初稅畝：為什么標志著中華向帝國轉型？

我們在中學歷史課本上學過一個名詞叫 “初稅畝”，它說的是春秋時期發生在魯國的一個財政事件。在中學歷史課堂上，這樣的歷史事件可能一帶而過。但在這里我要說的是，以 “初稅畝”為標志的事件不僅是財政制度的一個重大變化，而且還是中國的國家發展階段開始轉型的標志；這樣的財政收入形式變化并非一次就完成了，而是成為后世中華帝國財政追尋千年才實現的目標。

初稅畝標志著從稅人向稅地的轉型

“初稅畝”的大體內容是說，在過去，農民既要耕種 “公田”，又要耕種 “私田”，其中公田出產的糧食歸國君，私田出產的糧食歸農民自己。從經濟性質上說，國君獲得的公田糧食實際上是農民提供的勞役地租，當時的說法叫 “借民力以助耕公田”，在上一章我把它命名為 “稅人”。可是到了后來，由開墾荒地形成的私田越來越多，而民眾對于在公田上提供勞役則越來越抵制，干活越來越不賣力。于是，在公元前594年，魯國國君宣布實行 “初稅畝”，要求農民不管耕種的土地是公田還是私田，每家每戶都要根據實際占有的土地面積 (區分等級)繳納田稅 (糧食)。實際上，不僅是在魯國，在此前后其他諸侯國也大多發生了類似的事件，比如晉國的 “作爰田”、鄭國的 “作丘賦”.

在財政上，魯國實行初稅畝意味著每家每戶都可以實際占有自己耕種的土地，只需要按照土地面積納稅即可。在當時，按土地面積納稅被稱為 “履畝而稅”.“履”的意思是鞋子,“履畝”就是依靠跨步子丈量土地。在西周，寬1步、長100步為1畝 (古代左右腳交替前行一步為 “一步”，相當于現在的兩步)，商鞅變法前后改為長240步為1畝，且1步為6尺。

“履畝而稅”的初稅畝為什么這么重要，以至于我把它當作國家轉型的標志呢?

在今人的想象中，土地是財富之母，農耕時代按土地面積征稅(糧食)既合理又公平，所征即所出，而且財政負擔還落到了有能力的人身上，田畝多者納稅也多。不過，如果你基于當時人的處境想象一下，履畝而稅實在是一件大事。因為它意味著必須在丈量土地的基礎上才能征稅。可丈量土地，需要有高度的技術和復雜的管理。你想，要動員人力來跨步子丈量，要加以記錄匯總，要管理土地檔案并及時加以調整。在丈量的基礎上，還要再由基層官吏根據檔案中的土地面積計算稅收、稱量糧食。為此需要有大量的人員可以動用，要有非常復雜的官僚機構來具體操作，用今天的話來說，這意味著國家統治權要能夠深入社會之中。

在西周初年，要執行 “履畝而稅”，條件根本達不到。在那時，人口稀少而土地豐富，廣袤的中國大地上散布的都是一些稀稀落落的人群聚居地。一方面，周天子不得不承認原來的一部分人群聚居地為 “諸侯國”，給原來的首領加以封號；另一方面，他又讓自己的近親近族向東方進行武裝殖民，以新封諸侯的形式在交通及戰略要地建立聚居地。因此，除了部分地區 (如王畿)外，絕大多數諸侯國都呈點狀分布，由一座 (少數可能超過一座)城邑及其毗鄰的土地構成。

在這樣的諸侯國內，最初建立的是怎樣的財政制度呢？傳統的說法是 “井田制”。由諸侯或更低級貴族將可耕地分配給農民 (一夫授田百畝)，或者認可農民自己開墾的荒地，由此形成 “私田”。私田出產的糧食用來養活農民自家。再由八家農民集體共耕 “公田”百畝，其收獲物以祭祀所用為名，上繳給諸侯貴族，形成財政收入。八塊私田、一塊公田，組成 “井”字形；四周為私田，中間為公田。不過今天的學者認為，由于山川、河流、地形等原因，很少有土地能夠以井田形式來劃分，因此井田制應該是對當時村社共同體共有共耕土地制度的一種反映。就是說，當時農業生產活動和村社內部事務由村社集體承擔，村社成員還要集體為諸侯貴族無償耕種部分土地 (即公田)，并上繳該土地上的收獲物。除此之外，村社成員還要為建造公共工程或打仗，無償提供力役或軍役等。在“財政之眼”一章，我曾說過，這樣的財政收入依托于人口而征收，因而稱為 “稅人”.

不過，在原來的基礎上，人口慢慢得到繁衍，這就對耕地資源產生了越來越大的壓力。于是，大量的人口紛紛涌向未曾開發的土地，開墾出許多不用承擔財政義務的 “私田”。而且，此時鐵器投入了使用，耕作技術、勞動技巧得到改進。在這樣的條件下，生產效率越來越取決于勞動者使用生產工具的努力程度。原先在公田上向領主提供勞役的集體耕作制度，日益顯得落后，勞動者積極性不高。這一狀況，在古代典籍中就是 “民不肯盡力于公田”。而在公田上集體勞動時不積極的農民，在給自家私田干活時卻非常起勁(“今以眾地者，公作則遲，有所匿其力也；分地則速，無所匿其力也”).

