1.3 科研機構成果轉化的三大困境

中華人民共和國成立以來，我國科學研究基本沿用了布什的科研三段式范式理論，[12]從基礎研究到應用研究再到開發(fā)研究是一個單向的線性過程，雖然增強了基礎研究的作用，但前期并未將市場因素考慮進去，研究成果難以實現(xiàn)轉化。改革開放后，科研與市場脫節(jié)的現(xiàn)象日漸明顯，加強科技成果轉化已成為科技管理的重要內容。我國政府在20世紀末加大了推動科技成果轉化的力度，陸續(xù)出臺了一系列政策。如1999年3月，國務院辦公廳轉發(fā)科技部等部門《關于促進科技成果轉化若干規(guī)定》的通知，鼓勵科研機構、高等學校及科技人員轉化科技成果。同年8月，國務院印發(fā)了《關于加強技術創(chuàng)新，發(fā)展高科技，實現(xiàn)產業(yè)化的決定》，就實現(xiàn)產業(yè)化的政策環(huán)境做了重要部署。但由于原有體制慣性、改革的艱巨性等原因，科研機構在科技成果轉化過程中仍存在很多突出的共性問題，包括行政化管理、產學研協(xié)同創(chuàng)新不足等，嚴重影響科研成果轉化。

1.3.1 “去行政化”困難

科研機構投資主體單一，多為政府部門，管理模式為傳統(tǒng)事業(yè)單位管理，由此導致行政化問題，影響科研機構發(fā)展。改革開放以來，雖然部分科研機構開始探索“去行政化”，但仍面臨重重困難。

（1）科研機構的“行政化”本質

科研機構“行政化”是指公立科研機構的組織架構及運作方式與行政機關類似，按照行政手段和方式來管理科研機構，在一定程度上可以將科研機構看作行政機構。

一方面，政府對科研機構的行政化管理過于嚴格。我國科研體制是計劃經濟時期模仿蘇聯(lián)建立的，科研單位分為各種行政級別，如省級、部級、廳級等，相應級別對應著相應的科研人員待遇和地位。大多科研事業(yè)單位幾乎等同于政府附屬機構，領導的選拔權、任命權、考核權均為政府負責，這也是為了更好貫徹“黨管干部”的原則。如中科院研究所級別多為正廳級，任命方式也多為行政任命。

另一方面，科研機構內部管理存在較為嚴重的行政化。從內部人事安排到項目審批，大多數(shù)科研機構實行自上而下的行政化，整體運作機制和行政機構類似。科研經費申請、業(yè)績考核在很多科研機構也由院長、所長負責，內部缺少自由開放的學術研究氛圍。科研機構的“重立項、輕研究”以及評獎“過多過濫、跑獎要獎”等問題，容易滋生科研腐敗，已經引起國家的高度關注。部分科研機構的研究人員在申請到課題資助后，尚未開展研究，就因申請到課題而功成名就，便不再進行研究。

（2）科研機構“去行政化”面臨的困難

1996年，中央機構編制委員會辦公室發(fā)文指出要公立科研機構“去行政化”，逐步取消事業(yè)單位的行政級別。“去行政化”就是破除科研機構內部的行政化管理體制和運作模式，建立與科研活動規(guī)律匹配的管理模式。但政府與科研機構關系錯位，科研機構自主治理權異化與缺失，科層制下官僚文化衍變的制度慣性，都導致“去行政化”非常困難。

在國家積極推動取消事業(yè)單位行政級別和行政化管理的同時，部分科研機構新入職員工仍具有行政級別。有些單位本身沒有行政職能，但屬于參照公務員管理的機構，雙重屬性使得“去行政化”更加困難。如上海科學研究所自2010年開始積極推動事業(yè)單位改革，但在改革進程中遇到了諸多瓶頸。南方科技大學一直探索“去行政化”、以追求學術卓越為主的管理模式，但很難實現(xiàn)。其前任校長朱清時接受采訪時指出，去掉行政級別之后，政府和相關教育部門面對沒有級別的南方科技大學，會覺得凡是可以管的事情都要來管，還會按照行政部門對教育的理解來管。

