2.3　發展權轉移制度的應用

20世紀60年代，發展權轉移制度最初作為一種歷史保護工具出現在美國，目前，基于服務范圍廣泛的規劃目的被用于美國的239個社區（Nelson et al.，2012），并已被證明是一個持久的、有彈性的規劃工具（Chapin, 2012）。近年來，澳大利亞、加拿大、法國、德國、印度、日本、意大利、新加坡、巴西、新西蘭等也開始研究和引入這一規劃工具（Gibson, 1996；Tavares, 2003；Chomitz, 2004；湯志林，2006；Renard, 2007；張俊等，2008；Henger and Bizer, 2010）。發送區的土地允許出售發展權后，將獲得永久保護（McConnell et al.，2006），而且發展權轉移制度可以為放棄發展潛力的土地所有者提供經濟補償（Greaskamp, 1976）。多數學者認為，土地發展權制度可以有效彌補分區管制政策的低效（Costonis, 1973；Barrows and Prenguber, 1975；Barrese, 1983），實現土地保護（包括農用地、公共空間、歷史遺跡、環境敏感區等）、低收入者住房安置、土地開發和鼓勵再開發、合理分配土地收益、抑制分區規劃的蔓延效應、促進整個地區總體發展等目標（Pfeffer and Lapping, 1994；Levinson, 1997；Adams, 1997；Thorsnes and Simons, 1999；Wall and McConnell, 2007；Kaplowitz et al.，2008；Linkous and Chapin, 2014；Linkous, 2016）。

2.3.1　歷史古跡保護

發展權轉移制度的應用可追溯到1968年紐約的標志性建筑保護法案，為消除土地管制造成的不公平與尋求保護古跡的路徑，紐約市通過容積率轉移的方式，將中央火車站所在地塊上無法使用的容積轉移到周邊地塊進行更高強度的開發（Richards, 1972），古跡土地所有權人因此獲得補償，并達到古跡保存的目的。截至2000年4月，這項計劃已經保存了12個地標，紐約中央火車站共轉移了448000平方英尺的建筑面積。此外，在1969年紐約市南街港項目中，由于南街巷面臨債務問題，紐約銀行獲得了該建筑物上未使用的容積率的所有權，并以更高的價格出售給周邊的辦公區，使南街港得以恢復，成為紐約市的旅游勝地。

1985年，美國加利福尼亞州洛杉磯市使用了三種不同的轉移機制：第一種機制是為了實現城市設計目標，計算最大密度時，允許臨近的所有權被視為一個所有權。第二種機制被稱為指定建筑工程條例，用于保存和恢復作為一個包含了五個獨立建筑并超過300萬平方英尺建筑面積的中央圖書館。1975年，洛杉磯市采取發展權轉移機制實現了中央商業區重建計劃，該計劃于1988年進行修訂，具體規定了超過5萬平方英尺的轉讓計劃會使住房、開放空間、歷史保護、文化及社區設施的公共交通得到改善。第三種機制用于350萬平方英尺的接收區項目。由于地標被破壞很難修復，美國加利福尼亞州舊金山通過了一個在市中心指定253座歷史地標的發展權轉移項目，該城市審核了14個發送區和10個接收區，批準了超過50萬平方英尺的轉移面積，業主可以通過限制他們的產權，或者將分區允許的最大樓面面積與實際樓面面積之間的差額進行轉移，這是唯一可以改變密度限制的方法，該項目是舊金山最成功的發展權轉移項目之一。此外，美國科羅拉多州丹佛市的納瓦拉建筑、丹佛體育俱樂部、共濟會建筑都是通過發展權轉移項目而獲得永久保護的（Pruetz and AICP, 2003）。作為歷史建筑的日本東京車站也在發展權轉移之后獲得保護，并在發展權接收地區推廣高密度建筑（Chorus, 2008）。

