第二節 預算發展史

一、政府預算的產生與發展

最早的預算是從政府預算開始萌發進而發展的。人類從奴隸制社會開始出現了國家的概念，國家與政府的有效運行需要財政收入與支出，由此產生了對財政收支合理規劃的需求，政府預算也就應運而生。

現代意義的政府預算產生于13世紀英格蘭金雀花王朝統治時期。連年的戰爭、高額的稅負，引發了英格蘭國王與貴族的內部戰爭。1215年，約翰王與貴族簽訂了著名的《大憲章》，并規定國王未經議會批準不能任意征稅。此后英格蘭議會規定政府的各項財政支出必須事先做出計劃，并經議會審查通過方可執行。從1640年英國三級議會失敗開始，英國經歷了內戰、查理一世的死刑、克倫威爾的專政、查理二世的復辟，最終于1688年進行了“光榮革命”，地主階級與資產階級相互妥協，國王變成名義上的君主。1689年的《權利法案》規定財政權力永遠屬于議會，王國、皇室的開支都有明確的數額規定并不得隨意使用，國家機關和政府官吏在處理財政收支時，必須遵守相關的法律與規章。至此，現代政府預算最終形成。

在我國，清光緒三十四年即1908年頒布了《清理財政章程》，宣統二年即1910年起，清王朝的清理財政局主持編制預算工作，這是我國數千年封建史上第一次正式編制政府預算。

總之，這種具有一定法律形式和制度保證的國家財政分配關系，就是政府預算，其具體表現形式就是財政收支計劃。

二、企業預算的發展過程

（一）國外企業預算的發展史

企業規模的擴大是預算產生的前提，現代意義的企業預算產生于19世紀末，在百余年的發展過程中，經歷了引入期、發展期和成熟期三個階段。

1.引入期（19世紀90年代—20世紀20年代）

最早將預算管理應用于企業管理的是美國。19世紀90年代至20世紀20年代，美國經歷了兩次并購浪潮從而使企業規模迅速擴張。1890年，美國通過《謝爾曼法》，禁止企業間的聯合定價即卡特爾行為，但并不禁止同行業的橫向兼并，由此出現了聯合鋼鐵、美國煙草、標準石油等巨型壟斷企業。1914年，《克萊頓法》的出臺逐漸平息了第一次并購浪潮。第一次世界大戰后，美國工商業得到迅猛發展，加之股市的繁榮為美國公司提供了巨額資金，以縱向兼并為代表的第二次并購浪潮開始，但其因1929年的金融危機戛然而止。兩次并購浪潮促成集團公司的大量涌現，企業規模擴大，管理的分權化成為必然。如何做到分權管理的同時又能有效控制企業，成為企業發展中的一個突出的問題，美國企業界、理論界開始了預算管理的探索。

企業界的代表是杜邦公司與通用汽車公司。

杜邦公司成立于1802年，專門從事炸藥生產并由家族控制，擁有遍布美國各地的采購、生產、銷售縱向一體化網絡，分廠超過40家。1899年，管理者尤金·杜邦去世，由于缺乏強有力的接班人，杜邦公司傳統的經營管理秩序幾近崩潰。1902年，三名杜邦家族兄弟以2000萬美元的天價接手了杜邦公司，并首創事業部管理體制，利用經營預算、現金預算和資本預算等手段有效地將財權和監督權集中起來，成為縱向一體化集團公司預算管理的典范。

通用汽車公司成立于1908年，創始人威廉·杜蘭特尤其擅長企業并購，在公司創立后兩年就通過換股等方法兼并了凱迪拉克、別克、龐蒂克、悍馬、奧茲莫比爾等20多家知名的汽車制造企業，據說其曾經因為300萬美元的資金缺口而喪失了收購福特公司的機會。由于杜蘭特缺乏對下屬公司業務的有效協調，公司陷入財務危機，最終被摩根銀行接管，杜蘭特也被擠出公司。次年杜蘭特與路易斯·雪佛蘭共同組建雪佛蘭汽車公司，并于1916年重新奪回通用汽車的控制權。但基于同樣的原因，公司再次陷入財務危機，杜蘭特于1920年永遠離開了公司。1923年，斯隆入主通用汽車公司，針對公司產品多樣化的特點，建立了多分部的組織結構，通過“分散權責、集中控制”的預算管理方法，使通用汽車擺脫了財務危機并成為橫向一體化集團公司預算管理的典范。

