第二節(jié)　產(chǎn)業(yè)政策

一、產(chǎn)業(yè)政策的構(gòu)成與分類

產(chǎn)業(yè)政策的構(gòu)成要素包括：政策對(duì)象、政策目標(biāo)、政策手段和措施、政策實(shí)施機(jī)構(gòu)以及政策的決策程序與決策方式。

產(chǎn)業(yè)政策按其功能可以分為產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策和產(chǎn)業(yè)布局政策等。

（一）產(chǎn)業(yè)組織政策

產(chǎn)業(yè)組織政策是為了獲得理想的市場(chǎng)績(jī)效，國(guó)家根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)動(dòng)規(guī)律調(diào)整產(chǎn)業(yè)組織形式和結(jié)構(gòu)，從而提高供給總量的增長(zhǎng)速度，使供給總量適應(yīng)需求總量要求的所有政策措施及手段的總和。

產(chǎn)業(yè)組織政策的任務(wù)是協(xié)調(diào)生產(chǎn)者之間的關(guān)系及組織結(jié)構(gòu)、規(guī)模結(jié)構(gòu)，使之合理化和高效化，以促進(jìn)資源的有效分配和產(chǎn)業(yè)效率的提高，最終促進(jìn)供給的增加。

產(chǎn)業(yè)組織政策的主要內(nèi)容是通過(guò)利用規(guī)模經(jīng)濟(jì)、組織適度競(jìng)爭(zhēng)秩序、提高產(chǎn)業(yè)技術(shù)等途徑，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)組織的高效化和合理化。

產(chǎn)業(yè)組織政策的實(shí)施手段主要包括控制市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、調(diào)節(jié)市場(chǎng)行為和控制市場(chǎng)績(jī)效，以達(dá)到直接改善不合理的資源配置狀況這一目的。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策是指一國(guó)政府依據(jù)本國(guó)在一定時(shí)期內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，遵從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)的一般規(guī)律，規(guī)劃產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐漸演進(jìn)的目標(biāo)，并分段確定重點(diǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，以實(shí)現(xiàn)資源的重點(diǎn)配置，引導(dǎo)國(guó)家經(jīng)濟(jì)向新的廣度和深度發(fā)展的政策。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策是根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系，揭示一定時(shí)期內(nèi)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的變化趨勢(shì)及過(guò)程，并按照生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的發(fā)展規(guī)律規(guī)定各產(chǎn)業(yè)部門(mén)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位和作用，同時(shí)提出協(xié)調(diào)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)內(nèi)部比例關(guān)系及保證生產(chǎn)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化的政策措施。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的核心是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化，提高產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換能力，從而推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在合乎規(guī)律的轉(zhuǎn)換中求速度、求效益。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策是一個(gè)包括產(chǎn)業(yè)計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)立法、稅收結(jié)構(gòu)、預(yù)算分配結(jié)構(gòu)以及價(jià)格政策、信貸政策在內(nèi)的調(diào)節(jié)系統(tǒng)。科學(xué)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策可以反映生產(chǎn)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)性發(fā)展規(guī)律，反映生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的整體性發(fā)展規(guī)律，反映生產(chǎn)結(jié)構(gòu)在時(shí)間組合上的有序發(fā)展規(guī)律，反映生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的企業(yè)規(guī)模結(jié)構(gòu)合理化發(fā)展規(guī)律。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策按照目標(biāo)和措施的不同，可劃分為多種不同的類型，主要包括主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇政策、戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)扶植政策、衰退產(chǎn)業(yè)撤讓政策、產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展政策等。

（三）產(chǎn)業(yè)布局政策

產(chǎn)業(yè)布局政策是指政府機(jī)構(gòu)根據(jù)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)特性、國(guó)情、國(guó)力狀況和各類地區(qū)的綜合條件，對(duì)若干重要產(chǎn)業(yè)的空間分布進(jìn)行科學(xué)引導(dǎo)和合理調(diào)整的意圖及其相關(guān)政策措施。產(chǎn)業(yè)區(qū)域布局政策即產(chǎn)業(yè)空間配置格局的政策。這一政策主要用來(lái)解決生產(chǎn)的相對(duì)集中所引起的“積聚效益”，盡可能地縮小各區(qū)域間經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的密度和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同所引起的各區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距。

產(chǎn)業(yè)布局政策的內(nèi)容如下：制定產(chǎn)業(yè)布局戰(zhàn)略，完善產(chǎn)業(yè)投資環(huán)境，加速產(chǎn)業(yè)集中，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。制定產(chǎn)業(yè)布局戰(zhàn)略，規(guī)定戰(zhàn)略期內(nèi)重點(diǎn)支持發(fā)展的區(qū)域，同時(shí)設(shè)計(jì)重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和基本思路；以直接投資的方式，支持重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域的交通、能源和通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，乃至直接介入當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；利用各種經(jīng)濟(jì)杠桿形式，刺激重點(diǎn)地區(qū)的發(fā)展，以加強(qiáng)該區(qū)域經(jīng)濟(jì)自我積累的能力；通過(guò)差別性的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，使重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域的投資環(huán)境顯示出一定的優(yōu)越性，進(jìn)而引導(dǎo)更多的資金和勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素投入該區(qū)域的發(fā)展。

在產(chǎn)業(yè)集中發(fā)展戰(zhàn)略方面，可供采用的產(chǎn)業(yè)布局政策大致包括：通過(guò)政府規(guī)劃的形式，確立有關(guān)具體產(chǎn)業(yè)的集中布局區(qū)域，以推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的地區(qū)分工，并在一定意義上發(fā)揮由產(chǎn)業(yè)集中所導(dǎo)致的集聚規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益；建立有關(guān)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)集中于開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)，既使其取得規(guī)模集聚效益，也方便政府產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)政策的執(zhí)行。

