第一章
皇權(quán)一定要獨尊：內(nèi)務(wù)府的誕生

一、皇帝與奴才

秦統(tǒng)一六國之后，建立了高度集權(quán)的君主政體。秦始皇自稱“朕”，表示其至尊無上的地位，號稱“德高三皇，功過五帝”，故稱“皇帝”，并規(guī)定皇帝按世代排列，“傳之無窮”。

秦始皇確立了至高無上的皇權(quán)，皇帝下設(shè)三公、九卿，組成中央政府。三公是丞相、太尉、御史大夫，分管行政、軍隊和監(jiān)察百官。三公之間相互制約，便于皇帝集權(quán)于自身。三公下設(shè)九卿，由皇帝任免，不世襲。九卿中有七卿是直接為皇帝服務(wù)的，負責(zé)如宗廟禮儀、宮廷警衛(wèi)、宮廷車馬、皇宮保衛(wèi)、宮廷修建工程等事務(wù)。中央以下的郡，設(shè)郡守為一郡的最高長官。郡守是皇帝的代理人，只對皇帝本人負責(zé)。這套政治體制以皇帝為中心，以官僚體系為支撐，皇帝擁有最高權(quán)力，官僚體系擁有管理日常事務(wù)所必需的一定權(quán)力。

自秦至清末，中國政治體制表現(xiàn)為皇權(quán)至高無上、中央集權(quán)和官僚政治，其中心則是集中權(quán)力。皇權(quán)至高無上表現(xiàn)為帝位終身制與皇位世襲制，皇權(quán)不受監(jiān)督和制約。皇帝擁有至高無上的權(quán)力，形成了“人存政舉，人亡政息”“一言興邦，一言喪邦”的局面。面對紛繁復(fù)雜的國家事務(wù)，皇帝可以靠權(quán)術(shù)駕馭臣下，但用這套來治理萬民卻不合適。權(quán)力無邊的帝王發(fā)現(xiàn)，他仍然需要一套官僚體系來治理國家，這就是政治。

政治，在中國古代的意義即對國家事務(wù)的管理，“政者事也”，“治者理也”。到了近代，盡管政治的實際生態(tài)發(fā)生了很大變化，但這一古老的觀念仍沒有改變，政治仍被解釋為對國家事務(wù)的管理。孫中山說：“政治兩字的意思，淺而言之，政就是眾人的事，治就是管理，管理眾人的事便是政治。”(1)

皇帝依賴大批知識分子出身的官僚統(tǒng)治整個國家。知識分子進入權(quán)力圈的方式，在春秋戰(zhàn)國時為對自己學(xué)術(shù)的推銷，在漢代是察舉制和太學(xué)，到了曹魏時期則有九品中正制，自隋唐后則是科舉制。獲取職位后，仕途的騰達則全賴于他們的具體政績。知識分子出身的官僚熟讀圣賢書，將儒家典籍中的倫理教條作為治國安邦的大策。但是，紛繁復(fù)雜的社會、層出不窮的事件、上下應(yīng)酬的官場，常常讓初入仕途的書生們不知所措，書袋里的知識明顯是不夠用的。

為了彌補這種不足，在科舉取士之外，另有熟悉當(dāng)?shù)厥聞?wù)、善于處理以公文為中心的行政事務(wù)的“吏”作為輔助。如此，中國古代上自朝廷、下至鄉(xiāng)里的全國范圍內(nèi)，官吏作為紐帶與皇權(quán)相互協(xié)調(diào)，形成一套嚴密、完整的統(tǒng)治體系。

中國古代歷代王朝，要進行有效統(tǒng)治，必須具備一個有統(tǒng)一信仰的官僚階層。皇權(quán)與官僚階層之間存在互相利用的關(guān)系，在一定的歷史時期，皇權(quán)來不及集中權(quán)力，造成官僚體系的權(quán)力膨脹，便會引發(fā)皇帝與官僚體系的權(quán)力之爭。