1911年，“科學管理之父”泰勒創立“科學管理”學說，其首創的標準成本（standard cost）、預算控制（budget control）、差異分析（variance analysis）等方法成為其后預算管理中的常用方法。1922年，美國成本會計師協會展開了“預算的編制與使用”專題研究，并掀起了預算管理理論研究的浪潮。同年，“美國管理會計創始人”麥金西出版《預算控制論》一書，該書首次將預算管理的理論與方法從控制論的角度進行了系統闡釋。

1921年美國國會頒布了《預算與會計法案》，首次從立法角度確立了國家預算制度，同時使預算管理的職能為大眾所了解，引起了工商企業紛紛效仿，使預算管理成為企業管理的重要工具。

在上述30年的引入期內，美國從立法、理論、實務、研究協會等層面開展了企業預算的研究與探索，建立了自上而下的預算編制與管理模式，預算管理在當時主要資本主義國家的大型企業中得到普及。

2.發展期（20世紀40年代—20世紀70年代）

第二次世界大戰后，由于競爭的加劇，企業利潤普遍下降，企業內部管理對科學化和靈活適應能力有了進一步的要求。現代科學技術的迅猛發展、跨國公司的大量涌現，加之西方社會對1929年金融危機的深入反思，都推動著企業管理當局開始重視預測與決策工作。彈性預算法、變動成本法、差額分析法、盈虧平衡點分析法、現金流量分析法等大量先進的管理理論與方法得到運用。各種新興的管理學派也紛紛出現，在這些管理思想和管理學派的影響下，預算管理的理論與實踐得到快速發展。

發展期代表性的理論有四種：

（1）20世紀40年代，行為科學管理學派應用社會學和心理學的原理和方法，研究了如何調整人與人之間的關系，引導并激勵人們在生產經營活動中的主觀能動性。預算管理吸收該學派的思想，提出自上而下、自下而上相結合的“兩上兩下”的預算編制程序，形成了參與型的預算管理模式，使得企業各個層次的管理者和關鍵崗位的員工參與預算的編制過程。

（2）20世紀50年代，數理管理學派將數理經濟學和運籌學的方法引入管理學研究，預算管理吸收該學派思想，建立了數學模型以描述復雜的經濟現象，并通過計算機的驗算，促進了預算管理在預測、決策、編制、執行、控制等方面的定量化與科學化。

（3）20世紀60年代，系統管理學派將系統論原理引入管理學研究，認為企業是一個有一定目的、由相互聯系的各個部分所組成的有機整體，企業管理應當處理好整體與局部、集體與個人、長期與短期的關系，該理論促成了全過程預算管理體系的構建。

（4）20世紀70年代，靈活管理學派促成了“零基預算”（zero-based budgeting）理論的形成。德州儀器公司首次將零基預算的方法應用于企業費用預算的編制。由于石油危機引發的經濟滯脹，美國政府開支捉襟見肘，時任佐治亞州州長的卡特將零基預算方法引入州預算，并于1979年入主白宮后將該方法引入美國聯邦預算。

在上述幾十年的發展期內，預算管理在理論層面得到完善，并在實踐中得到發展，最終成為當時西方發達國家企業管理的重要工具之一。

3.成熟期（20世紀80年代至今）

20世紀80年代，人類進入信息時代，預算管理的信息化標志著企業預算進入成熟期。

1990年，美國加特納咨詢公司（Gartner Group）首次提出了企業資源計劃（enterprise resource planning，ERP）。ERP是建立在信息技術基礎上，以系統化的管理思想，為企業決策層及員工提供決策運行手段的管理平臺。ERP系統支持離散型、流程型等混合制造環境，應用范圍從制造業擴展到了零售業、服務業、銀行業、電信業、政府機關和學校等事業部門，通過融合數據庫技術、圖形用戶界面、第四代查詢語言、客戶服務器結構、計算機輔助開發工具、可移植的開放系統等對企業資源進行了有效的集成。