二、地區(qū)發(fā)展重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的政策選擇

在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)階段，政府通常更強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)布局的非均衡性，即強(qiáng)調(diào)優(yōu)先發(fā)展某些地區(qū)，通過(guò)這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)的超常規(guī)增長(zhǎng)，帶動(dòng)其他地區(qū)以及整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。并且，政府也往往傾向于以建立開(kāi)發(fā)區(qū)或在某些地區(qū)實(shí)行特殊政策的方式，將某些在政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略中具有重要功能的產(chǎn)業(yè)（如出口加工業(yè)）和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)相對(duì)集中，以使其較快增長(zhǎng)，進(jìn)而提高其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)度。

而當(dāng)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)之后，政府則會(huì)從維護(hù)經(jīng)濟(jì)公平和社會(huì)穩(wěn)定等目標(biāo)出發(fā)，偏重于強(qiáng)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的均衡性。因此，除了個(gè)別特殊產(chǎn)業(yè)（如對(duì)環(huán)境保護(hù)有較大妨礙的產(chǎn)業(yè)）之外，政府已不傾向于通過(guò)重點(diǎn)扶持某一地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)帶動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而往往對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)給予較多的支持，甚至在某些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或產(chǎn)業(yè)高度集中地區(qū)實(shí)行一定程度的限制進(jìn)入政策。

三、產(chǎn)業(yè)政策的手段和作用

（一）產(chǎn)業(yè)政策的手段

產(chǎn)業(yè)政策的手段通常可分為直接干預(yù)、間接誘導(dǎo)和法律規(guī)制三大類型。

1.直接干預(yù)

直接干預(yù)包括政府以配額制、許可制、審批制、政府直接投資經(jīng)營(yíng)等方式，直接干預(yù)某產(chǎn)業(yè)的資源分配與運(yùn)行態(tài)勢(shì)，以及糾正產(chǎn)業(yè)活動(dòng)中與產(chǎn)業(yè)政策相抵觸的各種違規(guī)行為，以保證預(yù)定產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.間接誘導(dǎo)

間接誘導(dǎo)主要是指通過(guò)提供行政指導(dǎo)、信息服務(wù)、稅收減免、融資支持、財(cái)政補(bǔ)貼、關(guān)稅保護(hù)、出口退稅等方式，誘導(dǎo)企業(yè)在有利可圖的情況下自主決定是否服從政府的產(chǎn)業(yè)政策。

3.法律規(guī)制

法律規(guī)制是指以立法的方式嚴(yán)格規(guī)范企業(yè)行為、政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的工作程序、政策目標(biāo)與措施等，以保障預(yù)定產(chǎn)業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。法律規(guī)制通常適用于比較成熟和穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)政策。隨著法治原則的普及，越來(lái)越多的產(chǎn)業(yè)政策將法律法規(guī)作為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的主要手段。

（二）產(chǎn)業(yè)政策的作用

產(chǎn)業(yè)政策的作用有以下五個(gè)方面。

（1）彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的缺陷

通過(guò)推行產(chǎn)業(yè)組織政策和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策，政府可以限制壟斷蔓延，促進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)的形成，特別是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境污染、教育科技發(fā)展等存在公共產(chǎn)品、外部性等市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域。

（2）實(shí)現(xiàn)超常規(guī)發(fā)展，縮短趕超時(shí)間

利用產(chǎn)業(yè)政策充當(dāng)貫徹國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的工具。基礎(chǔ)設(shè)施（交通、電力、通信等）和基礎(chǔ)工業(yè)等外部性較強(qiáng)且對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大促進(jìn)作用的產(chǎn)業(yè)，投資大、盈利性低、資本回收期長(zhǎng)，僅僅靠市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法在短期內(nèi)達(dá)到經(jīng)濟(jì)起飛所要求的條件。例如，韓國(guó)效仿日本的做法，以產(chǎn)業(yè)政策為手段，運(yùn)用政府的力量推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，在二三十年時(shí)間里走完了老工業(yè)國(guó)用一兩百年才能走完的歷程。實(shí)踐證明，產(chǎn)業(yè)政策是后發(fā)國(guó)家實(shí)現(xiàn)超常規(guī)發(fā)展、縮短趕超時(shí)間的重要工具。

（3）促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化與高度化，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)資源的優(yōu)化配置

通過(guò)制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策，政府可以有效地支持未來(lái)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)的成長(zhǎng)和壯大，可以有秩序、低成本地實(shí)現(xiàn)衰退產(chǎn)業(yè)的撤退和調(diào)整，從而加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化和高度化，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)資源的優(yōu)化配置。

（4）增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力

產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力是建立在本國(guó)資源的國(guó)際比較優(yōu)勢(shì)、骨干企業(yè)的生產(chǎn)力水平、技術(shù)創(chuàng)新能力和國(guó)際市場(chǎng)的開(kāi)拓能力基礎(chǔ)上的。產(chǎn)業(yè)政策對(duì)于增強(qiáng)企業(yè)創(chuàng)新能力和開(kāi)拓國(guó)際市場(chǎng)能力等都有重要作用。

（5）在經(jīng)濟(jì)全球化過(guò)程中趨利避害，保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全

保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全是產(chǎn)業(yè)政策最近十幾年間表現(xiàn)出來(lái)的新功能。經(jīng)濟(jì)全球化極有可能給沒(méi)有任何防備的發(fā)展中國(guó)家造成嚴(yán)重的災(zāi)難，如1997—1998年的亞洲金融危機(jī)。在全球化進(jìn)程中，各國(guó)政府會(huì)以產(chǎn)業(yè)政策為武器，盡可能地趨利避害，確保國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。