從自我審查到政府管控

我們可以把西拉德的保密嘗試分為三個階段：第一個階段是個人的自我審查，他試圖說服自己的同事自愿擱置研究成果；第二個階段是他做出了妥協，同時他的同事同意將研究論文提交給期刊，但要與期刊達成協議，需等到時機合適才可發表；第三個階段更加大膽，他與《物理評論》的編輯達成協議，在成果發表之前將所有關于核裂變的文章篩選出來，無論文章的提交者是否參與自我審查協議。從一個階段過渡到另一個階段的每一個步驟都是微調，且頗為微妙，但最終的結果與最初的嘗試相比已經完全不同。主導權正逐漸從科學家手中轉移到其他人手中。

法國研究團隊公布鏈式反應后引起了全世界物理學界的關注。在美國，西拉德在阿爾伯特·愛因斯坦等人的幫助下，成功地引起了富蘭克林·羅斯福總統的注意（西拉德曾多次試圖引起美國政府普通官員的興趣，但都以失敗告終），部分原因是西拉德指出了約里奧研究的重要意義，并引用了“德國人對此抱有濃厚興趣”的資料。

1939年10月，羅斯福總統授權成立了一個鈾咨詢委員會，由美國標準局局長萊曼·布里格斯領導。這群人認為沒必要開展大規模的協調工作，也無甚緊迫性。而且，由于布里格斯本人覺得事不關己，自然態度保守，但他又希望將此事保持在有限的討論范圍內，鈾咨詢委員會的工作因此受阻。該委員會的目標是調查核技術是否具有潛在的重要軍事意義。無論如何，在這個階段，這根本不是一項生產工作，它至多算是一項可行性研究，只能產出一些報告和建議，而不是實質的原子彈。

官方對這一項目缺乏熱情的原因之一是制造核武器的技術可能性顯得越發渺茫。1939年3月，尼爾斯·玻爾和約翰·惠勒發表了一篇關于鈾裂變理論的權威論文，結論是所有觀測到的裂變都來自一種同位素——鈾-235。鈾-235是可裂變的，這意味著它會從鈾裂變產生的中子中裂變，從而產生鏈式反應。但在自然界中發現的鈾幾乎都是另一種同位素——鈾-238，這種同位素不會裂變。相反，它會在沒有裂變的情況下吸收大部分中子，從而抑制鏈式反應。由于鈾-235和鈾-238具有化學同質性，因此很難將兩者分離。要在物理上將它們區分開，需要依靠它們微小的質量差異（3個中子，它們的質量差僅為1%），科學家從未全面考慮過這一問題。由于天然鈾中的鈾-235占比不足1%，制造核彈的可行性顯得越來越小，而鈾-235仍然被視作核反應堆的關鍵要素。

然而，在1940年4月下旬鈾咨詢委員會的一次會議上，西拉德再次提起限制有關核裂變研究結果發表、出版的話題。作為與會觀察員，美國海軍上將哈羅德·鮑文建議，科學家應該進行自我審查，而無須美國政府介入。西拉德一方面繼續自我審查，另一方面再次運用自己強大的說服力，使普林斯頓大學物理學家路易斯·特納放棄發表一篇理論研究論文，該文得出結論：中子對鈾-238的轟擊將產生一種新的裂變元素，即后來被其他幾位研究者稱為“钚”的元素。此事至關重要，需要保密，因為新發現將開啟一種可能性，即核反應堆可用于制造原子彈所需的另一種燃料。

西拉德把這個新發現當作一次機會，再次提議對核裂變研究進行集中管理，但他還沒來得及真正地推動實施，1940年6月中旬加州大學伯克利分校的《物理評論》上就又出現了一篇文章，宣布從對鈾的轟擊中發現了新元素“镎”。镎本身并不是非常有趣，但大多數物理學家都很容易看出镎會發生放射性衰變，變成可裂變的钚。其實，德國人在該文發表后的一個月內就做出了這個判斷。