比如西漢初年，由于連年內(nèi)戰(zhàn)，人口大大減少，有些地方人口甚至減少到原來的五分之一，整個社會極端貧困。在這種情況下，漢朝初年的統(tǒng)治者在國家治理上采取了比較寬松的政策，其重點不在于集權(quán)，而在于恢復(fù)發(fā)展生產(chǎn)，盡快解決民生問題。待“文景之治”恢復(fù)國力后，漢武帝便開始強化權(quán)力了。

漢武帝首先強化皇權(quán)，限制相權(quán)。他提拔平民出身的公孫弘為相，公孫弘在朝中無人支持，只能對皇帝唯唯諾諾，成為漢武帝的工具。漢武帝選拔中下層官員作為自己的高級侍從和助手，替他出謀劃策、發(fā)號施令，形成了以漢武帝為中心點的“中朝”。“中朝”成為實際的政務(wù)決策機關(guān)，以丞相為首的“外朝”逐漸成為一般的政務(wù)機關(guān)，只負責(zé)具體執(zhí)行“中朝”的決策。漢武帝還行使手段控制全國經(jīng)濟，如國家壟斷鑄幣權(quán)和鹽鐵專賣權(quán)，對富商大賈課以重稅，鼓勵告發(fā)偷漏稅者，等等。漢武帝的系列措施，加強了皇帝的政治、經(jīng)濟權(quán)力。

再如明朝建立之初，集權(quán)專制的色彩并不十分強烈。明朝初年，中央設(shè)左右丞相，地方設(shè)行中書省。朝中大小事由丞相處理后奏聞皇帝，行中書省則總管一省軍、政、司法。朱元璋不久便發(fā)現(xiàn)丞相和行中書省權(quán)力過大，于是，他首先廢行中書省，在全國設(shè)十三承宣布政使司，置左右布政使各一人，主管一省民政和財政；另設(shè)提刑按察使司管司法，都指揮使司管軍隊。三者合稱“三司”，互不統(tǒng)屬，分別歸中央有關(guān)部門管轄。這種權(quán)力分散、條塊分割的機構(gòu)設(shè)置，利于皇帝集所有大權(quán)于一身。

朱元璋又以“謀不軌”的罪名，殺左丞相胡惟庸，分相權(quán)于六部。六部尚書執(zhí)行皇帝命令，直接對皇帝負責(zé)。隨后朱元璋宣布不許再議置丞相，大臣如敢奏請者，處以重刑。明朝還實行特務(wù)統(tǒng)治，以宦官(2)執(zhí)掌特務(wù)機構(gòu)，對臣下進行監(jiān)控。太祖時設(shè)錦衣衛(wèi)，成祖時設(shè)東廠，憲宗時設(shè)西廠。三者只對皇帝負責(zé)，無須經(jīng)司法機關(guān)批準即可隨意緝拿官民。

概而論之，皇帝與官僚的矛盾，源于皇帝擔(dān)心臣下的權(quán)力過大，危及自身統(tǒng)治，于是便急于對官僚體系加以整肅，以維護自己的無上權(quán)力；而在至高無上的皇權(quán)面前，臣下唯有俯首被戮的份。

皇帝通過不斷的洗牌、打擊，確保了對權(quán)力的掌控，并通過對文武官員的任命選調(diào)，使官僚隊伍處于不斷的循環(huán)流動之中，避免世襲的官僚貴族階層抱團。在歷史上，皇權(quán)能保障官僚隊伍流動已是相當(dāng)不錯了，至于提高官僚體系效率、保持官僚體系廉潔之類的目標，則不敢想象。

皇帝自稱孤家寡人，這孤獨感是權(quán)力上的。皇權(quán)緊握在手，不想與官僚集團分享，可又依賴官僚集團來幫助自己治理國家。于是，為了制約官僚集團，皇帝開始尋找支持。皇室宗親，大抵是不能用的。歷史上，皇室自家內(nèi)部權(quán)力的爭奪廝殺屢屢上演，故而歷代皇帝對宗親防范最緊。

