第一節(jié) 行政處罰的概念和特征

一、行政處罰的概念

行政處罰是一種基本的行政執(zhí)法手段，也是國(guó)家法律責(zé)任體系的重要組成部分。根據(jù)2021年《行政處罰法》第2條的規(guī)定，行政處罰是指行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為。

1996年《行政處罰法》制定過(guò)程中，曾考慮過(guò)對(duì)行政處罰下定義，但由于當(dāng)時(shí)立法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)有限，未能實(shí)現(xiàn)這一設(shè)想。其僅在第3條規(guī)定行政處罰法定原則時(shí)規(guī)定行政處罰針對(duì)的是“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為”，并在第8條中規(guī)定了行政處罰的種類?！缎姓幜P法》也因此是“行政三法”（《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》）中，唯一未對(duì)法律的調(diào)整對(duì)象下定義的一部。

1996年《行政處罰法》頒行后，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和科技的高速發(fā)展、社會(huì)治理方式和手段的不斷創(chuàng)新，法律所列舉的行政處罰類型與實(shí)踐需要之間的鴻溝越來(lái)越明顯。為了提高執(zhí)法效能，一些地方和部門以規(guī)章甚至其他規(guī)范性文件的形式，創(chuàng)設(shè)了一些行政管理措施，其中部分措施明顯具有懲罰性質(zhì)。但由于立法沒能對(duì)行政處罰下定義，那些具有懲戒屬性卻又不在《行政處罰法》明確列舉的行政處罰種類之中的措施，是否適用《行政處罰法》，理論和實(shí)踐上分歧較大。例如，有時(shí)出現(xiàn)對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出的某項(xiàng)行政行為，當(dāng)事人認(rèn)為屬于行政處罰，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定享有陳述申辯、要求聽證、行政復(fù)議和訴訟等權(quán)利，而行政機(jī)關(guān)則認(rèn)為不屬于行政處罰，無(wú)需依照《行政處罰法》的規(guī)定保障這些權(quán)利。[1]同時(shí)，立法中行政處罰定義的缺失，也使得一些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)行政處罰的性質(zhì)和作用缺乏全面準(zhǔn)確理解，在思想認(rèn)識(shí)、實(shí)施處罰、履行程序、適用法律、把握處罰尺度等方面出現(xiàn)偏差。

為了消除認(rèn)識(shí)分歧、遵循立法技術(shù)、有效實(shí)施行政處罰法、解決行政處罰“逃逸”等問題，[2]2021年《行政處罰法》修訂時(shí)，在第2條中增加了對(duì)行政處罰的定義。行政處罰的定義承載著界定行政處罰行為的功能，使得對(duì)行政處罰的認(rèn)定不再單純依靠形式標(biāo)準(zhǔn)，而是從行為的本質(zhì)和實(shí)質(zhì)出發(fā)來(lái)識(shí)別其是否屬于行政處罰，進(jìn)而判定其是否必須受到《行政處罰法》中程序與實(shí)體性規(guī)則的約束。實(shí)踐中，那些行政機(jī)關(guān)所創(chuàng)造的，“以措施之名，行處罰之實(shí)，但較法定的行政處罰類型對(duì)當(dāng)事人的權(quán)益影響更大，適用范圍更廣”[3]的行政措施，只要符合行政處罰的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，就必須適用《行政處罰法》?！缎姓幜P法》對(duì)行政處罰定義的規(guī)定，對(duì)于行政法理論和實(shí)踐而言，都是一個(gè)重要的進(jìn)步和貢獻(xiàn)。在理論上，“填補(bǔ)了一個(gè)重要行政行為的概念空白”[4]；在立法形式上，使“行政三法”實(shí)現(xiàn)了體例結(jié)構(gòu)上的統(tǒng)一和完整；在實(shí)務(wù)工作中，立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)乃至當(dāng)事人可以據(jù)此判斷非典型行政處罰行為是不是行政處罰，是否要適用本法[5]。

二、行政處罰的特征

（一）處罰主體是行政主體

實(shí)施行政處罰的主體，是擁有行政職權(quán)的主體，即行政主體。在把握行政處罰的主體特征時(shí)，有三點(diǎn)應(yīng)予明確。

第一，行政主體，是指在法律上能獨(dú)立地以自己的名義行使行政職權(quán)、承擔(dān)相應(yīng)法律后果的組織，包括行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)按照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以委托符合條件的具有管理公共事務(wù)職能的組織以委托行政機(jī)關(guān)的名義實(shí)施行政處罰。

