前言

行政處罰作為一種行政執(zhí)法方式，是維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序的基本手段；作為一種國(guó)家制裁違法的手段，是國(guó)家法律責(zé)任體系的重要組成部分。行政處罰的制度化、規(guī)范化和法治化水平，在很大程度上決定著我國(guó)行政執(zhí)法乃至法治政府建設(shè)的水平。

目前，我國(guó)已形成以黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于行政處罰制度的重大決策部署為指導(dǎo)，以《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下稱《行政處罰法》）為主干，以其他法律、法規(guī)、規(guī)章中的行政處罰條款為依托，以各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件中關(guān)于行政處罰的具體規(guī)程和裁量基準(zhǔn)等為補(bǔ)充的行政處罰制度體系。我國(guó)行政處罰制度的演進(jìn)發(fā)展，經(jīng)歷了三個(gè)重要階段。

早期有關(guān)行政處罰制度的規(guī)定主要有兩種形式：一種是在單行法律、法規(guī)中規(guī)定行政處罰，另一種是通過(guò)制定專門(mén)性法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件等來(lái)規(guī)定行政處罰。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)至1996年《行政處罰法》頒布前的17年，國(guó)家出臺(tái)的280余部法律中，有202部法律規(guī)定了行政處罰，有800多部行政法規(guī)、4000多部地方性法規(guī)的規(guī)定也涉及行政處罰。這些規(guī)定，為行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為提供了依據(jù)，對(duì)于行政處罰制度的系統(tǒng)化和規(guī)范化具有重要意義。但客觀來(lái)看，存在著行政處罰設(shè)定權(quán)不明確、實(shí)施處罰主體混亂、程序缺乏統(tǒng)一明確規(guī)定等問(wèn)題，導(dǎo)致了行政處罰中“軟”與“亂”的現(xiàn)象，不利于維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益、社會(huì)公共秩序和公共利益。

行政處罰實(shí)踐中的“亂象”，催生了《行政處罰法》這部“中國(guó)法制史上具有里程碑意義的行政基本法”。1996年3月17日，第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)《行政處罰法》，并自同年10月1日起施行。《行政處罰法》實(shí)施26年來(lái)，對(duì)規(guī)范行政處罰的設(shè)定和實(shí)施、保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理、維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序、保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益發(fā)揮了重要作用。其間，國(guó)務(wù)院制定和發(fā)布了關(guān)于罰款決定與罰款收繳分離制度、行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度、行政性事業(yè)收費(fèi)和罰沒(méi)收入收支兩條線管理制度、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件規(guī)定等重要制度，豐富了行政處罰制度體系。

行政處罰制度的最新發(fā)展，是《行政處罰法》的全面修訂。2021年1月22日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議審議通過(guò)了新修訂的《行政處罰法》，回應(yīng)了自頒行以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和法治的巨大發(fā)展和變遷，將黨的十八大以來(lái)全面依法治國(guó)、深化行政執(zhí)法領(lǐng)域改革的重要成果以法律的形式進(jìn)行了固定，進(jìn)一步豐富和完善了行政處罰的基本制度和規(guī)則。新修訂的《行政處罰法》明確了行政處罰的概念，新增了行政處罰種類，適當(dāng)擴(kuò)大了行政法規(guī)、地方性法規(guī)的行政處罰設(shè)定權(quán)限，增加了行政處罰實(shí)施評(píng)估制度，增加了綜合行政執(zhí)法制度，增加了行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦，納入了行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”，落實(shí)了行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度要求，增加了疫情防控有關(guān)行政處罰程序規(guī)定，明確了行政處罰案件辦理期限，延長(zhǎng)了特殊行政處罰案件的行政追責(zé)期限，完善了聽(tīng)證制度，明確了法制審核的范圍，新增了“首違不罰”制度，增加了對(duì)行政處罰裁量基準(zhǔn)的規(guī)定，建立了電子送達(dá)文書(shū)、電子支付繳納罰款等制度，加強(qiáng)了對(duì)非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的規(guī)范，確定了重大行政處罰公示制度，完善了行政處罰和刑事司法銜接機(jī)制。《行政處罰法》的修訂，體現(xiàn)了鮮明的實(shí)務(wù)導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向。它建立在深入調(diào)研各地各部門(mén)行政執(zhí)法實(shí)踐狀況、系統(tǒng)總結(jié)行政執(zhí)法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，聚焦于行政執(zhí)法中的實(shí)際問(wèn)題、突出問(wèn)題，為嚴(yán)格規(guī)范行政處罰的設(shè)定、保障行政處罰的有效實(shí)施提供了基本遵循，同時(shí)也對(duì)各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為提出了許多新的更高要求，對(duì)于大力促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法具有重要意義。

“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施?！毙滦抻喌摹缎姓幜P法》已于2021年7月15日施行。2021年11月15日，國(guó)務(wù)院專門(mén)下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)行政處罰法〉的通知》（國(guó)發(fā)〔2021〕26號(hào)，以下稱《通知》），以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，聚焦《行政處罰法》實(shí)施中的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，進(jìn)行了有針對(duì)性的部署安排，對(duì)于把《行政處罰法》中所建立的優(yōu)良制度轉(zhuǎn)化為實(shí)際的執(zhí)法效能，具有重要意義。各地區(qū)、各部門(mén)應(yīng)按照《通知》要求，把貫徹實(shí)施好新修訂的《行政處罰法》作為當(dāng)前和今后一段時(shí)期加快建設(shè)法治政府的重要抓手，切實(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)相關(guān)行政立法，規(guī)范行政執(zhí)法，強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督，不斷提高依法行政的能力和水平。

為了幫助行政執(zhí)法人員準(zhǔn)確理解新修訂的《行政處罰法》及《通知》，嚴(yán)格落實(shí)行政處罰各項(xiàng)重要制度，合法合理實(shí)施行政處罰，在司法部行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督局的支持和指導(dǎo)下，我們組織了中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所的行政法學(xué)者和深度參與《行政處罰法》修訂的實(shí)務(wù)部門(mén)同志，共同編寫(xiě)了這本面向廣大行政執(zhí)法人員的《行政處罰制度教程》。本書(shū)在準(zhǔn)確把握我國(guó)行政處罰制度發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，闡述了基本的行政處罰制度，解答了《行政處罰法》貫徹實(shí)施中的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。本著行政執(zhí)法人員培訓(xùn)示范教材的定位，本書(shū)在寫(xiě)作時(shí)注意與學(xué)術(shù)著作、高校教材的適度區(qū)分，在內(nèi)容和形式上都力求符合行政執(zhí)法培訓(xùn)工作要求，具有權(quán)威性、系統(tǒng)性、基礎(chǔ)性、示范性、實(shí)用性等特點(diǎn)。

各章撰寫(xiě)分工如下：

第一章 李霞

第二章 李洪雷

第三章 李洪雷 江海橋

第四章 戴杕

第五章 盧超

第六章 馮子軒 楊靖文

第七章 張亮

第八章 劉紹宇

全書(shū)由李洪雷統(tǒng)稿，李霞協(xié)助統(tǒng)稿。