和商業(yè)模式具有較強(qiáng)競爭力，能為海外客戶提供更好的服務(wù)；二是我們有較低的勞動(dòng)力成本，在勞動(dòng)密集型數(shù)據(jù)行業(yè)中具有較強(qiáng)競爭力。因此，我們在全球數(shù)據(jù)跨境交易中應(yīng)該占據(jù)重要地位。

3.數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理模式：以合規(guī)流通為出發(fā)點(diǎn)

對(duì)跨境流動(dòng)數(shù)據(jù)進(jìn)行管控是各國的共同做法。我們目前主要采用發(fā)布規(guī)則并逐單核準(zhǔn)的模式。這種方式有利于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安全，但對(duì)政府和企業(yè)來說負(fù)擔(dān)很重且效率很低。從國際經(jīng)驗(yàn)和我國一些數(shù)據(jù)交易機(jī)構(gòu)的實(shí)踐看，需要將審核企業(yè)數(shù)據(jù)合規(guī)能力和審核數(shù)據(jù)內(nèi)容合規(guī)性相結(jié)合。當(dāng)下常用的有以下幾種治理類型。

第一，審核企業(yè)數(shù)據(jù)保護(hù)的合規(guī)能力。美國主張通過行業(yè)自律實(shí)現(xiàn)跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)。企業(yè)制定隱私政策的標(biāo)準(zhǔn)，最具代表性的為ISO/IEC29100系列標(biāo)準(zhǔn)，包括《隱私保護(hù)框架》《隱私體系框架》《隱私能力保護(hù)評(píng)估模型》《隱私影響評(píng)估》《個(gè)人可識(shí)別信息保護(hù)指南》等。但跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)涉及雙方或多方，因此美國大力推動(dòng)APEC（亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作組織）采用跨境隱私規(guī)則體系（Cross Border Privacy Rules, CBPRs），這個(gè)體系強(qiáng)調(diào)“數(shù)據(jù)持有者標(biāo)準(zhǔn)”，這是一種企業(yè)數(shù)據(jù)合規(guī)能力標(biāo)準(zhǔn)。CBPRs體系是一項(xiàng)企業(yè)和各類組織自愿認(rèn)證的體系，通過認(rèn)證后，認(rèn)證企業(yè)內(nèi)部和企業(yè)之間個(gè)人信息的跨境傳輸應(yīng)不受阻礙。

第二，制定白名單。歐盟執(zhí)行的是白名單管理制度。CBPRs的本質(zhì)也是白名單，但主要針對(duì)企業(yè)和各類組織。而歐盟的白名單指經(jīng)過歐盟評(píng)估認(rèn)定的對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)充分的國家、地區(qū)或國際組織，如果達(dá)到要求就可以直接向其傳輸數(shù)據(jù)，不必采取進(jìn)一步的保護(hù)措施，其評(píng)估的主要內(nèi)容是對(duì)個(gè)人隱私的保護(hù)。目前歐盟確認(rèn)安道爾、阿根廷、加拿大、以色列、日本、新西蘭、瑞士、英國和烏拉圭等國家和地區(qū)獲得白名單資格。

第三，制定標(biāo)準(zhǔn)合同（Standard Contractual Clause, SCC）。如果一個(gè)國家或地區(qū)不在歐盟認(rèn)定的個(gè)人數(shù)據(jù)得到充分保護(hù)的白名單中，此時(shí)企業(yè)傳輸個(gè)人數(shù)據(jù)則需要采取其他豁免途徑，如簽訂標(biāo)準(zhǔn)合同、約束性企業(yè)規(guī)則、獲得數(shù)據(jù)主體同意等。其中標(biāo)準(zhǔn)合同應(yīng)用最廣泛。標(biāo)準(zhǔn)合同要求明確個(gè)人信息被傳輸?shù)姆绞胶屯緩剑瑐€(gè)人信息被傳輸?shù)牡攸c(diǎn)、接收方和用途，個(gè)人信息被傳輸?shù)暮戏ㄐ院桶踩员Ｕ洗胧霈F(xiàn)違規(guī)行為的責(zé)任追究機(jī)制等。

第四，制定負(fù)面清單。美國2010年界定的“重要數(shù)據(jù)”范圍包括農(nóng)業(yè)、受控技術(shù)信息、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、地理產(chǎn)品信息、情報(bào)、核、隱私、安全法案信息等17個(gè)門類。這些數(shù)據(jù)特別是受控技術(shù)信息出境要受到數(shù)據(jù)安全審查。審查內(nèi)容和程序則依據(jù)相關(guān)法案，如《外國投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案》《出口管制條例》等。

無論哪種審查方式，都不涉及“數(shù)據(jù)交易的合規(guī)性”，而只針對(duì)“數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的合規(guī)性”。其實(shí)踐背景就是數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)主要是跨國企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部數(shù)據(jù)流通，以及跨國經(jīng)營企業(yè)在其全球產(chǎn)業(yè)鏈條和產(chǎn)業(yè)生態(tài)內(nèi)的數(shù)據(jù)流通，主要是數(shù)據(jù)跨境交互而不是交易。我國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的商業(yè)模式和監(jiān)管制度，要深刻理解這個(gè)實(shí)踐背景，從我國實(shí)際出發(fā)，參考借鑒其他國家經(jīng)驗(yàn)，持續(xù)創(chuàng)新和完善。

總之，數(shù)據(jù)要素市場是一種新型要素市場，我們進(jìn)行的是原始創(chuàng)新。探索中的試錯(cuò)和反復(fù)難以避免，鼓勵(lì)創(chuàng)新和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制十分重要。要不斷研究探索合理可持續(xù)的制度模式，讓數(shù)據(jù)要素的價(jià)值充分發(fā)揮，支撐數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字社會(huì)的健康發(fā)展。

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[1] 江小涓，中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)會(huì)長，中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)教授。