Li（2009）通過研究現有的物業發展管制對文物建筑的影響，以及發展權在中國香港地區的應用條件，來審查發展權轉移是否可以應用于中國香港地區。結果表明，發展權在中國香港地區的應用看起來充滿希望和前景，并可以通過發展權轉移的方式對文化建筑進行保護。有學者指出，由于私營業主對投資收益最大化的期望和能力以及缺乏財政獎勵，造成私人業主在文物建筑保護中的缺位（Chu and Uebergang, 2002）。在建筑規則及法定城鎮規劃的前提下，放寬最大地積比率和地點覆蓋范圍，當啟動發展權轉移項目時，應將重點放在建筑物的價值上，以負擔得起的代價進行保護。政府也應考慮將私人業主的發展權轉移到公共開放空間，并通過發展權轉移，給予業主豐厚的補償及歷史建筑重建的機會（Chan and Hou, 2015）。

2.3.2　生態敏感區保護

Pruetz和AICP（2003）通過研究發現：①美國佛羅里達州科利爾郡為了鼓勵保護環境敏感地區，于1974年提出了土地發展權轉讓綜合計劃，并于1997年完成了土地發展權轉讓項目的規定修訂。其規定生態敏感區內的土地一律禁止開發，可將該區域的發展權部分或全部轉讓，且對接收區做了嚴格要求。由于該項目在推進過程中遭到許多阻力，政府通過發布政策戰略并追加一系列的補償措施，才使項目順利執行下去。該項目對很多珍貴的自然資源進行保護，并對適宜建設地區增加開發密度使其得到更好的發展。②美國佛羅里達州戴德縣有超過一半的土地屬于沼澤地，幾十年來，人們認識到人為活動正在減少沼澤地補充地下水和履行其他各種環境功能的能力。1980年，沼澤地區管理計劃擬訂，該計劃認為，濕地保護是佛羅里達州戴德縣和沼澤地國家公園提供淡水的關鍵，保護沼澤地對于防洪、商業漁業、娛樂、野生動物棲息地、公共事業和公共服務的有效供給是十分必要的。1981年，戴德縣綜合發展總計劃指定為發送區的東部沼澤區將可分離的使用權（Severable Use Rights，SURs）轉移到城市邊界線內未合并的接收區。到2001年，戴德縣通過利用發展權轉移制度保護了沼澤地共242平方英里。③美國紐約的長島松林地區包含瀕危的需要特別關注的植物和動物物種。該地區面積從最早的250000英畝減少到100000英畝。1995年，三個城鎮和薩福克縣采取了州資助計劃，旨在通過發展權轉移項目及其他機制保護該地區。到2001年，315英畝土地獲得永久保護。④1979年，加利福尼亞海岸委員會通過了發展信用轉移項目，旨在廢除圣莫妮卡山區數千個不合格的地段，這些地段的發展將進一步影響水質、野生動物棲息地和基礎設施系統，并使更多人面臨洪水和滑坡災害的潛在危險。土地保護局為發展信用收購提供資金，允許其進行收購。到20世紀90年代中期，該項目永久限制了924個不合格地段。⑤加利福尼亞州圣路易斯—奧比斯波縣自1980年開始利用土地發展權轉移制度保存坎布里亞的松樹棲息地，鼓勵發送區土地所有者不在陡峭的海岸斜坡上建造房屋，將自己的土地發展權出售給圣路易斯—奧比斯波縣的土地保護局，由土地信托授權管理這個項目，土地保護局再將發展權賣給想要高于基準分區規劃允許的建造面積的土地所有者。保護局發展權銀行的資金來自加利福尼亞海岸保護委員會的貸款，保護局的周轉基金在原始基礎上翻了一番，同時保護了230塊土地。⑥1987年，美國塔霍地區規劃局為保護獨特的太浩湖流域生態，采取了四種轉移機制，建立土地覆蓋轉移項目，太浩湖流域高度敏感的土地發展受到嚴格限制，土地所有者可以將其土地使用權出售給合適的接收區，接收區的土地所有者可以從發送區獲得他們建立或擴展所需要的覆蓋權。塔霍地區規劃局項目是美國范圍內最有效的項目之一。

