二、產業政策面臨的新問題、新挑戰

產業政策的作用方式和效能離不開特定的時代背景、產業模式和政府管理體制。隨著經濟發展的不斷演進，舊政策的不適應性不斷顯現，新的政策模式不斷涌現、迭代和升級，成為與產業發展相輔相成的重要方面，這是產業政策發展的一般規律。當今世界，全球產業技術體系、組織模式、空間格局正在發生前所未有的變化，現行產業政策的局限性再一次凸顯。

（一）傳統分業而治的產業政策對產業發展的系統性支持不足

從各國實踐狀況來看，傳統產業政策主要是政府為優化具體產業發展而實施的各種手段，具有明顯的范圍邊界。例如，各國在經濟發展中基本都對紡織、機械、鋼鐵、汽車、電子信息等行業出臺過明確的支持政策。這些行業具有明確的內涵外延，產業政策的對象相對明確。

隨著新一輪科技革命蓬勃發展，新技術、新產業、新業態不斷涌現，多重技術交叉融合，產業邊界日益模糊化，產業發展跨行業、跨領域特征愈加突出。以新能源汽車產業鏈為例，2021年中國新能源汽車整車1.6萬億元的消費額帶動了上下游產業鏈4.8萬億元的產值[13]，這種輻射帶動作用真實反映出新能源汽車產業鏈鏈條長、涉及行業多的特點。據不完全統計，新能源汽車產業鏈涉及100多個行業，不僅包括傳統的汽車制造，還包括芯片、軟件、電路系統、燃料電池、電機等多個領域，任何一個環節配套不力，都會影響整條產業鏈的正常運轉。近年來，為應對地緣政治摩擦造成的供給受阻、原材料價格大幅上漲等沖擊，大眾、通用等多家車企通過深化與原材料供應商的合作、在礦產資源領域投資設廠等方式進一步加強與產業鏈上游環節的聯系，這是產業鏈模式的一個典型例證。新能源汽車產業鏈概況如圖1-1所示。

產業鏈模式下，產業發展涉及上下游各行業、各領域、各環節的協同配套，產業鏈整體效率和穩定性成為影響產業競爭力的重要因素。與產業鏈發展的需求相比，現行分業而治的產業政策對產業鏈各環節之間的協調不足，容易出現“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的問題，缺乏系統性和全局性考慮。

（二）傳統聚焦一地發展的產業政策對產業合作的區域協同不足

產業政策具有典型的地域特征。從全球來看，各個國家結合各自政治機制、經濟模式和發展訴求，以提高本國產業競爭力為目標，制定實施符合本國利益的產業政策。對于域外產業發展，各國通過協商達成各種雙邊或多邊機制，在共同的政策框架下開展國際經貿合作。這種模式在經濟全球化的背景下，符合各國共同利益，有效促進了國際經濟的蓬勃發展。

近年來，全球地緣政治摩擦頻發，逆全球化勢力抬頭，疊加新冠疫情的沖擊，導致一些經濟大國紛紛推動產業鏈加速向本土化、區域化轉變，并配套出臺一系列產業政策，構建各種“小圈子”和“利益集團”。這種產業政策以本國利益最大化為目標，罔顧他國利益，嚴重擾亂了全球經濟發展秩序，違背了產業發展的客觀規律，不利于全球經濟的長遠發展。

從產業發展規律看，一個經濟體不可能擁有經濟發展所需要的全部生產技術和資源要素，也不可能關起門來單打獨斗、自我發展，特別是在經濟全球化不可逆轉的當今世界，發揮比較優勢、參與全球競爭合作，已經成為各國提高經濟效率和效益的最佳途徑。產業政策的制定實施也要積極調整，以技術、要素、市場為基礎，以產業鏈供應鏈為紐帶，發揮比較優勢，加強國際合作互補，實現互利共贏發展。

（三）傳統僅關注產業本身的產業政策對產業生態的培育不足

產業發展既取決于研發、生產、制造、工藝、裝備等產業領域的要素，更離不開技術、人才、環境、文化、基礎設施等非產業領域的支撐，這些要素共同構成了“產業生態系統”[14]，任何一個要素的缺失都會對產業發展造成影響。例如，在新一輪科技革命和產業變革背景下，各種新技術、新業態不斷涌現，每一種新技術的技術路線和衍生出的新業態或模式千差萬別，這直接決定產業的發展走向。那些技術路線可行、符合大眾需求的新業態和新模式，將最終成長為優勢主導產業，如當前蓬勃發展的人工智能產業。反之，那些不具備應用前景的科學技術只能暫時擱置甚至被淘汰。如何運用產業政策有效甄別并支持這些新技術的產業化顯得尤為重要。

然而，傳統產業政策往往側重于關注和作用于產業本身，對產業生態系統的培育尚顯不足。我們通常看到的產業發展的人才短缺、金融保障結構性不足、不同區域的市場門檻等問題雖然表現在產業發展上，但解決問題根本上還得在產業之外下功夫。以用工為例，各國在產業結構調整、新舊動能轉換過程中普遍遇到結構性失業問題：新產業的用工需求難以滿足，而“夕陽產業”的勞工供給相對過剩。要解決這一問題，根本上需要在學科設置、再就業技能培訓、創業輔導等方面出政策。

（四）傳統以提升效率為主的產業政策對產業安全的保障不足

在經濟全球化背景下，各國注重發揮比較優勢，以發展為第一要務，通過參與全球產業分工合作獲得本國所需要素、市場和資源。企業作為經濟活動的最重要主體，遵循“利潤最大化”原則，廣泛開展全球產業布局。在這種情況下，產業政策具有明顯的“效率導向”特征。例如，波音公司作為一個龐大的企業集團，通過高效的供應鏈管理實現了“全球化生產”。據不完全統計，波音747飛機包括400萬余個零部件，供應商遍布全球65個國家，涉及1500個大企業和15000個中小企業。這種組織形式凸顯了“效益第一”的目標追求。

近年來，全球經濟發展中的安全問題日益增多。這其中，既有新冠疫情等全球性公共衛生事件帶來的產業鏈物理性斷裂問題，也有部分國家地緣政治沖突產生的區域性“產業圍堵”的問題，還包括洪水、火災等各類自然災害導致的非正常停工停產問題等。各國逐漸意識到產業安全的重要性，全球產業布局邏輯也由效率優先向兼顧效率與安全轉變。為適應這一變化，產業政策的改革迫在眉睫，亟待在以往“注重效率”的基礎上向“發展和安全并舉”轉變。