前言：北海道開發(fā)的歷史與特點

北海道是位于日本北端的島嶼，面積約8.3萬平方公里，約占日本國土總面積的22％，人口約570萬，約占日本總?cè)丝诘?.5％。北海道地處寒帶，年平均氣溫6℃～10℃，年平均降水量800～1500毫米，氣候涼冷低溫，特別是日本海邊的冬天，降雪量很大。北海道有雄偉的高山、富饒的森林資源和分布很廣的湖沼，形成了獨特的北國景觀。經(jīng)濟(jì)方面，北海道地方總產(chǎn)值約占日本全國的4％，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與全國比較，表現(xiàn)為第一、三產(chǎn)業(yè)高，第二產(chǎn)業(yè)低。在第一產(chǎn)業(yè)方面，北海道是日本最大的糧食供應(yīng)基地，耕地面積為119萬公頃，約占日本的1/4。專業(yè)農(nóng)戶的比率非常高，目前正在開展大規(guī)模提高土地利用率的活動。北海道的主要農(nóng)產(chǎn)品有：土豆（占全國的79％）、甜菜（占全國的100％）、小麥（占全國的52％）、鮮奶（占全國的43％）。在第二產(chǎn)業(yè)中，建筑業(yè)的比重高于全國，但制造業(yè)的比重極低，不到全國的1/2。此外，在北海道制造業(yè)的構(gòu)成中，從工業(yè)產(chǎn)品的發(fā)貨量來看，以食品、紙漿、造紙等地方資源型產(chǎn)品為主，其比重占半數(shù)以上，而電器機(jī)械及金屬制品等加工組裝型產(chǎn)品的比重與全國相比是非常低的。北海道的自然資源十分豐富，其農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)和旅游開發(fā)具有較高水平，但在工業(yè)開發(fā)，特別是制造業(yè)的發(fā)展方面處于劣勢，導(dǎo)致地方總產(chǎn)值低于全國的水平。

一、北海道開發(fā)的歷史

北海道的開發(fā)始于明治維新之后，1869年設(shè)置“開拓使”以來，它已成為日本一項重要的國策。當(dāng)時的北海道幾乎是一片荒野，人口只有5萬，其中大部分居住在南端的函館附近?！伴_拓使”主要負(fù)責(zé)開墾土地，建設(shè)鐵路、港灣、公路等交通基礎(chǔ)設(shè)施，開采煤礦和興建工廠。1886年，設(shè)立了北海道廳，從此直到第二次世界大戰(zhàn)后的1946年，北海道開發(fā)作為一項基本國策，一直由北海道廳組織實施。特別是1901年，國家首次制定了作為開發(fā)的基本指導(dǎo)方針的長期計劃，采用了綜合開發(fā)模式，把農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)、煤、鋼鐵、造船等確立為北海道的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，推動了道內(nèi)各地區(qū)中心城市的建設(shè)。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束的1945年，北海道的人口達(dá)到350萬人。

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，隨著日本政治、社會體制的變化，北海道開發(fā)的組織實施機(jī)構(gòu)也發(fā)生了變化。1947年日本對地方自治制度進(jìn)行了修改，把原為國家機(jī)關(guān)的北海道廳改組為地方公共團(tuán)體。但是，在戰(zhàn)后困難的經(jīng)濟(jì)形勢下，作為日本的糧食基地，北海道消化了新增加的人口，成為帶動日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要地區(qū)，事實上，從1945年后的五年間，北海道的人口一舉增加了80萬。

