第一節 立法概念

立法是人類社會制度秩序生產的重要機制，貫穿人類社會發展的整個過程。“立法”一詞早在我國東周時期的典籍中業已出現。《商君書》記載，“伏羲神農教而不誅，黃帝堯舜誅而不怒，及至文武，各當時而立法”。荀悅《漢紀》序云：“昔在上圣，唯建皇極，經緯天地，觀象立法。”劉勰《新論》云：“治民御下，莫正于法，立法施教，莫大于賞罰。”《史記》對此也有論述，“王者，制事立法”。可見，我國古代已有“立法”一詞，并用以指代國家法制意義上的法令法規的創制活動。盡管并非現代學科意義上的規范概念，“立法”一詞的頻繁出現仍證明了我國延續久遠厚重的立法理論和實踐，具有輝煌的法制文化。及至現代漢語，“立法”一詞開始具有動靜兩個層面上的含義。靜態意義上的“立法”與“法”“法律”詞義相近，指代靜態意義上的法律規范；動態意義上的“立法”則指由一個專門任命的政府部門（廣義）根據某個正式程序，制定或通過一部成文形式的實在法的過程。簡言之，立法既指制定法律的動態過程，也指立法過程完結后最終通過的法律。

概念是邏輯的起點，對某一學理或現象有較清晰的認識，須以明確概念的基本范疇為前提。立法作為立法學的基本概念，其基本范疇包括立法的定義、內涵及其外延。從不同的角度可以得出不同的“立法”定義。從最寬泛的意義上，立法可以指代人類社會所有規則的制定過程。此意義上的“立法”是最為宏觀的立法，涵蓋了諸如道德、科技、倫理乃至文明規定的創設和確立過程，古今圣賢都可被稱為人類社會的立法者。當然，這一定義也因其開放性而無法歸為學科意義上的立法學范疇。立法學范疇內最廣義的“立法”是指所有國家機關依據法定權限和立法程序制定、修改、廢除各種規范性文件的過程。在此定義下的“立法”既包括立法機關的立法過程，也包括行政機關的立法過程。若將行政機關立法排除，則可得到另一“立法”定義，即享有立法權的中央機關和地方機關依據法定權限和立法程序制定、修改、廢除各種規范性文件的過程。若再將其內涵限縮，則又可將地方立法排除在概念之外，得到狹義的“立法”定義，即國家最高權力機關及其常設機構依據法定權限和立法程序制定、修改、廢除各種規范性文件的過程。

從上述不同外延的定義可以看出，“立法”作為立法學的規范性概念，具有如下內涵。其一，立法具有國家主權色彩，是一國主權在規則制定領域的集中體現。無論何種制度屬性的國家，都必須借助立法確立國家權力分配、國家機構分工、公民權利義務內容等一系列關系社會運轉的重大內容。立法權是國家主權的重要組成，立法則是國家主權活動的重要實踐。其二，立法應嚴格按照立法權限展開。根據一國憲法和立法法等相關法律的規定，不同的立法主體擁有不同的立法權限。立法主體只能依據授予權限對相關事項進行立法，并以特定程序和法律形式予以制定和公布。若突破自己職權進行立法，則可能導致法律條文失效等后果。其三，立法活動應依照法定程序展開。根據我國立法法和有關法律的規定，全國人大及其常委會制定法律的程序，包括法律案的提出、法律案的審議、法律案的表決、法律的公布四個階段。在此過程中，立法機關又須按照相關法律原則和規則的內容，在立法程序中體現民主立法、依法立法、科學立法等價值取向。

綜上所述，可采用“主謂賓”結構對“立法”下一定義：立法是指特定主體依據授權和程序，制定、修改、補充、廢止法律等規范性文件的活動。在此定義結構中，主體、客體、行為的改變都會影響“立法”這一概念的內涵及外延，并得到不同意義上的概念界定。

此外，在認識“立法”這一概念時，須注意以下三個維度的立法特征。其一，立法是技術與價值相結合的活動。立法機關的技術會影響立法調研、草案擬定、草案論證、后期評估等一系列立法活動，進而決定立法質量的高低。同時，立法活動并非是技術性的機械運動，不同的價值立場和立法意圖會形成不同的法律規范內容。簡言之，技術和價值是分析立法活動的兩個重要維度。其二，立法是關涉歷史與未來的概念范疇。一部法律首先調整的是當下時空的社會行為，但其兼具延續歷史與面向未來的特性。立法者須對法律適用范圍內的歷史文化背景和社會狀況有較為充分的把握，建構起較為可靠的立法背景；同時運用理性與知識，盡力想象法律未來可能出現的適用情景。唯有注意到不同時空下的不同情形，才能對立法這一概念有較為深刻的認識。其三，立法須綜合考量本國國情和國際共識。研究立法概念既需要關注縱向的歷史演進，也需注意到橫向的不同國家之間的立法差異，以國外作為立法的參照系，汲取有益經驗，形成對立法概念的辯證認識。