2.3.3　開敞空間保護

Wolfram（1981）研究發現，美國華盛頓州金縣是一個典型的仍保有耕地的縣，它有一個不斷增長和充滿吸引力的城市中心——西雅圖，卻遭遇農業和開敞空間的急劇下降，并認識到城市的發展是造成耕地面積下降的原因。1945年，金縣擁有165000英畝的耕地，到1978年，減少到了45000英畝。金縣在1964年將耕地保護作為綜合計劃里一個重要的優先事項，但直到1976年才開始積極控制耕地損失，這些措施包括發行5000萬美元債券用于購買該縣耕地和開放空間的發展權，并為農民和其他開發空間土地所有者提供一種利用自由市場進行定價的方法，確保在土地利用公平和效率方面有可能優于分區管制。土地發展權交易實現了林達爾均衡，更有效地保護了開發空間。Pruetz和AICP（2003）的研究顯示，美國科羅拉多州博爾德縣的農村保護項目是第一個允許跨區協議而不是通過州立法的形式進行的項目。1995年博爾德縣和博爾德市政府間的協議實施了土地發展權轉移項目，發展權轉移計劃中的發送區包括農村保護區域和開敞空間區域等，接收區包括商業服務區。到2000年，發展權的平均價格達到了5000美元，3200~4700英畝的土地已經獲得永久保護。此外，美國新澤西州將發展權轉移制度用于開敞空間的保護。

2.3.4　農地保護

發展權轉移項目在早期以保護環境和農地為主（Mabbs-Zeno, 1981），根據Walls和McConnell（2007）的研究，馬里蘭州蒙哥馬利縣和卡爾弗特縣都于1980年前后開始進行發展權轉移項目設計，這是美國最成功的發展權轉移案例。盡管二者方式不同，但項目目標是都永久地保護農田。卡爾弗特縣界定的接收區范圍比較廣泛，包括住宅區和橫跨全縣的許多農村地區，相比之下，蒙哥馬利縣的接收區被指定在較小的居民區。截至2007年，卡爾弗特縣大約有13000英畝被保留下來，約占全縣所有被保護土地的一半。蒙哥馬利縣大約有49000畝農地獲得永久保護。此外，新澤西州松林地綜合管理計劃創建了松林地發展信用項目，鼓勵將保護區、農業生產區和特色農業生產區作為發送區，將發展權轉移到區域經濟增長較快的接收區，自1983年第一塊耕地被保護，到2001年8月，該項目已經保護農地約31465英畝。在荷蘭的發展權空間項目中，如果土地所有者自愿決定放棄集約化的畜牧業活動，并把他們的土地變成農業用地，開發者可以從他們手中購買土地開發的權利，并支付補償基金（Spaans et al.，2010）。

中國國內也有學者提出將土地發展權轉移制度應用于農地保護，認為土地發展權轉移制度的建立不僅有助于保護耕地，增加農民收入，提高農民保護耕地的積極性（臧俊梅等，2007；馮科等，2008；張良悅，2008），還能減輕國家對耕地保護補償的財政負擔（高波、張鵬，2013）。

2.3.5　基礎設施保護

根據Pruetz和AICP（2003）的研究，美國加利福尼亞州的丘珀蒂諾市是第一個使用發展權轉移允許在保持靈活性的同時，使基礎設施適應一定限度內的總體增長的項目。1973年，丘珀蒂諾市為了維持兩個主街道保持在一個可接受的服務水平，要計算在高峰時間出現了多少車輛時就必須進行限行。為了給開發商提供土地用途和強度更具靈活性的方案，丘珀蒂諾市采用了土地發展權轉移項目，允許三個獨立的發送區將其發展權轉移至作為接收區的蘋果公司，蘋果公司由此獲得了較為寬敞的辦公區和停車場。此外，意大利達森納采用發展權轉移項目，即綠化帶區域所在土地所有者將其發展權（量化為建筑容量）轉移至碼頭區域，市政當局由此獲得了33公頃綠化帶公共用地（Micelli, 2002）。