钚存在的理論可能性使威斯康星大學的一位物理學家格雷戈里·布賴特加入了西拉德的陣營。布賴特加入鈾咨詢委員會已有一段時間，并且跟蹤了那篇關于镎的論文的發表情況，他覺得是時候對核裂變研究進行有組織的審查了。此外，布賴特成為美國國家科學院的新成員，并被任命為美國國家科學研究委員會下轄的物理科學部負責人。布賴特寫信告訴西拉德，他已經成立了一個委員會來審查核裂變研究方面的出版物。已經要求“通過官方渠道”實施正式管控，但事情的進展遭遇了“不可避免的延誤”。

西拉德和布賴特開始強化他們新的保密意圖。他們再次與英國人接觸，擔心法國的淪陷將意味著約里奧會試圖在美國以外的國家發表一系列文章。西拉德鼓勵科學家進一步自愿保密的觀念催生了一個即將出現的概念——機密期刊。他在給布賴特的信中指出，“我比以前更強烈地感覺到，除非我們以私人出版物的形式創造一個令人滿意的替代物（機密期刊），否則你阻止出版的努力將付之東流”，“如果不這樣做，就會出現越來越明顯的放縱傾向，最后幾乎所有的研究結果都會像過去那樣出版面世”。

一周后，布賴特又給西拉德寫信。阻止關于核裂變的新研究結果發表是一回事，但那些值得信賴的、研究該問題的科學家也有權看到這些成果吧？布賴特贊成在信得過的人中間“廣泛傳播”這樣的作品。但鈾咨詢委員會的其他成員表示反對，他們對誰來做出這個決定，以及西拉德會把哪些人列入名單心存疑慮。這是一個重要問題：任何有希望成功的保密制度都必須確定誰應該接觸到秘密，以及誰不應該接觸到秘密。是否會有美國科學家輕率行事，或者出現更糟糕的情況？是否會有人背信棄義？如何能知道相關情況呢？

布賴特和西拉德開始建立的體系仍然是一個非常初級的保密制度，但他們已經開始設計一套系統來識別他們認為危險的信息。他們在考慮哪些人應該獲得這些信息，因為完全保密反而會阻礙他們的步伐。他們設計了一個原始的系統來處理被認定為機密的信息，卻仍然對違反保密制度造成的后果缺乏考量，在第二次世界大戰期間發生的事情就提供了實際例證。

說起來可能令人驚訝，但從法律角度來看，在20世紀之前，美國政府在保密方面的制度非常少，這個國家在保密上是個后來者。美國的立國文書中沒有有關保密的具體規定，反而對信息公開給予強有力的保護。建國后，美國政府之所以能在憲法的框架下行使巨大的權力，是基于美國政府可以在維護國家安全方面采取行動的假設。直到進入冷戰時期，美國才把維護國家安全的任務轉化為具體實在的法律條例。

確定美國第一部關于保密的法律的日期不太容易。例如，在美國內戰期間，雖然美國軍隊在限制記者的行動和新聞出版方面有很大權力，并且可以處決可疑的軍事間諜，但這些制度并沒有得到法律法規的支持。在很大程度上，這只是一個非正式制度，實施時頗為隨意，也不需要假裝有多嚴謹，這些制度后來延續到了和平時期。人們可以在文件上標注“秘密”，但這并不意味著賦予該文件特殊的法律地位。對上述文件的讀者來說，這只是一個暗示，即他們應該小心對待正在閱讀的東西，但這并不意味著有某些具體規定適用于該文件的處理或使用，也不意味著如果有人濫用保密規則將會受到某種法律懲處。直到19世紀末，美國軍事部門才制定了有關接觸相關設施或信息的正式規定；直到20世紀初，該部門才對保密分級制度的統一性做了仔細審查。美國的第一部國防機密法案——《1911年國防機密法案》于1911年實施，它效仿了英國《1911年官方保密法》，規范了與國防有關的船舶和設施的照片拍攝標準以及草圖繪制要求。