因此，日本政府認(rèn)為有必要繼續(xù)通過國家機(jī)關(guān)推進(jìn)北海道的開發(fā)。于是，1950年，日本制定了作為第一個區(qū)域開發(fā)法的《北海道開發(fā)法》，并在東京設(shè)置了北海道開發(fā)廳。1951年，在北海道的札幌設(shè)立了作為北海道開發(fā)廳的派出機(jī)構(gòu)并實施公共事業(yè)的北海道開發(fā)局，1956年，在北海道開發(fā)廳的監(jiān)督下成立了負(fù)責(zé)地區(qū)開發(fā)金融的北海道開發(fā)公庫。這樣，日本政府建立了由北海道開發(fā)廳、北海道開發(fā)局和北海道開發(fā)公庫為基本架構(gòu)的負(fù)責(zé)戰(zhàn)后北海道開發(fā)的國家體制。北海道開發(fā)公庫1957年改為北海道東北開發(fā)公庫，把整個東北地區(qū)作為其融資對象；1999年與日本開發(fā)銀行合并，新成立日本政策投資銀行，延續(xù)了原北海道東北開發(fā)公庫的職能，繼續(xù)支持北海道的開發(fā)。2001年1月，中央省廳在進(jìn)行重組時，北海道開發(fā)廳與國土廳、運(yùn)輸省、建設(shè)省一同合并為新的機(jī)構(gòu)——國土交通省。因此，北海道開發(fā)廳成為國土交通省內(nèi)部的部局——北海道局。但是，以前北海道開發(fā)廳的一切機(jī)能仍舊繼續(xù)保留在國土交通省，即使名稱變了，但國家對北海道開發(fā)的作用和職能并沒有改變。

二、北海道開發(fā)的特點

正如前面所說，經(jīng)過130多年的開發(fā)，到2000年，北海道道內(nèi)國內(nèi)生產(chǎn)總值雖然僅占日本全國的4％，但與過去相比，北海道的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為第一、第三產(chǎn)業(yè)高，第二產(chǎn)業(yè)低，已得到相當(dāng)大的發(fā)展。北海道特別是農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)的開發(fā)已具有相當(dāng)高的水平，與全國相比，基于北海道開發(fā)法而進(jìn)行的北海道綜合開發(fā)，是根據(jù)北海道的特點，以為日本全國的發(fā)展作貢獻(xiàn)為目標(biāo)，并從國家的立場出發(fā)而進(jìn)行的。北海道開發(fā)具有以下特點：

第一，北海道的開發(fā)是在中央國家機(jī)關(guān)——國土交通省北海道局（原北海道開發(fā)廳）及其派出機(jī)構(gòu)——北海道開發(fā)局這種中央政府領(lǐng)導(dǎo)的綜合開發(fā)體制下進(jìn)行的。

二戰(zhàn)后，除1947年到1949年原為國家機(jī)關(guān)的北海道廳改組為地方公共團(tuán)體外，從1950年開始，北海道開發(fā)廳一直是政府機(jī)關(guān)，日本政府是推進(jìn)北海道開發(fā)的主體。日本《中央國家機(jī)關(guān)等改革基本法》規(guī)定，北海道開發(fā)是國土交通省的主要職能之一。根據(jù)《國土交通省設(shè)置法》，北海道局的主要職能是：開發(fā)計劃的調(diào)查、制定及推進(jìn)；北海道開發(fā)事業(yè)費的統(tǒng)一申報；對日本政策投資銀行的監(jiān)督；北方領(lǐng)土附近地區(qū)的振興；北海道地區(qū)少數(shù)民族傳統(tǒng)等知識的普及和教育；對獨立行政法人北海道開發(fā)土木研究所的監(jiān)督；北海道開發(fā)局工作的指導(dǎo)和改善。北海道開發(fā)局的主要職能是：開發(fā)計劃的調(diào)查和推進(jìn)；直轄公共事業(yè)的實施；補(bǔ)助金的交付事務(wù)；都市計劃、住宅等的批準(zhǔn)；建設(shè)行業(yè)的振興等。北海道開發(fā)局作為北海道局的派出機(jī)構(gòu)，本部設(shè)在札幌，承擔(dān)著國家公共事業(yè)的實施以及對地方公共團(tuán)體補(bǔ)助金業(yè)務(wù)。2001年在中央省廳重組前，日本其他地區(qū)的農(nóng)林水產(chǎn)省、運(yùn)輸省、建設(shè)省的派出機(jī)構(gòu)分別進(jìn)行了社會資本的調(diào)配，只有北海道開發(fā)局綜合進(jìn)行了由三個省、廳承擔(dān)的社會資本的調(diào)配，體現(xiàn)了北海道開發(fā)局的綜合性和效率。

