第二節(jié) 預(yù)算發(fā)展史

一、政府預(yù)算的產(chǎn)生與發(fā)展

最早的預(yù)算是從政府預(yù)算開始萌發(fā)進(jìn)而發(fā)展的。人類從奴隸制社會開始出現(xiàn)了國家的概念，國家與政府的有效運(yùn)行需要財(cái)政收入與支出，由此產(chǎn)生了對財(cái)政收支合理規(guī)劃的需求，政府預(yù)算也就應(yīng)運(yùn)而生。

現(xiàn)代意義的政府預(yù)算產(chǎn)生于13世紀(jì)英格蘭金雀花王朝統(tǒng)治時(shí)期。連年的戰(zhàn)爭、高額的稅負(fù)，引發(fā)了英格蘭國王與貴族的內(nèi)部戰(zhàn)爭。1215年，約翰王與貴族簽訂了著名的《大憲章》，并規(guī)定國王未經(jīng)議會批準(zhǔn)不能任意征稅。此后英格蘭議會規(guī)定政府的各項(xiàng)財(cái)政支出必須事先做出計(jì)劃，并經(jīng)議會審查通過方可執(zhí)行。從1640年英國三級議會失敗開始，英國經(jīng)歷了內(nèi)戰(zhàn)、查理一世的死刑、克倫威爾的專政、查理二世的復(fù)辟，最終于1688年進(jìn)行了“光榮革命”，地主階級與資產(chǎn)階級相互妥協(xié)，國王變成名義上的君主。1689年的《權(quán)利法案》規(guī)定財(cái)政權(quán)力永遠(yuǎn)屬于議會，王國、皇室的開支都有明確的數(shù)額規(guī)定并不得隨意使用，國家機(jī)關(guān)和政府官吏在處理財(cái)政收支時(shí)，必須遵守相關(guān)的法律與規(guī)章。至此，現(xiàn)代政府預(yù)算最終形成。

在我國，清光緒三十四年即1908年頒布了《清理財(cái)政章程》，宣統(tǒng)二年即1910年起，清王朝的清理財(cái)政局主持編制預(yù)算工作，這是我國數(shù)千年封建史上第一次正式編制政府預(yù)算。

總之，這種具有一定法律形式和制度保證的國家財(cái)政分配關(guān)系，就是政府預(yù)算，其具體表現(xiàn)形式就是財(cái)政收支計(jì)劃。

二、企業(yè)預(yù)算的發(fā)展過程

（一）國外企業(yè)預(yù)算的發(fā)展史

企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大是預(yù)算產(chǎn)生的前提，現(xiàn)代意義的企業(yè)預(yù)算產(chǎn)生于19世紀(jì)末，在百余年的發(fā)展過程中，經(jīng)歷了引入期、發(fā)展期和成熟期三個(gè)階段。

1.引入期（19世紀(jì)90年代—20世紀(jì)20年代）

最早將預(yù)算管理應(yīng)用于企業(yè)管理的是美國。19世紀(jì)90年代至20世紀(jì)20年代，美國經(jīng)歷了兩次并購浪潮從而使企業(yè)規(guī)模迅速擴(kuò)張。1890年，美國通過《謝爾曼法》，禁止企業(yè)間的聯(lián)合定價(jià)即卡特爾行為，但并不禁止同行業(yè)的橫向兼并，由此出現(xiàn)了聯(lián)合鋼鐵、美國煙草、標(biāo)準(zhǔn)石油等巨型壟斷企業(yè)。1914年，《克萊頓法》的出臺逐漸平息了第一次并購浪潮。第一次世界大戰(zhàn)后，美國工商業(yè)得到迅猛發(fā)展，加之股市的繁榮為美國公司提供了巨額資金，以縱向兼并為代表的第二次并購浪潮開始，但其因1929年的金融危機(jī)戛然而止。兩次并購浪潮促成集團(tuán)公司的大量涌現(xiàn)，企業(yè)規(guī)模擴(kuò)大，管理的分權(quán)化成為必然。如何做到分權(quán)管理的同時(shí)又能有效控制企業(yè)，成為企業(yè)發(fā)展中的一個(gè)突出的問題，美國企業(yè)界、理論界開始了預(yù)算管理的探索。