大約在第一次世界大戰爆發之初，美國官方開始更加關注美國政府和軍事保密工作的正規化。涉及信息管理，特別是技術信息管理的軍事法規數量成倍增加。新技術武器的部署——飛機、先進火炮、毒氣裝置，以及潛艇——意味著管理松懈的科學技術知識可能造成史上未曾有過的嚴重威脅。與美國以往參與的任何一場戰爭相比，在第一次世界大戰中科學技術不僅越來越被視為現代奇觀，而且越來越被視為決定武裝沖突勝負的強大因素。當時，美國在軍事技術方面儲備不足，因而迅速對技術知識產生了畏懼之心。在第一次世界大戰后期，美國陸軍缺乏防毒面具、攻擊性化學品和訓練軍隊適應新武器所需的專業知識。盡管威爾遜政府在參戰前的幾年曾嘗試緊急動員美國國家科學院，讓科學家把他們的技術知識更好地與軍事機構建立聯系，但情況未見改觀。美國的科學家最終響應了政府的號召，但那是一種無序的、很難算作成功的合作。參與該工作的幾位年輕科學家在幾十年后，也就是在下一次世界大戰迫近時，才在美國政府組織的國防科學研究工作中發揮關鍵作用，他們從當年雜亂無章的經歷中獲取經驗，并將曾經的經歷視為一種靈感之源。

在美國卷入第一次世界大戰后不久，美國國會頒布了《1917年間諜法案》，這是一項有爭議的立法，至今仍然有效。《1917年間諜法案》取代了既有的《1911年國防機密法案》，涵蓋了大量被禁止的情報收集活動，包括任何會提供“與國防有關的船只、飛機、國防工程、海軍船塢、海軍基地、潛艇基地、加油站、堡壘、炮臺、魚雷發射站、運河、鐵路、兵工廠、營地、工廠、礦山、電報、電話、無線電報站、信號站、建筑、辦公室或其他場所”信息的情報。這份清單所列出的值得被保護的秘密幾乎都與具體的物理空間有關，而不是抽象的科學。針對保守秘密的形式還有詳細論述，包括：禁止復制、拍攝、制作“與國防有關的任何草圖、照片、攝影底片、藍圖、計劃、地圖、模型、儀器、設備、文件、文字或筆記”。

從這個角度來看，由于其對秘密的狹義定義主要與具體的物理空間有關，因此這項立法的可擴展性可能不如后來出現的技術保密制度。根據對《1917年間諜法案》的狹義解讀，任何科學秘密，如涉及化學武器開發的秘密，被定密的主要原因在于研發它們的工作是在美國政府設施中進行的，而不是其本身具有危險性。然而，“與國防有關的任何草圖、照片（等）”這種表述的模糊性將最終被證明在法律解釋上過于靈活。再加上與國防有關的各類法規（主要由總統行政令頒布），《1917年間諜法案》將在美國保密工作中起到法律支柱的作用。除了該法案在后來的應用，直到今天，它還因1918年新增的附錄而臭名昭著，即眾所周知的《1918年煽動叛亂法案》，該附錄賦予了美國政府審查媒體的廣泛權力。

1917年還頒布了一項針對專利保密的法律，提出的明確目標是控制有害技術的傳播。從后來的保密標準來看，它的運作方式相對粗糙。如果在戰時，一位發明家提交了一份專利申請，而專利專員認為該專利落入敵手可能會對美國的戰爭優勢造成威脅，那么該專利就會被暫時保密。如果發明者在其他地方披露該發明，他將喪失在美國的專利權。在戰爭結束后，根據專利專員的決定，該申請將獲準繼續在專利局進行正常的審核。如果被批準，并且在戰爭期間曾被美國使用，那么發明者可以申請司法賠償（并且在此類情況下，可以提起任何關于科研優勢權利的訴訟）。這項新法律的靈感源于對潛艇的極度恐懼。這種新武器在當時屬于技術奇跡，且關乎人類生存，正如一名眾議院議員在1917年的一次聽證會上所說，“它是我們在這場戰爭中要面對的最致命武器”。由此產生的立法是第一部專門針對危險技術信息的保密法案，但它的最初形式只限于專利申請，而且僅限于戰時。