1.3.2 運行模式制約發(fā)展

由于科研機構目標定位不明、部分科研項目經費存在腐敗現(xiàn)象以及各部門項目經費協(xié)調存在弊端等原因，科研機構的運行模式存在瓶頸，導致科研機構改革進展緩慢，尤其是部分技術研究型和社會公益類科研機構發(fā)展受到較大限制。

（1）科研機構目標定位不明

我國科研機構主要分基礎研究、前沿技術研究和社會公益研究三類，但很多科研機構存在職責定位不清、力量分散、創(chuàng)新能力不強等問題。針對這些問題，國務院2006年發(fā)布了《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》，文件指出，社會公益類科研機構要發(fā)揮行業(yè)技術優(yōu)勢，提高科技創(chuàng)新和服務能力，解決社會發(fā)展重大科技問題；基礎科研和前沿技術科研機構要發(fā)揮學科優(yōu)勢，提高研究水平，取得理論創(chuàng)新和技術突破，解決重大科學技術問題。

在多項政策推動下，前沿技術研究類和社會公益研究類科研機構轉制改革，但出現(xiàn)了一些新的問題。大量技術研究類科研機構在轉企改制過程中，背離自身屬性和特點，存在過度市場化、盲目轉企等現(xiàn)象。部分已經不具有公益性的技術研究型科研機構仍屬于社會公益類，造成了管理混亂的現(xiàn)象。部分社會公益類科研機構既承擔著政府職能和相應的科研任務，履行公益服務職能，又需要承擔成果轉化的職能，目標定位有待明確。

2001年黑龍江省科技廳牽頭8廳局聯(lián)合發(fā)文，省屬24個科研單位將改革轉制為企業(yè)，并在5年內完成企業(yè)法人登記。2016年黑龍江省科學院專家在研究這些科研機構的轉企效果后指出，這些科研機構轉企失大于得，24家科研機構身份未定，既非事業(yè)單位，又非企業(yè)法人，管理歸口難，社會角色定位不準，而且，這些科研機構放棄了擅長的基礎性研究和技術集成再創(chuàng)新，和相關企業(yè)關系發(fā)生了變化，由技術成果的輸出者變成競爭者。

（2）科研項目經費預算不科學

根據(jù)經費來源，科研機構的項目分為縱向項目和橫向項目。縱向項目是指科研機構從政府獲得的科研項目，包括國家級、省部級、市級等層面的項目；橫向項目是指科研機構從企業(yè)等市場化渠道獲得的項目。

科研項目經費分為直接費用和間接費用。直接費用包括資料費、數(shù)據(jù)采集費、會議費、差旅費、國際合作交流費等支出。間接費用是指承擔單位在組織實施項目過程中發(fā)生的無法在直接費用中列支的相關費用，主要用于補償承擔單位為項目研究提供的現(xiàn)有儀器設備及房屋、水、電、氣、暖消耗等間接成本，有關管理費用，以及激勵科研及相關人員的績效支出等。

在現(xiàn)有科研經費管理體制下，經費報銷流程煩瑣，存在很大困難，科研人員陷入財務和管理的雙重困境，很多科研人員為報銷經費幾乎變成了專業(yè)會計。科研機構在開展科研項目經費預算過程中存在嚴重的目標性不強問題，不能全面反映科研成本，很多科研機構沒有將預算納入經費管理體系中，使得預算改革遇到了嚴重的瓶頸。