企業(yè)界的代表是杜邦公司與通用汽車公司。

杜邦公司成立于1802年，專門從事炸藥生產(chǎn)并由家族控制，擁有遍布美國各地的采購、生產(chǎn)、銷售縱向一體化網(wǎng)絡(luò)，分廠超過40家。1899年，管理者尤金·杜邦去世，由于缺乏強(qiáng)有力的接班人，杜邦公司傳統(tǒng)的經(jīng)營管理秩序幾近崩潰。1902年，三名杜邦家族兄弟以2000萬美元的天價(jià)接手了杜邦公司，并首創(chuàng)事業(yè)部管理體制，利用經(jīng)營預(yù)算、現(xiàn)金預(yù)算和資本預(yù)算等手段有效地將財(cái)權(quán)和監(jiān)督權(quán)集中起來，成為縱向一體化集團(tuán)公司預(yù)算管理的典范。

通用汽車公司成立于1908年，創(chuàng)始人威廉·杜蘭特尤其擅長企業(yè)并購，在公司創(chuàng)立后兩年就通過換股等方法兼并了凱迪拉克、別克、龐蒂克、悍馬、奧茲莫比爾等20多家知名的汽車制造企業(yè)，據(jù)說其曾經(jīng)因?yàn)?00萬美元的資金缺口而喪失了收購福特公司的機(jī)會。由于杜蘭特缺乏對下屬公司業(yè)務(wù)的有效協(xié)調(diào)，公司陷入財(cái)務(wù)危機(jī)，最終被摩根銀行接管，杜蘭特也被擠出公司。次年杜蘭特與路易斯·雪佛蘭共同組建雪佛蘭汽車公司，并于1916年重新奪回通用汽車的控制權(quán)。但基于同樣的原因，公司再次陷入財(cái)務(wù)危機(jī)，杜蘭特于1920年永遠(yuǎn)離開了公司。1923年，斯隆入主通用汽車公司，針對公司產(chǎn)品多樣化的特點(diǎn)，建立了多分部的組織結(jié)構(gòu)，通過“分散權(quán)責(zé)、集中控制”的預(yù)算管理方法，使通用汽車擺脫了財(cái)務(wù)危機(jī)并成為橫向一體化集團(tuán)公司預(yù)算管理的典范。

1911年，“科學(xué)管理之父”泰勒創(chuàng)立“科學(xué)管理”學(xué)說，其首創(chuàng)的標(biāo)準(zhǔn)成本（standard cost）、預(yù)算控制（budget control）、差異分析（variance analysis）等方法成為其后預(yù)算管理中的常用方法。1922年，美國成本會計(jì)師協(xié)會展開了“預(yù)算的編制與使用”專題研究，并掀起了預(yù)算管理理論研究的浪潮。同年，“美國管理會計(jì)創(chuàng)始人”麥金西出版《預(yù)算控制論》一書，該書首次將預(yù)算管理的理論與方法從控制論的角度進(jìn)行了系統(tǒng)闡釋。

1921年美國國會頒布了《預(yù)算與會計(jì)法案》，首次從立法角度確立了國家預(yù)算制度，同時(shí)使預(yù)算管理的職能為大眾所了解，引起了工商企業(yè)紛紛效仿，使預(yù)算管理成為企業(yè)管理的重要工具。

在上述30年的引入期內(nèi)，美國從立法、理論、實(shí)務(wù)、研究協(xié)會等層面開展了企業(yè)預(yù)算的研究與探索，建立了自上而下的預(yù)算編制與管理模式，預(yù)算管理在當(dāng)時(shí)主要資本主義國家的大型企業(yè)中得到普及。

2.發(fā)展期（20世紀(jì)40年代—20世紀(jì)70年代）

第二次世界大戰(zhàn)后，由于競爭的加劇，企業(yè)利潤普遍下降，企業(yè)內(nèi)部管理對科學(xué)化和靈活適應(yīng)能力有了進(jìn)一步的要求。現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展、跨國公司的大量涌現(xiàn)，加之西方社會對1929年金融危機(jī)的深入反思，都推動著企業(yè)管理當(dāng)局開始重視預(yù)測與決策工作。彈性預(yù)算法、變動成本法、差額分析法、盈虧平衡點(diǎn)分析法、現(xiàn)金流量分析法等大量先進(jìn)的管理理論與方法得到運(yùn)用。各種新興的管理學(xué)派也紛紛出現(xiàn)，在這些管理思想和管理學(xué)派的影響下，預(yù)算管理的理論與實(shí)踐得到快速發(fā)展。