如果說第一次世界大戰標志著美國現代保密制度的誕生，以及對技術保密的首次嘗試，那么第二次世界大戰則見證了其“青春期”的成長。正是在這一階段，保密制度成為日常條例，在戰爭期間創造的規則、條例、習慣和文化，包括但不限于那些關于核保密的規則和條例，一直沿用到第二次世界大戰后一段時期和冷戰時期。1939年，納粹德國在歐洲采取行動后，美國也緩慢地開始了動員和準備，遠早于珍珠港事件的發生。背景調查和各類審查的重要性達到了空前的高度，僅美國聯邦調查局就對大約1 000萬人做了背景調查。當時，信息管理時代尚未到來，面對巨大的任務量和對存儲能力的迫切需求，美國聯邦調查局征用了華盛頓軍械庫（也是具備多重功能的體育場和禮堂）來存放新增的指紋卡片柜。

從法律視角來看，20世紀30年代末頒布的各種法規是在第一次世界大戰時期制定的法規的基礎上進行了更新和擴展，比如更新的專利保密法規，這很明顯是在為美國參戰做準備。從其他視角來看，這可能只是立法方面的準備工作。例如，1940年3月，羅斯福總統發布了第8381號行政令，以“保護某些重要的軍事和海軍設施設備”，正式采用了“機密”“秘密”和“限制”的軍事機密分類類別（“絕密”類別直到1944年才出現）。這也成了有史以來第一條將美國的保密制度按照編號編纂成冊的總統行政令。每屆總統的此類行政令都比軍事條例的修改具有更高的法律權威性，而且比美國國會修訂法案更容易。即使在今天，這仍是美國保密制度的法律框架。《1917年間諜法案》規定了懲罰措施及法定權力，而總統行政令（自第二次世界大戰以來，幾乎每屆總統都發布了關于保密程序的行政令）為該制度的普遍運用提供了更正式的框架（例如，保密的分級分類和相關定義，還包含對有爭議情況的具體指導和解釋，如是否贊成保密或解密），而軍隊和行政機構則依照這些規定來制定本領域或本單位的具體條例，以推動美國整體保密制度的發展。

原子彈就是在這樣的背景下出現的：這些法律、技術保密制度已在美國存在，但它們剛剛問世，尚未經過檢驗，從未被應用在像美國原子彈計劃這樣規模龐大的事情上。

在第二次世界大戰之前，美國政府與科學技術發展之間的關系，即使是在軍事應用方面，也通常是臨時性的，彼此之間既缺乏熱情，也沒有進行很好的協調。它們之間確實存在過一段關系，但并不深厚。美國工業技術的價值毋庸置疑，但基礎科學的作用是不確定的。直到20世紀，科學技術在美國的地位才開始逐步接近歐洲。從某種程度來講，20世紀30年代歐洲難民潮帶來的人才流失，助推了美國科技地位的提升。在整個第一次世界大戰期間，軍隊和科學研究者的關系普遍不好，但第一次世界大戰讓世界各國政府開始關注科技創新，各國政府發現，在某些情況下，科技創新對戰斗結果的積極影響會超過戰術、士氣和訓練。

第二次世界大戰開始幾個月后，美國政府終于開始認真對待科學。這一轉變在很大程度上要歸功于范內瓦·布什，他是一位頗具影響力的科學家兼行政官員。布什是電氣工程專業出身，曾擔任麻省理工學院副校長，1939年起他任卡內基學院負責人，并很快被任命為美國國家航空咨詢委員會主席。委員會成員包括：哈佛大學校長詹姆斯·科南特、麻省理工學院校長卡爾·康普頓、加州理工學院研究生院院長理查德·托爾曼、美國國家科學院院長弗蘭克·尤厄特等新崛起的領袖人物。他們都相信，有組織的科學行動在和平時期和戰爭時期都可以為社會做出顯著貢獻。該小組在羅斯福總統助手們的幫助下制訂了一個計劃，即要創建一個新的政府組織，該組織將負責推動、資助和協調美國科學界對國防項目的研究。1940年6月，當德國入侵法國時，羅斯福總統頒布行政令，設立國防研究委員會，并任命布什為主席。