第二，行政處罰只能由特定的行政主體實(shí)施。并非任何行政主體都可以實(shí)施行政處罰，只有經(jīng)合法授權(quán)、依法享有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)和組織才能實(shí)施行政處罰。并且，享有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)或組織并非對(duì)所有領(lǐng)域和事項(xiàng)都擁有行政處罰權(quán)，特定的行政處罰權(quán)只能由特定的主管行政機(jī)關(guān)或法定組織行使，其他非主管機(jī)關(guān)或組織無(wú)權(quán)行使。例如，針對(duì)城市道路人行道機(jī)動(dòng)車違法停放行為的行政處罰權(quán)，一般由公安機(jī)關(guān)交通管理部門或城市管理綜合執(zhí)法部門等行使。

第三，監(jiān)察機(jī)關(guān)、法院、檢察院等非行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的某些制裁行為，不屬于行政處罰。不同主體的制裁行為可能有相同的名稱，對(duì)這些行為性質(zhì)的認(rèn)定需要結(jié)合行政處罰的定義進(jìn)行綜合判斷。例如，警告可能是行政主體依據(jù)《行政處罰法》對(duì)違反行政管理秩序的相對(duì)人實(shí)施的行政處罰，也可能是處分決定機(jī)關(guān)依據(jù)《公務(wù)員法》對(duì)違紀(jì)違法的公務(wù)員作出的處分，還可能是監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)《監(jiān)察法》和《公職人員政務(wù)處分法》對(duì)違法的公職人員作出的政務(wù)處分決定；罰款可能是行政處罰，也可能是《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的行政強(qiáng)制執(zhí)行措施（執(zhí)行罰），還可能是法院依照《民事訴訟法》等對(duì)違反規(guī)則的人作出的處罰。

（二）處罰對(duì)象是違反行政管理秩序的行政相對(duì)人

違反行政管理秩序，即違反行政法律規(guī)范。行政管理秩序是行政機(jī)關(guān)在行政管理活動(dòng)中所追求的秩序。為實(shí)現(xiàn)行政管理秩序，行政相對(duì)人必須遵守行政法律規(guī)范設(shè)定的各項(xiàng)作為與不作為義務(wù)，否則就可能成為行政處罰的對(duì)象。在把握行政處罰的對(duì)象特征時(shí)，有五點(diǎn)應(yīng)當(dāng)注意。

第一，行政處罰的對(duì)象，不僅包括《行政處罰法》第1條中規(guī)定的“公民、法人或者其他組織”，也包括處在行政相對(duì)人地位的國(guó)家機(jī)關(guān)以及在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)有違法行為的外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人、外國(guó)組織等。

第二，行政處罰的對(duì)象，必須實(shí)施了違反行政管理秩序的違法行為。依據(jù)這一要素，可以將部分撤銷行政許可、區(qū)域限批排除在行政處罰之外。根據(jù)《行政許可法》第69條第1款的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)違法作出行政許可的，可以撤銷行政許可，這里并不存在當(dāng)事人違反行政管理秩序的違法行為。區(qū)域限批的適用情形是超過(guò)國(guó)家重點(diǎn)大氣污染物排放總量控制指標(biāo)或者未完成國(guó)家下達(dá)的大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)，適用對(duì)象是某個(gè)地區(qū)，必然會(huì)限制當(dāng)事人申請(qǐng)行政許可，但針對(duì)的是某個(gè)地區(qū)環(huán)保整體不達(dá)標(biāo)，而不是當(dāng)事人違反行政管理秩序的違法行為。[6]

第三，對(duì)違反行政管理秩序情形嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任的，根據(jù)《行政處罰法》第8條第2款的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)移交司法機(jī)關(guān)，不得以行政處罰代替刑事處罰。

第四，行政處罰原則上實(shí)行過(guò)錯(cuò)推定。一般情況下，對(duì)違反行政管理秩序的行為，行政機(jī)關(guān)可以推定行為人有主觀上的過(guò)錯(cuò)；行為人有證據(jù)足以證明沒有主觀過(guò)錯(cuò)的，則不予行政處罰。例外情況下，即使行政相對(duì)人行為時(shí)沒有故意或過(guò)失，只要客觀上違反了行政管理秩序，損害了公共利益或他人合法權(quán)益，且法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)予處罰，就應(yīng)當(dāng)受到制裁和懲戒。