在諸侯貴族們看來，封地內所有的土地都應該是自己的，都可以征稅。可是在井田制度下，大量私田不用繳稅，用來作為財政義務的公田，民眾又不愿意好好耕種。于是類似于 “初稅畝”的改革舉措就是應有之義，呼之欲出了。他們宣布土地不再分公田與私田(“通公私”)，民眾一律按土地出產以固定比例繳納糧食。按照黃宗羲在 《明夷待訪錄》中的說法，上田出產按十分之一繳稅，其他田地根據土地等級按遞減比率繳稅 (“相地而衰征”)，這就是 “稅地”。可見,“初稅畝”代表了財政收入形式從稅人向稅地的變化。

初稅畝標志著從城邦向帝國轉型

“初稅畝”除了是財政收入從稅人向稅地轉型的標志，還標志著中國從原來以人口為支撐點的城邦開始轉向以土地為支撐點的帝國，中華帝國由此開始形成。為什么這么說呢?

前文提及，構成國家的必備要素有三個 (人口、土地、公共權力)，不同階段的國家對這三個要素的依賴性不一樣，根據依賴的最重要要素 (即支撐點)的不同，國家可分成三類：城邦、帝國、現代國家。

西周初年周天子宣布：“溥天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣。”不過從后世眼光看，這樣的說法純粹是周人對天子權力的一種夸張。正如前面說過的，在地廣人稀的土地上，周天子也好，各諸侯也罷，并不能對土地實行有效的管理。那時候君主要統治，就只能控制人口，財政收入也只能是稅人。君主不管想干什么，都必須在人身上打主意，獲取人的親身服務 (公田的勞役、戰時的軍役、工程中的力役).

在西周初年，依據國君與所統治人口的親疏關系，形成了三類不同的被統治群體。第一類是國人，他們住在城池里 (或近郊地區)，平時耕種國君分配的 “份地”，承擔的義務主要是軍役，其他財政負擔很輕，還有一些政治特權如獲得官學教育等。第二類是野人，他們一般居住在離城邑有一定距離的地方，是主要的農業勞動者，財政負擔重 (在公田勞作并上繳土地收獲)，但沒有服軍役的義務，也沒有政治上的特權。第三類是夷人，他們未被納入統治，當然也沒有財政義務，到后來要么慢慢地被同化成為野人，要不然就被迫向四境遷移。

到春秋戰國時期，在人口不斷繁衍、生產效率取決于勞動者努力的前提下，諸侯國統治者通過 “通公私”“初稅畝”等制度改革，初步建立起以土地為支撐點的帝國。在此方面最為重要的特征，就是把國家共同體對土地和人口的支配權落實到君主個人及其家族身上。就是說，以君主的個人所有制 (或君主家庭所有制)形式，來實現國家共同體對土地 (及附著人口)的支配權，國家的公共權力借由君權來表現自己。當然，由于國君不可能親自管理龐大的領土，于是發展出科層制、郡縣制等制度。在底層，國家經 “通公私”將土地配置給一家一戶的小農來耕種，由農戶家庭自主決定土地耕種和收獲過程，然后再通過 “初稅畝”等方式實現 “履畝而稅”。在當時的歷史條件下，這種以君主所有及個人負責的產權制度與政治制度，在效率上優于城邦時代的共有共用制和等級領主制。

當然，由于以土地為支撐點，帝國除了對內要通過制度變革(即春秋戰國時代我們耳熟能詳的各種 “變法”)來提高土地使用效率和國家制度運行效率外，還要向外擴張，甚至不惜發動慘烈的兼并戰爭。特別是到了戰國時代，殺人盈城、殺人盈野的場景，一再出現，直到秦滅六國。秦始皇建立統一帝國后，一方面到處立碑聲稱 “六合之內，皇帝之土”,“人跡所致，無不臣者”，另一方面頒布法令,“令黔首自實田”，宣布不管以前土地狀況如何，只要到官府去登記自己所占據的土地、按土地數量納稅，國家都認可。秦始皇的做法，事實上完成了 “初稅畝”所標志的國家由城邦向帝國的轉型。

由此可見,“初稅畝”的實行不是一個簡單的歷史事件，它標志的不僅是財政收入方式的變化，而且是整個國家發展階段轉型的開始。從此，君主可以以擁有天下所有土地的產權為基礎，再以恩惠的名義把土地配置給民眾使用，以此取得統治民眾并 “履畝而稅”的合法性。“打江山者坐江山”這句口號，非常好地反映了接下來延續兩千多年的帝國特征，即借助對全天下土地的占有，來獲得對土地上人口的統治權。