發(fā)展期代表性的理論有四種：

（1）20世紀(jì)40年代，行為科學(xué)管理學(xué)派應(yīng)用社會學(xué)和心理學(xué)的原理和方法，研究了如何調(diào)整人與人之間的關(guān)系，引導(dǎo)并激勵人們在生產(chǎn)經(jīng)營活動中的主觀能動性。預(yù)算管理吸收該學(xué)派的思想，提出自上而下、自下而上相結(jié)合的“兩上兩下”的預(yù)算編制程序，形成了參與型的預(yù)算管理模式，使得企業(yè)各個(gè)層次的管理者和關(guān)鍵崗位的員工參與預(yù)算的編制過程。

（2）20世紀(jì)50年代，數(shù)理管理學(xué)派將數(shù)理經(jīng)濟(jì)學(xué)和運(yùn)籌學(xué)的方法引入管理學(xué)研究，預(yù)算管理吸收該學(xué)派思想，建立了數(shù)學(xué)模型以描述復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，并通過計(jì)算機(jī)的驗(yàn)算，促進(jìn)了預(yù)算管理在預(yù)測、決策、編制、執(zhí)行、控制等方面的定量化與科學(xué)化。

（3）20世紀(jì)60年代，系統(tǒng)管理學(xué)派將系統(tǒng)論原理引入管理學(xué)研究，認(rèn)為企業(yè)是一個(gè)有一定目的、由相互聯(lián)系的各個(gè)部分所組成的有機(jī)整體，企業(yè)管理應(yīng)當(dāng)處理好整體與局部、集體與個(gè)人、長期與短期的關(guān)系，該理論促成了全過程預(yù)算管理體系的構(gòu)建。

（4）20世紀(jì)70年代，靈活管理學(xué)派促成了“零基預(yù)算”（zero-based budgeting）理論的形成。德州儀器公司首次將零基預(yù)算的方法應(yīng)用于企業(yè)費(fèi)用預(yù)算的編制。由于石油危機(jī)引發(fā)的經(jīng)濟(jì)滯脹，美國政府開支捉襟見肘，時(shí)任佐治亞州州長的卡特將零基預(yù)算方法引入州預(yù)算，并于1979年入主白宮后將該方法引入美國聯(lián)邦預(yù)算。

在上述幾十年的發(fā)展期內(nèi)，預(yù)算管理在理論層面得到完善，并在實(shí)踐中得到發(fā)展，最終成為當(dāng)時(shí)西方發(fā)達(dá)國家企業(yè)管理的重要工具之一。

3.成熟期（20世紀(jì)80年代至今）

20世紀(jì)80年代，人類進(jìn)入信息時(shí)代，預(yù)算管理的信息化標(biāo)志著企業(yè)預(yù)算進(jìn)入成熟期。

1990年，美國加特納咨詢公司（Gartner Group）首次提出了企業(yè)資源計(jì)劃（enterprise resource planning，ERP）。ERP是建立在信息技術(shù)基礎(chǔ)上，以系統(tǒng)化的管理思想，為企業(yè)決策層及員工提供決策運(yùn)行手段的管理平臺。ERP系統(tǒng)支持離散型、流程型等混合制造環(huán)境，應(yīng)用范圍從制造業(yè)擴(kuò)展到了零售業(yè)、服務(wù)業(yè)、銀行業(yè)、電信業(yè)、政府機(jī)關(guān)和學(xué)校等事業(yè)部門，通過融合數(shù)據(jù)庫技術(shù)、圖形用戶界面、第四代查詢語言、客戶服務(wù)器結(jié)構(gòu)、計(jì)算機(jī)輔助開發(fā)工具、可移植的開放系統(tǒng)等對企業(yè)資源進(jìn)行了有效的集成。

預(yù)算管理是ERP系統(tǒng)中財(cái)務(wù)管理模塊的一個(gè)子模塊。經(jīng)過多年的研發(fā)，國外出現(xiàn)了Oracle（Hyperion）和SAP（BO）兩大巨頭企業(yè)，國內(nèi)的用友、金蝶、浪潮等知名的ERP廠商也開發(fā)了全面預(yù)算的軟件。當(dāng)然這些軟件的使用花費(fèi)巨大，并不是中小企業(yè)能夠承受的，而最為基本的信息化工具，即Excel軟件，可以應(yīng)對中小企業(yè)的需要，本書也將使用Excel作為案例講解的工具。

（二）國內(nèi)企業(yè)預(yù)算的發(fā)展史

我國的企業(yè)預(yù)算發(fā)軔于19世紀(jì)60年代的洋務(wù)運(yùn)動時(shí)期，在“中學(xué)為體、西學(xué)為用”思想的指導(dǎo)下，一些近代企業(yè)得以建立并引入預(yù)算思想的雛形。中華人民共和國成立前，由于民族工商業(yè)的緩慢發(fā)展，預(yù)算管理的實(shí)踐也處于停滯的階段。