國家級縱向項目對勞務費、會議費等費用有一定的額度限制，預算科目有待優(yōu)化。同時，很多橫向合作項目基本由課題負責人決定，導致部分科研經費成為變相收入補貼。2013年10月，新華網在《部長因何而怒？——從39份審計報告看科研腐敗“黑洞”》報道中梳理了2010—2012年的審計機關對國家各部委、各省份預算執(zhí)行和其他財政收支情況發(fā)布的數(shù)百份年度審計報告，發(fā)現(xiàn)了涉及“問題科研經費”的諸多問題。如部分科研機構將科研經費用于發(fā)工資獎金、辦公經費、無關人員的會議費等。2009—2011年，中科院生物物理所在科研經費中列支工資福利費等1278.1萬元，其中2011年發(fā)生532.3萬元。2011年，中科院地理科學與資源研究所在碳專項項目中列支無關人員會議費、考察費等69.18萬元。

（3）項目經費部門間協(xié)調存在弊端

大部分科研機構都有多個部門共同參與的大型科研項目，對于屬于打包項目的資助項目而言，這些項目的經費預算存在項目之間分配不合理現(xiàn)象。一些項目經費嚴重不足，同時又有一些項目經費存在剩余，項目執(zhí)行過程中需要多次對預算進行調整，大大降低了經費執(zhí)行率。

項目經費在爭取、下達和執(zhí)行過程中各部門之間的協(xié)調存在弊端。課題組、財務部門和科研管理部門之間缺乏有效的配合，課題組重視項目經費的爭取，忽視了項目經費使用的合理性；財務部門在不了解科研項目背景和進展的情況下，無法對經費使用情況進行有效監(jiān)督管理；科研管理部門注重項目的申報和立項等工作，同樣忽視了對項目經費使用的管理。

在存在多個部門共同執(zhí)行的重大項目中，會存在各部門爭取自己部門利益最大化的情況，使得科研機構的整體效益不能得到有效的兼顧。部分大型科研機構總部與下屬科研院所之間相對獨立性更強，雙方都是獨立法人，也都設有自己的財務管理機構，財務組織架構不合理也容易使得項目經費協(xié)調存在困難。我國亟須推動“放管服”，改革和創(chuàng)新科研經費的使用和管理，改進部門間的協(xié)作問題。

1.3.3 市場需求難以對接

產學研協(xié)同創(chuàng)新是國家創(chuàng)新體系的重要內容，科技成果轉化的最終目的是和市場對接，進行產業(yè)化和市場化，但高校、科研機構和市場對接動力相對不足，產學研深度融合較為困難，科技成果轉化專業(yè)人才、政策激勵有待加強，科研機構和市場對接力度整體有待提高。

（1）高校、科研機構和市場對接動力不足

科研機構和高校是科技創(chuàng)新的主力軍，培養(yǎng)高水平科研人才隊伍和提高自身科研能力，是高校和科研機構的重要使命。但高校和科研機構存在嚴重的“重論文、輕應用”“重申報、輕成果”問題，導致與市場對接的動力不足，可轉化的科技成果產出不足。

科研機構論文導向現(xiàn)象嚴重，減少了科研人員的市場化動力。很多科研機構在內部考核和職稱評審中，都將論文和科研項目作為評選的主要指標，自然基金等國家級縱向項目已成為很多科研人員評定人才政策和職稱晉升的必備項目，很多科研人員一年中有幾個月的時間都用在申請基金、寫本子、參與評審上。論文和項目申報擠占了科研人員的大量科研時間，而和市場需求關系密切的橫向項目價值很難得到體現(xiàn)，科研機構支撐經濟社會發(fā)展的重要功能沒有得到充分體現(xiàn)。

《全國科技工作者狀況調查報告（2003年）》顯示，科研成果轉化為產品或者應用于生產的項目數(shù)，人均為0.78件，其中成果轉化為產品或者應用于生產的項目數(shù)為零的占74.5%。科技工作者認為科技成果轉化為現(xiàn)實生產力的成效一般，從事基礎研究和教學的科研人員大多認為成果轉化的成效一般，科研機構缺少和市場對接的動力。

