緒論

作為國家治理的結(jié)構(gòu)性指標(biāo)，政府質(zhì)量是國家治理體系有效運(yùn)行的驅(qū)動(dòng)力，發(fā)揮著將中國特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的重要作用。政府質(zhì)量是在過程導(dǎo)向治理模式下、在政府與社會(huì)的互動(dòng)與協(xié)同中呈現(xiàn)的公共權(quán)力運(yùn)行符合特定政治價(jià)值的程度，即公共權(quán)力良好運(yùn)行的品質(zhì)。伴隨著治理理論的演進(jìn)，學(xué)術(shù)界開始反思現(xiàn)有治理理論過于強(qiáng)調(diào)治理結(jié)果而非過程、更關(guān)切制度設(shè)計(jì)和權(quán)力制衡等靜態(tài)維度而非權(quán)力行使的動(dòng)態(tài)過程等問題，過程導(dǎo)向的政府質(zhì)量理論得以形成。本書從治理理論的價(jià)值規(guī)范與實(shí)證研究角度，提出了立足中國實(shí)踐、對(duì)話國際理論的政府質(zhì)量概念和理論體系，并從公眾、精英、政治互動(dòng)過程三個(gè)視角采集抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)問政大數(shù)據(jù)，以實(shí)證地評(píng)估我國地方政府質(zhì)量的現(xiàn)狀，檢驗(yàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府能力、信息技術(shù)變革等宏觀和微觀因素對(duì)政府質(zhì)量的復(fù)雜影響，由此為深刻理解我國公權(quán)力運(yùn)行過程，構(gòu)建政府與社會(huì)合作治理模式，實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化提供理論依據(jù)和實(shí)證支撐。

作為過程導(dǎo)向治理模式的體現(xiàn)，政府質(zhì)量反映為政府與社會(huì)間就公共權(quán)力行使形成的互動(dòng)關(guān)系及良好狀態(tài)，因此蘊(yùn)含公共權(quán)力行使之公正性、代表性、回應(yīng)性和廉潔性四個(gè)政府質(zhì)量的“最低限度”核心要素。公正性維度要求公共權(quán)力行使過程具備公平與平等，代表性維度強(qiáng)調(diào)政府反映公眾需求與利益的能力，回應(yīng)性維度側(cè)重政府在與公眾互動(dòng)中的反饋，廉潔性維度則是對(duì)公共權(quán)力行使異化程度的衡量，這四個(gè)維度相互區(qū)別又相互關(guān)聯(lián)。其中，代表性是政府質(zhì)量的基礎(chǔ)，回應(yīng)性是政府質(zhì)量的載體，公正性是公共權(quán)力行使的基本原則，廉潔性反映公共權(quán)力行使異化的程度。本書結(jié)合網(wǎng)絡(luò)問政大數(shù)據(jù)、公眾調(diào)查數(shù)據(jù)和精英調(diào)查數(shù)據(jù)，運(yùn)用主觀指標(biāo)和客觀指標(biāo)，科學(xué)地測(cè)量了我國的地方政府質(zhì)量。總體而言，公眾視角下的代表性和公正性更為積極和正向，而回應(yīng)性和廉潔性兼具正面和負(fù)面評(píng)價(jià)。精英視角下，地方干部對(duì)政府質(zhì)量重要性和本地政府質(zhì)量水平的認(rèn)知隨時(shí)間改變而有所差異。2015年數(shù)據(jù)顯示，廉潔性、政策執(zhí)行力、程序公正、財(cái)政能力、政府公開、回應(yīng)和問責(zé)機(jī)制按重要性認(rèn)知依次構(gòu)成政府質(zhì)量的關(guān)鍵維度，而對(duì)地方政府質(zhì)量的評(píng)價(jià)由高到低依次為政務(wù)公開、政府回應(yīng)、程序公正、政策執(zhí)行力、廉潔程度和程序公正、問責(zé)機(jī)制和財(cái)政能力。

在對(duì)政府質(zhì)量生成機(jī)制的考察中，本書建立了政府質(zhì)量的“需求—供給”理論，從微觀層面與宏觀層面考察了政府質(zhì)量的生成機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)，首先，微觀層面的經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素、社會(huì)福利、政治心理因素等顯著影響政府質(zhì)量；其次，地方干部的政治嵌入性、政治價(jià)值傾向和聯(lián)系群眾行為顯著提升政府質(zhì)量；再次，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、對(duì)外開放程度和社會(huì)發(fā)展水平影響政府質(zhì)量，而地方官僚制度通過增強(qiáng)政府的政治控制能力和資源汲取能力來提升政府質(zhì)量；最后，信息技術(shù)革命正在重塑個(gè)體行為方式和社會(huì)運(yùn)行機(jī)制，并對(duì)政府質(zhì)量的回應(yīng)性、公正性和廉潔性維度產(chǎn)生重要影響。

作為過程導(dǎo)向的國家治理，本書從“輸入—轉(zhuǎn)化—輸出—反饋”四個(gè)環(huán)節(jié)提出政府質(zhì)量驅(qū)動(dòng)治理效能的“過程理論”，考察了政府質(zhì)量對(duì)公民參與與合作、政治表達(dá)與溝通、政治制度與治理績效的影響效應(yīng)及作用機(jī)制。第一，政府質(zhì)量與政治信任顯著相關(guān)。中央政府信任與代表性和公正性高度相關(guān)，地方政府信任則與代表性和回應(yīng)性高度相關(guān)。第二，政府質(zhì)量與公民合作之間存在復(fù)雜關(guān)系。公眾對(duì)廉潔性評(píng)價(jià)越高，就越有意愿利用正式途徑參與公共事務(wù);對(duì)政府代表性和公正性評(píng)價(jià)越低，就越容易在網(wǎng)上參與公共討論;對(duì)回應(yīng)性評(píng)價(jià)越差,就越偏好非正式參與途徑。第三，政府質(zhì)量與協(xié)商民主行為之間也呈現(xiàn)較為復(fù)雜的關(guān)系。回應(yīng)機(jī)制、政策執(zhí)行力與官員協(xié)商民主行為存在正向關(guān)系，而問責(zé)機(jī)制、財(cái)政能力與官員協(xié)商民主行為存在負(fù)向關(guān)系。第四，政府質(zhì)量顯著影響治理績效評(píng)價(jià)。公眾對(duì)廉潔性的積極評(píng)價(jià)提升了對(duì)政府治理責(zé)任的認(rèn)可，代表性評(píng)價(jià)與對(duì)教育、住房等具體治理領(lǐng)域的績效評(píng)價(jià)高度相關(guān)。精英視角下，政務(wù)公開、程序公正、財(cái)政能力、政策執(zhí)行力和廉潔性等政府質(zhì)量指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效、公共服務(wù)績效、制度建設(shè)績效顯著正相關(guān)。

總之，提升政府質(zhì)量是國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵舉措，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的制度保障。我國應(yīng)該在廣泛的社會(huì)需求和有限的政府供給中尋求平衡，通過制度與機(jī)制變革、官員激勵(lì)與行為優(yōu)化，構(gòu)建過程導(dǎo)向的國家治理模式，進(jìn)而利用數(shù)字時(shí)代技術(shù)賦權(quán)與技術(shù)賦能雙重機(jī)制來構(gòu)建良性政治互動(dòng)的長效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府質(zhì)量的全方位提升和國家治理能力的現(xiàn)代化。