中華人民共和國成立后近30年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國國有企業(yè)建立了計(jì)劃管理模式。“一五”期間，為加強(qiáng)企業(yè)管理，國家推行了企業(yè)經(jīng)濟(jì)核算制度，企業(yè)內(nèi)部開展了班組經(jīng)濟(jì)核算；“二五”期間實(shí)行了流動資金統(tǒng)一計(jì)劃、分口管理。當(dāng)然對于這一階段的管理是否屬于預(yù)算管理，理論界存在著一定的爭議，本書將在第二章對該問題進(jìn)行說明。

20世紀(jì)80年代是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡的時(shí)期。1984年，全國第二次企業(yè)管理現(xiàn)代化座談會在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)推薦了經(jīng)濟(jì)責(zé)任制、全面計(jì)劃管理、全面質(zhì)量管理、全面經(jīng)濟(jì)核算、統(tǒng)籌法（網(wǎng)絡(luò)技術(shù)）、優(yōu)選法（正交試驗(yàn)法）、系統(tǒng)工程、價(jià)值工程、市場預(yù)測、滾動計(jì)劃、決策技術(shù)、ABC管理法、全員設(shè)備管理、線性規(guī)劃、成組技術(shù)、看板管理、本量利分析和微型電子計(jì)算機(jī)這18種現(xiàn)代管理辦法，并在企業(yè)中進(jìn)行了推廣與運(yùn)用。

1992年黨的十四大的召開標(biāo)志著我國進(jìn)入社會主義市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代。1993年黨的十四屆三中全會提出了“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度的概念。1994年，中國新興鑄管聯(lián)合公司率先推行了全面預(yù)算管理。客觀地說，20世紀(jì)90年代我國國有企業(yè)正經(jīng)歷著中華人民共和國成立后最為困難的階段，預(yù)算管理并未得到很好的實(shí)行。

1998年，隨著國有資產(chǎn)管理局的撤銷，我國國有資產(chǎn)管理體制進(jìn)入“五龍治水”的階段。1999年8月，國家經(jīng)貿(mào)委在《國有大中型企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和加強(qiáng)管理的基本規(guī)范（試行）》中規(guī)定“建立全面預(yù)算管理制度”；2001年4月，財(cái)政部在《企業(yè)國有資本與財(cái)務(wù)管理暫行辦法》中規(guī)定“企業(yè)對年度內(nèi)的資本運(yùn)營與各項(xiàng)財(cái)務(wù)活動，應(yīng)當(dāng)實(shí)行財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度”；2002年4月，財(cái)政部在《關(guān)于企業(yè)實(shí)行財(cái)務(wù)預(yù)算管理的指導(dǎo)意見》中進(jìn)一步提出企業(yè)應(yīng)實(shí)行包括財(cái)務(wù)預(yù)算在內(nèi)的全面預(yù)算管理。這些行政規(guī)章的頒布，標(biāo)志著預(yù)算管理的理念得到各界的認(rèn)同，并開始進(jìn)入規(guī)范和實(shí)施階段。

2003年國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會成立，2008年3月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》，2008年10月第十一屆全國人大常務(wù)委員會通過《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》，這是新一輪國有資產(chǎn)管理體制改革的產(chǎn)物。國有資本經(jīng)營預(yù)算，是國家以所有者身份對國有資本實(shí)行存量調(diào)整和增量分配而發(fā)生的各項(xiàng)收支預(yù)算，是政府預(yù)算的重要組成部分。《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》規(guī)定，各級政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，分為政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)（本）經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算和其他預(yù)算。根據(jù)政府預(yù)算統(tǒng)一、完整的原則，國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制、審批與執(zhí)行不應(yīng)脫離國家財(cái)政預(yù)算部門。作為政府復(fù)式預(yù)算的重要組成部分，國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制主體仍應(yīng)為國家財(cái)政部門，并納入各級政府財(cái)政預(yù)算管理，同財(cái)政公共預(yù)算一并報(bào)請本級人民代表大會批準(zhǔn)后執(zhí)行。

21世紀(jì)以來，我國國有企業(yè)成功渡過了改革的陣痛期，躋身世界500強(qiáng)的企業(yè)逐年增加。隨著經(jīng)濟(jì)的迅速崛起，我國企業(yè)管理水平實(shí)現(xiàn)了飛躍，預(yù)算管理也在各行業(yè)的大中型企業(yè)中得到了推廣。