預算管理是ERP系統中財務管理模塊的一個子模塊。經過多年的研發，國外出現了Oracle（Hyperion）和SAP（BO）兩大巨頭企業，國內的用友、金蝶、浪潮等知名的ERP廠商也開發了全面預算的軟件。當然這些軟件的使用花費巨大，并不是中小企業能夠承受的，而最為基本的信息化工具，即Excel軟件，可以應對中小企業的需要，本書也將使用Excel作為案例講解的工具。

（二）國內企業預算的發展史

我國的企業預算發軔于19世紀60年代的洋務運動時期，在“中學為體、西學為用”思想的指導下，一些近代企業得以建立并引入預算思想的雛形。中華人民共和國成立前，由于民族工商業的緩慢發展，預算管理的實踐也處于停滯的階段。

中華人民共和國成立后近30年的計劃經濟時代，我國國有企業建立了計劃管理模式。“一五”期間，為加強企業管理，國家推行了企業經濟核算制度，企業內部開展了班組經濟核算；“二五”期間實行了流動資金統一計劃、分口管理。當然對于這一階段的管理是否屬于預算管理，理論界存在著一定的爭議，本書將在第二章對該問題進行說明。

20世紀80年代是計劃經濟向市場經濟過渡的時期。1984年，全國第二次企業管理現代化座談會在總結各地經驗的基礎上，重點推薦了經濟責任制、全面計劃管理、全面質量管理、全面經濟核算、統籌法（網絡技術）、優選法（正交試驗法）、系統工程、價值工程、市場預測、滾動計劃、決策技術、ABC管理法、全員設備管理、線性規劃、成組技術、看板管理、本量利分析和微型電子計算機這18種現代管理辦法，并在企業中進行了推廣與運用。

1992年黨的十四大的召開標志著我國進入社會主義市場經濟時代。1993年黨的十四屆三中全會提出了“產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度的概念。1994年，中國新興鑄管聯合公司率先推行了全面預算管理。客觀地說，20世紀90年代我國國有企業正經歷著中華人民共和國成立后最為困難的階段，預算管理并未得到很好的實行。

1998年，隨著國有資產管理局的撤銷，我國國有資產管理體制進入“五龍治水”的階段。1999年8月，國家經貿委在《國有大中型企業建立現代企業制度和加強管理的基本規范（試行）》中規定“建立全面預算管理制度”；2001年4月，財政部在《企業國有資本與財務管理暫行辦法》中規定“企業對年度內的資本運營與各項財務活動，應當實行財務預算管理制度”；2002年4月，財政部在《關于企業實行財務預算管理的指導意見》中進一步提出企業應實行包括財務預算在內的全面預算管理。這些行政規章的頒布，標志著預算管理的理念得到各界的認同，并開始進入規范和實施階段。

2003年國務院國有資產監督管理委員會成立，2008年3月國務院發布《關于試行國有資本經營預算的意見》，2008年10月第十一屆全國人大常務委員會通過《中華人民共和國企業國有資產法》，這是新一輪國有資產管理體制改革的產物。國有資本經營預算，是國家以所有者身份對國有資本實行存量調整和增量分配而發生的各項收支預算，是政府預算的重要組成部分。《中華人民共和國預算法實施條例》規定，各級政府預算按照復式預算編制，分為政府公共預算、國有資產（本）經營預算、社會保障預算和其他預算。根據政府預算統一、完整的原則，國有資本經營預算的編制、審批與執行不應脫離國家財政預算部門。作為政府復式預算的重要組成部分，國有資本經營預算的編制主體仍應為國家財政部門，并納入各級政府財政預算管理，同財政公共預算一并報請本級人民代表大會批準后執行。

21世紀以來，我國國有企業成功渡過了改革的陣痛期，躋身世界500強的企業逐年增加。隨著經濟的迅速崛起，我國企業管理水平實現了飛躍，預算管理也在各行業的大中型企業中得到了推廣。