（2）產學研深度融合相對困難

近年來，我國全面實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略。從黨的十八大以來，產學研協(xié)同創(chuàng)新越發(fā)重要，已成為國家創(chuàng)新體系建設的重要組成部分。2013年黨的十八屆三中全會指出，深化科技體制改革，建立健全鼓勵原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新、引進消化吸收再創(chuàng)新的體制機制，建立產學研協(xié)同創(chuàng)新機制。產學研深度融合需要依托協(xié)同創(chuàng)新聯(lián)盟或共同體，政府要搭建產學研協(xié)同創(chuàng)新的服務平臺。我國產學研合作規(guī)模不斷擴大，但產學研協(xié)同創(chuàng)新方面仍存在各方動力和能力難以對接的問題。

科技成果轉化供需不對稱。高校和科研機構的大部分科研人員更注重科技成果的學術價值，主要是以形成理論成果、發(fā)表高水平論文和申請專利作為開展科研工作的主要任務。大量科研工作從立項之初就沒有將市場因素和產業(yè)化作為主要考量因素，也導致大部分科研成果仍停留在理論層面，無法和企業(yè)及市場需求對接。科技成果供需之間存在信息不對稱，導致科技成果走不出實驗室，很多科技成果只能做到樣機或初級產品階段，大多不能“即時轉化”；需要科技成果的企業(yè)找不到實驗室，企業(yè)對科技成果“接不住、用不了”。

傳統(tǒng)科研機構學科單一，很難對接市場多學科合作的需求。隨著全球科技競爭的日益加劇，科技成果的綜合性和復雜性越來越高，科研機構面臨多學科交叉和多種知識融合的復雜技術問題。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，在近100年的300多項諾貝爾自然科學獎中，有近半內容是跨學科交叉研究的成果。科研體制改革也推動了學科交叉，科研機構只有加大跨學科研究，才能對接科技和市場需求。

（3）科技成果轉化專業(yè)人才、政策激勵有待加強

“重學術、輕轉化”現(xiàn)象嚴重。大量科研機構缺少既懂得成果轉化，又具有市場和法律等專業(yè)知識的綜合人才。同時，絕大多數(shù)科研機構沒有將科技成果轉化納入考核體系，仍然以論文和縱向項目為主，高校和科研機構仍存在“重學術、輕轉化”現(xiàn)象。

科技成果轉化制度性激勵缺位。科技成果轉化的制度性激勵動力機制仍未建立，一方面，政策建設與政策執(zhí)行錯位，相關政策執(zhí)行的實施細則沒有明確操作指引；另一方面，科技成果轉化政策體系已較為完善，但相關制度的配套性仍有待加強，包括財稅和人事等政策。

科技中介服務體系不完善。科技咨詢培訓、科技孵化服務體系、技術創(chuàng)新服務體系、投融資服務體系等科技中介服務體系，在推動企業(yè)科技進步和提高科研機構創(chuàng)新能力方面具有重要作用。目前，科技中介服務機構大多存在服務功能較為單一和服務水平較低等問題，缺少較為權威的科技成果評估機構和信用評價機構，科技中介服務不成體系也使得其為科研機構的科技成果服務力度有限，嚴重限制了科技成果的轉移轉化效率。此外，科技中介機構市場導向性差，政府依附性強，導致大量科技中介資源浪費。

要建成一流的世界級科研機構，推動科研機構在國家創(chuàng)新體系中發(fā)揮重要作用，仍需進一步探索科研機構的改革之路，從體制機制上進一步深化改革。

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[12] 1945年，美國科學研究發(fā)展局主任范內瓦·布什向羅斯福提交了一份關于第二次世界大戰(zhàn)后美國科學研究計劃的報告《科學——沒有止境的前沿》，描述了“基礎研究—應用研究—產品開發(fā)”的線性科研模型，并指出了一條美國戰(zhàn)后科學發(fā)展的路徑，即“美國基礎研究—美國應用研究—美國開發(fā)研究”。

[13] 申興，廖杰華.朱清時的大學“去行政化”試驗[N].經濟觀察報，2010-03-01（037）.