帝國千年才真正實現 “履畝而稅”

“初稅畝”之后，真的就實現了按土地面積來收稅嗎？當然不行,“履畝而稅”的困難在帝國初期一直存在。可以說，中華帝國為了實現按土地收稅，努力了上千年。

前面說到 “履畝而稅”在現實執行時的技術因素和管理難題。比如土地丈量問題，在土地廣袤、地形復雜、基層機構簡陋、官吏人數極少、絕大多數人口不識字的情況下，要做到準確丈量田畝幾乎是不可能的。還有賬冊管理難題，即使完成了土地丈量，還要把日常土地買賣流轉信息及時登記在賬冊上，官府才能據實征稅，在當時條件下也難以做到。

面對現實中的這些困難，要實行 “履畝而稅”就不得不采取變通的辦法。從秦漢直至唐初，大致的辦法是，國家給民眾按人口或者丁口 (即成年男子)分配土地，大致上 “一夫授田百畝”，然后國家再按人口 (丁)數征稅。由于在制度上每個人 (丁)都有土地，所以對人征稅跟對土地征稅大致等價，但對人征稅在技術上和管理上要簡單得多。這是因為在古代比較嚴酷的生存環境下，人總是呈集中居住的狀態，清點人頭在技術上比較簡單；而且自戰國以后，國家對人口的管理也比較好，賬冊相對齊全。在歷史上，漢代的授田制、北魏的均田制、隋唐的均田制，其實大都是通過對人授地、再依人征稅來變通實現 “履畝而稅”。這樣的變通辦法，實際上也是城邦時代以人為稅柄與帝國時代以土地為稅柄的一種混合形式。

不過，變通辦法要能行得通，還需要有一個重要的前提條件，那就是國家手中要有大量的土地可用來授田。一旦這個條件不具備，人口無法獲得土地或者因為某種原因失去了土地，這時對人口征稅就不再等價于對土地征稅。如果民眾沒有土地、沒有用來從事生產的資料，國家還要按照人口數征稅的話，民眾是沒辦法承擔的。在這種情況下，對民眾來說，最佳的逃稅手段就是逃亡。漢代歷史上流民的產生，大多就是這個原因。

到了唐代中期，楊炎實行兩稅法改革 (780年)，其實也是為了直面這樣的問題。楊炎改革的具體情況，我到后面章節再說。大致說來，在兩稅法之后，國家就不再負擔為民眾授田的責任，只根據民眾實際占有的田畝數，每年分夏、秋兩次征稅。對民眾來說，田畝多，就多繳稅；田畝少，就少繳稅；沒有田畝，就不繳稅。所以，到唐代兩稅法之后，才真正地在制度上確立起 “履畝而稅”.

那是不是說兩稅法之后,“履畝而稅”的帝國財政理想就實現了呢？應該說，從制度理想到現實操作仍有一個逐步落實的過程。比如后世財政史上的 “千步方田法”“經界法”等，解決的是土地丈量問題；青苗簿、魚鱗冊等，解決的是土地賬冊管理問題。由此，技術與管理問題在一定程度上得到了解決，唐代以后中華帝國又能維持千年，可以部分地歸功于 “履畝而稅”的相對成功。不過，特權集團通過瞞報土地偷稅漏稅，大大小小的官吏在征稅過程中貪污腐敗、中飽私囊，又成為帝國財政管理的難題，這些問題我到后面的章節再說。

小結

春秋時期魯國實行了 “初稅畝”，其他諸侯國也實行過類似的改革。這些改革，不僅意味著中國古代財政收入形式的變化，即從以人為稅柄轉為以土地為稅柄，更重要的是，它們是兩千多年中華帝國國家類型誕生的標志。此后，中華帝國在財政實踐中就是致力于實現 “履畝而稅”，即實現以土地為稅柄的帝國財政理想。

本章有以下內容值得重點關注:

一、公元前594年，魯國實行 “初稅畝”，要求老百姓根據自己占有的土地面積繳稅，這既是財政收入形式的變化標志，也是中國開始從城邦時代向帝國時代轉型的標志。

二、城邦時代的中國，以人口為支撐點，統治者把人口劃分為國人、野人、夷人三類，從前兩類分別獲取親身服役的財政收入，努力同化或驅逐第三類。到帝國時代，則以君主擁有土地產權為基礎，以君主恩惠的名義把土地配置給民眾使用，以此取得對統治民眾、“履畝而稅”的合法性。

三、“履畝而稅”的財政理想，貫穿于中華帝國整個時期。在唐代中期兩稅法之前，主要的困難在于土地丈量和賬冊管理；在兩稅法改革之后，主要的困難在于特權集團偷稅漏稅、大小官吏貪污中飽。

四、從秦漢一直到唐代初期，大多采取先授田再按人口 (丁)征稅的辦法，變通實現稅地，直到唐代兩稅法改革后才真正地在制度上確立起按土地面積征稅。