第五，實(shí)踐操作中，為準(zhǔn)確判定相對(duì)人行為是否應(yīng)受行政處罰，有時(shí)需要進(jìn)一步區(qū)分行為人違反的是權(quán)利性規(guī)范還是義務(wù)性規(guī)范、實(shí)體性規(guī)范還是程序性規(guī)范、倡導(dǎo)性規(guī)范還是強(qiáng)制性規(guī)范。在許多場(chǎng)合下，違反權(quán)利性規(guī)范或某些程序性規(guī)范，只會(huì)給行為人帶來(lái)某些不利的法律后果或者使行為人不能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的法律后果。只有在行為人違反行政法上的強(qiáng)制性義務(wù)（包括作為或不作為的義務(wù)）時(shí)，才會(huì)導(dǎo)致行政處罰。強(qiáng)制性并非義務(wù)的天然屬性，比如相當(dāng)一部分法律、法規(guī)為相對(duì)人設(shè)定了義務(wù)，但沒有規(guī)定義務(wù)不履行時(shí)的法律責(zé)任，這種義務(wù)實(shí)際上就是非強(qiáng)制性義務(wù)。

（三）本質(zhì)屬性和核心特征是懲戒性

《行政處罰法》第2條使用“懲戒”一詞，既有懲亦有戒，兼顧了行政處罰的懲罰、教育和預(yù)防幾大功能，體現(xiàn)了處罰與教育相結(jié)合的理念。

懲戒的方式是“減損權(quán)益或者增加義務(wù)”。其核心是剝奪當(dāng)事人已有的利益或給予其新的不利益，所針對(duì)的利益應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為一種事實(shí)上的、價(jià)值中性的利益，而不過(guò)多考慮其適法性。對(duì)于“減損權(quán)益或者增加義務(wù)”，實(shí)踐中一般作相對(duì)擴(kuò)大的解釋，既包括對(duì)權(quán)益的限制和剝奪，也包括科處義務(wù)或負(fù)擔(dān)，以及施加新的不利益。

是否具有懲戒性和制裁性，是區(qū)分行政處罰與其他行政管理措施的要素之一。責(zé)令限期改正、責(zé)令賠償、生態(tài)恢復(fù)責(zé)任、撤銷因當(dāng)事人弄虛作假獲得的行政許可，以及收回土地使用權(quán)、責(zé)令停止建設(shè)中的大部分，屬于減損非法利益、增加應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，是要求當(dāng)事人做本應(yīng)該做的事情，本質(zhì)上屬于法律秩序的恢復(fù)，并沒有減損當(dāng)事人的合法權(quán)益或增加新的義務(wù)，談不上懲戒和制裁，因此不屬于行政處罰。

關(guān)于行政處罰與行政強(qiáng)制，首先，二者的法律性質(zhì)不同。行政處罰的性質(zhì)是行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人違反行政管理秩序但未構(gòu)成犯罪的違法行為實(shí)施行政制裁，而行政強(qiáng)制的性質(zhì)是維護(hù)社會(huì)安全秩序和強(qiáng)制行政相對(duì)人履行特定義務(wù)，本身并非一種制裁或懲罰。其次，二者的起因和目的也不完全相同。行政處罰的起因在于相對(duì)人違反了法定的或行政處理所設(shè)定的義務(wù)；行政強(qiáng)制的起因可能是行政相對(duì)人不履行行政主體在行政處理中為其所依法設(shè)定的義務(wù)，也可能是行政機(jī)關(guān)為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等。行政處罰的目的在于：第一，通過(guò)對(duì)義務(wù)違反者的懲罰，確保行政義務(wù)得到履行，從而維護(hù)行政管理秩序；第二，通過(guò)制裁違法者，確保公民、法人和其他組織的合法權(quán)益以及公共利益免受違法者的侵犯；第三，通過(guò)行政處罰，防微杜漸，預(yù)防和減少違法犯罪行為的發(fā)生。行政強(qiáng)制的目的則在于維護(hù)社會(huì)安全秩序或強(qiáng)制相對(duì)人履行特定的義務(wù)。例如，加收滯納金等，不是以懲戒和制裁為目的，而是通過(guò)增加當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)來(lái)迫使當(dāng)事人自動(dòng)履行行政義務(wù)，屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行方式而非行政處罰。