第二，北海道的開發(fā)是依據(jù)《北海道開發(fā)法》和綜合開發(fā)計劃進(jìn)行的。同時，為便于加強(qiáng)與中央其他國家機(jī)關(guān)的聯(lián)系和協(xié)調(diào)，從北海道綜合開發(fā)計劃的制定到實施，由北海道局進(jìn)行統(tǒng)一的組織領(lǐng)導(dǎo)。

《北海道開發(fā)法》第2條第1款規(guī)定：北海道綜合開發(fā)計劃是由國家制定的計劃，必須經(jīng)過國土審議會北海道開發(fā)分會的調(diào)查、審議，并征求有關(guān)地方公共團(tuán)體的意見后，由北海道局在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，進(jìn)行政策的制定及組織實施。

北海道綜合開發(fā)計劃是政府組織制定、實施的基本計劃，是對民間經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行財政投融資的依據(jù)，也被民間部門作為其諸活動的指導(dǎo)方針。從1952年北海道開發(fā)局設(shè)置以來，日本政府共實施了六次綜合開發(fā)計劃?，F(xiàn)在實施的第六個計劃（1998～2007年）目標(biāo)是“建成開放、自立的北海道”。前五個綜合計劃，其計劃目標(biāo)分別為：第一個計劃“資源的開發(fā)與產(chǎn)業(yè)的振興”；第二個計劃“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級優(yōu)化”；第三個計劃“建設(shè)高效率和高福利的社會”；第四個計劃“形成穩(wěn)定性的綜合環(huán)境”；第五個計劃“建成對國家有貢獻(xiàn)、競爭力強(qiáng)的北海道”。在這期間，日本經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了1960年的高度增長時期和以1973年第一次石油危機(jī)為契機(jī)的穩(wěn)定增長的變化過程，北海道綜合開發(fā)計劃也根據(jù)日本經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化來隨時調(diào)整目標(biāo)。

二戰(zhàn)后迄今，北海道已實施的六次綜合開發(fā)計劃，推動了公路、河流、農(nóng)業(yè)、港灣等開發(fā)事業(yè)的發(fā)展，從計劃制定到事業(yè)實施的一元化行政及各事業(yè)間的合作下，隨著社會資本整備的綜合進(jìn)行，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，商品流通順利暢通，改善了生活環(huán)境，提高了以農(nóng)民收入為首的整個北海道的收入水平，其結(jié)果是北海道與全國的收入差距逐漸減少。這是隨著日本經(jīng)濟(jì)的增長，在整體經(jīng)濟(jì)水平提高的過程中實現(xiàn)的，雖然這不只是北海道開發(fā)行政取得的成果，但是，對于縮小地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差距這一大的政策目標(biāo)來說，北海道開發(fā)行政在短期內(nèi)開展的有重點的、有效率的社會資本整備，無疑發(fā)揮了重要的作用。

第三，北海道開發(fā)所需要的公共事業(yè)費實行一次申報制度。而日本其他地區(qū)公共事業(yè)費的預(yù)算，要分別向建設(shè)省、運(yùn)輸省、農(nóng)林水產(chǎn)省申報。北海道局一次申報的預(yù)算，包括治山治水、公路、港灣、漁港、機(jī)場、住宅、下水道、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等的公共事業(yè)費，北海道局是在與有關(guān)部門協(xié)調(diào)之后，提出概算要求的。