在此之前，美國政府已決定鈾咨詢委員會將隸屬國防研究委員會。布里格斯繼續擔任鈾咨詢委員會主席，而布什在鈾咨詢委員會名冊上添加了其他學界領袖的名字。美國國防研究委員會下轄的鈾咨詢委員會直接向布什報告，這與美國國防研究委員會的大多數其他部門不同。為了符合美國陸軍和海軍的安全標準，只有出生于美國的科學家才能在鈾咨詢委員會任職，并且繼續由美國國家科學研究委員會內部布賴特負責的部門管理科研成果的發表。

保密制度此時還未成為核裂變研究的決定性因素。該研究是秘密的，但還不是“特殊”的秘密。有關該計劃的信件沒有使用代號，而且往往根本不包含保密標記。布里格斯領導的委員會被稱為“鈾咨詢委員會”這一事實本身就說明了這項工作看起來確實沒什么前途——它在名字中就昭示了自己的研究主題。然而，具有諷刺意味的是，對布里格斯工作的主要批評卻是它“太秘密了”。正如卡爾·康普頓在1941年初向布什所抱怨的：

據我分析，布里格斯生性慢條斯理且保守，習慣于以和平時期政府官僚的節奏開展工作。他一直遵循的原則也和他的性格一樣，政策執行的過程又因保密要求受到進一步抑制……考慮到目前戰爭的緊急情況，快速實現目標肯定比過度保密更重要，如果德國科學家真的將一些應用投入實戰，速度所起的作用將是非常明顯的。

為了保密而忽視緊迫性是可以理解的，原子彈能否被造出來尚未可知，而那些內心惶恐的人最害怕德國人會領先。畢竟，美國還沒有正式參戰。科南特在1941年4月寫給布什的信中充分表達在這個科學方面的保守觀點，他說：“在我看來，無論密集研發的最終結果如何，所耗時間必定很長……我實在不愿意看到，我們這一小群頂尖人才中有太多人投入鈾項目。”在這樣一個不確定的項目上投入大量的時間和精力，將是對資源的糟糕利用，也是對布什和科南特組織的美國國家科學研究委員會擘畫的一切目標的破壞，而他們二人一直為這些目標積極游說。

但情況從1941年開始迅速變化。布什在擔任美國國防研究委員會主席后，基本上不再參加核裂變研究工作，但他很快再次獲得提拔，他主管的美國國防研究委員會有能力協調研究工作，但沒有辦法進行大規模的技術開發和生產管理。于是布什再次去找羅斯福總統。1941年6月底，羅斯福總統再次頒布行政令，一個新的組織得以創建——科學研究和發展辦公室。該機構擁有更大的權限和更多的預算，工作重心開始從實驗室轉移到與前線有關的工作上（雖然美國尚未參戰）。布什也被賦予了更高的權限，他僅向羅斯福總統一人報告。布什領導了這個新組織，而科南特接替布什領導了國防研究委員會，該委員會作為科學研究和發展辦公室的一個咨詢小組繼續存在。這些調整給布什職權范圍內的各個項目賦予了更大的自由度，包括剛剛起步的鈾項目。

在布什為科學研究和發展辦公室爭取各類權限的同時，加州大學伯克利分校歐內斯特·勞倫斯負責的輻射實驗室取得的新數據表明，制造钚炸彈也許是可行的。同樣，科學家對大規模鈾濃縮的可行性也更有信心，且已經發現了若干濃縮鈾的備選工藝。有了兩種制造核武器的可行方法，布什對核裂變研究工作的重要性給予了更高的評價。芝加哥大學的阿瑟·康普頓為美國國家科學院做了一項可能性評估，他的結論是，核武器制造是困難的，但并非不可能。不過，比上述兩者更重要的是來自英國原子能主管部門穆德委員會的報告。

盡管穆德委員會與鈾咨詢委員會的接觸有限，而且事關保密問題，該報告并沒有被廣泛傳播，但布什和科南特通過其他渠道收到了穆德委員會完成于7月的一份報告草案。英國物理學家確信，分離出幾千克的鈾-235，就可以進行快速鏈式核裂變反應，同時指出一顆原子彈的爆炸威力超過1 000噸梯恩梯炸藥，而且按照目前的計劃進度，預期在兩年內就可以分離出足量的鈾-235。這對于英國來說是個大工程，但對于美國或德國來說可能不是。事后證實，這份報告對所需的鈾-235數量、攻克鈾-235生產難關的速度等問題的預期均過于樂觀。但對布什和科南特來說，這份報告令人振奮，它表明英國人認為可以制造出原子彈，而且他們已經制訂了一個制造原子彈的計劃。布什和科南特與加州大學伯克利分校的勞倫斯、芝加哥大學的康普頓一起制訂計劃，以期大幅提高美國的速度。

1941年10月，布什終于從布里格斯手中奪取了鈾咨詢委員會的控制權，在急速推進鈾項目的同時，他和科南特也開始快速推進保密工作并強調保密紀律。當科南特招募科學家參與這個項目時，他會強調他們工作的高度機密性，并敦促他們注意自己在人前的言行，即使面對軍事人員也必須謹言慎行。10月9日，布什前往白宮會見羅斯福總統和亨利·華萊士副總統。布什向羅斯福總統報告了英國科學家的樂觀結論，并獲批了一個內容更廣泛的研究項目，且該項目獨立于國防研究委員會。這還不是一個原子彈生產項目，但已經進入了一個新階段。如果該項目被證明很有前景，其目標就是為未來工業化、大規模的原子彈生產提供基本概念、建設試點工廠并制訂具體計劃。羅斯福總統表示，可以根據需求“從一個特殊來源提供資金，投入這一不尋常的項目”。該“黑色預算”的資金來源特殊，可自由支配，不需要美國國會批準。羅斯福總統也給了布什明確指示，即“由今天上午出席會議的人，加上美國陸軍部部長亨利·史汀生、喬治·馬歇爾將軍和您本人組成的小組來審議有關這個問題的政策”。布什詢問其中是否包含海軍部部長。布什后來寫道，羅斯福總統“看著我，奇怪地笑了笑，說：‘不，我想現在還不行。’”

布什隨即開始重組鈾相關的項目，以便迅速地建立一個試驗工廠，驗證從天然鈾中分離鈾-235的可行性，并驗證從核反應堆中獲得钚的可能性。11月初，布什會見了羅斯福總統的“最高政策小組”成員，討論鈾問題，并敦促他們付出更多努力。也正是在此次會議上，美國陸軍部部長亨利·史汀生第一次意識到原子彈的可能性。

在1941年11月，布什用一個月時間審查了整個計劃并建議進一步加快進度。在獲得了布什和科南特的同意后，該計劃在科學研究和發展辦公室的主持下全面展開。布什將直接向羅斯福總統報告此事，并向史汀生通報進展情況。鈾相關的部門被重組，由阿瑟·康普頓負責芝加哥大學的基礎物理測量工作，歐內斯特·勞倫斯在加州大學伯克利分校研究電磁同位素分離，哈羅德·尤里在哥倫比亞大學研究通過離心機和氣體擴散的方式進行同位素分離。這幾位科學家均為諾貝爾獎得主，且都有管理大型項目的經驗。同時，讓軍隊建造試驗工廠的計劃也正在被制訂。這些工作最終完成于日本偷襲珍珠港的前一天。