北海道開發(fā)的這種一次申報制度，是從預(yù)算角度保證推進(jìn)北海道綜合開發(fā)計劃骨干項目的手段。關(guān)于預(yù)算的使用，國土交通省所管項目的預(yù)算由國土交通省執(zhí)行；其他項目的預(yù)算，由國土交通省劃給農(nóng)林水產(chǎn)省、厚生勞動省和環(huán)境省或轉(zhuǎn)入特別賬戶，由它們自行執(zhí)行。2000年度北海道開發(fā)預(yù)算總額為9618億日元，其中作為公共事業(yè)費的北海道開發(fā)事業(yè)費是9419億日元。北海道開發(fā)局設(shè)置以來，政府對于社會資本的安排采取了重點的財政撥款方式。雖然北海道開發(fā)事業(yè)費占日本全國公共事業(yè)費的比重，從長期來看處于遞減的狀態(tài)，但仍維持在10％的水平?？梢哉f，在北海道的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中公共投資依賴程度較高。

第四，北海道開發(fā)政策金融制度是北海道開發(fā)不可或缺的重要制度。無論是早期的政府政策金融——北海道開發(fā)公庫或北海道東北開發(fā)公庫，還是今天的日本政策投資銀行，都把北海道作為其融資的惟一或主要對象之一。在政府投資機(jī)構(gòu)穩(wěn)定而有重點的政策金融支持下，積極地謀求產(chǎn)業(yè)振興。

為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)、快速、健康發(fā)展，提高國民的生活水平，增強(qiáng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的自我發(fā)展?jié)摿?，日本政策投資銀行作為對一般金融機(jī)構(gòu)的補(bǔ)充或獎勵，通過提供長期資金，發(fā)揮金融對經(jīng)濟(jì)社會政策的作用。其主要業(yè)務(wù)是：設(shè)備資金和研究開發(fā)資金的貸款、對該資金進(jìn)行債務(wù)擔(dān)保、為籌集該資金取得公司債、對項目提供必要的資本金。

日本政策投資銀行的分管大臣是財務(wù)大臣和國土交通大臣。其中，國土交通大臣從北海道開發(fā)的角度對該銀行進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督。日本政策投資銀行依據(jù)分管大臣制定的時間為3年的中期政策方針進(jìn)行貸款。所以，為了實施中期政策方針規(guī)定的事項，日本政策投資銀行每年都要制定投融資指針，其內(nèi)容包括融資等的政策目的、對象項目等。2000年度，日本政策投資銀行的融資規(guī)模為2.23萬億日元，其中，面向北海道及東北地區(qū)的融資為2561億日元。2001年，日本政策投資銀行的計劃融資規(guī)模為1.6萬億日元，其中，面向北海道及東北地區(qū)的融資為1648億日元。

他山之石，可以攻玉。中國實施西部大開發(fā)要借鑒發(fā)達(dá)國家開發(fā)落后地區(qū)的經(jīng)驗，日本北海道開發(fā)的經(jīng)驗對中國西部開發(fā)也有借鑒之處。2001年9月27日至10月6日，清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院［中國內(nèi)陸振興政策研究訪日團(tuán)］到日本訪問考察，主要考察了日本北海道開發(fā)的情況。日本北海道開發(fā)是發(fā)達(dá)國家開發(fā)落后地區(qū)比較成功的一例，尤其是日本政府通過立法、制定北海道綜合開發(fā)計劃和有關(guān)政策，有力地推動了北海道開發(fā)。迄今為止，日本政府共制定了6期北海道綜合開發(fā)計劃?？疾靾F(tuán)拜訪了日本國土交通省北海道局（原北海道開發(fā)廳）、北海道開發(fā)局（札幌）、北海道經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)局（原北海道通商產(chǎn)業(yè)局）等單位，在拜訪北海道局時，考察團(tuán)提出將日本北海道綜合開發(fā)6期計劃及北海道開發(fā)最新一期經(jīng)濟(jì)政策及有關(guān)法規(guī)編譯成中文，以供中國西部開發(fā)參考，得到日方同意?，F(xiàn)在，清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院組織編譯的《日本北海道綜合開發(fā)計劃和政策法規(guī)》就要出版了。在此我們謹(jǐn)對日本國土交通省北海道局表示感謝！