皇室也曾經(jīng)重用外戚集團，希望外戚能協(xié)助皇權(quán)治理，保障皇權(quán)大一統(tǒng)。外戚不是皇室正統(tǒng)，是皇帝親近之人，對皇帝構(gòu)不成威脅，自然可以大用。但是，權(quán)力是腐蝕劑，外戚沾染之后，也可能會腐化，生出覬覦之心。兩漢頻現(xiàn)外戚弄權(quán)，也讓后世皇帝汲取經(jīng)驗，不敢重用外戚。

環(huán)顧四周，皇帝發(fā)現(xiàn)自己能重用的只有宦官了。宦官常年陪伴在皇帝身邊，是皇帝最可靠的心腹。宦官身體被閹割，沒有子嗣，地位低賤，無法染指帝位，這讓皇帝安心。在皇帝看來，宦官哪怕貪財也沒什么，畢竟怎么也要補償一下自己忠實的仆人。因此，在兩漢之后，外戚集團受到歷代王朝的制約，可是宦官仍能此起彼伏、興風(fēng)作浪，即使可能威脅皇權(quán)、廢立皇帝，仍能不斷走向政治舞臺的中心，陪著皇帝呼風(fēng)喚雨，只因皇帝太孤獨了，除了宦官無人可用。

有明一代，宦官為患最烈，對宦官的防范也最嚴。洪武年間立下鐵牌，鐵牌上書“內(nèi)宦不得干預(yù)政事，預(yù)者斬”。可鐵牌并無效果，皇權(quán)不用外戚，能選擇的奴才只有宦官，于是大明王朝各類權(quán)宦頻頻涌現(xiàn)。成化年間最甚，只知有宦官汪直，不知有天子；天啟年間九千歲魏忠賢，直接處理朝政，已有皇帝氣勢了。

如何使用好下屬，又不能讓下屬騎到主子頭上，這是中國兩千年來的皇權(quán)一直想要處理卻從未解決的棘手問題。這個問題直到清代才得到了系統(tǒng)的解決。清廷高明之處，在于它使內(nèi)外朝都臣服于皇帝。

在外朝，清廷設(shè)置了軍機處，軍機大臣雖然執(zhí)掌大權(quán)，卻是臨時機構(gòu)，所有軍機大臣都是兼職，故而沒有名分。他們每日里在皇帝身邊，隨時聽候皇帝的指示，根據(jù)皇帝的心意處理朝政。軍機大臣有權(quán)無名，又時刻在皇帝的眼皮子底下，戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，無法弄權(quán)，不敢弄權(quán)。軍機處創(chuàng)設(shè)之前，還曾有過多爾袞、鰲拜這樣的權(quán)臣；軍機處創(chuàng)設(shè)之后，再無權(quán)臣。

在內(nèi)朝，清廷設(shè)置了內(nèi)務(wù)府。內(nèi)務(wù)府上三旗包衣，乃是皇帝的奴才，被皇帝重用，一方面外放至各省，主持肥缺，為皇帝執(zhí)掌天下財政大權(quán)；另一方面擔(dān)任要職，參與朝政。在科舉出身的官僚集團中，有一批皇帝的奴才擔(dān)任高官，他們對官僚加以監(jiān)督，并顯示奴才的特權(quán)和榮耀。隨著時間的推移，整個文官集團都以做皇帝的奴才為榮。想要為皇帝之奴而不得的大臣，使出各種盡顯奴性的表演，甚至連皇帝也吃不消。皇帝不得不屢屢訓(xùn)斥：“奴才”一詞，乃是內(nèi)務(wù)府奴才專屬，爾等大臣，不可輕易使用。

既然外朝的官僚集團被皇權(quán)有意識地塑造成了“奴才集團”，也就無須使用宦官輔助皇權(quán)了。中國歷代王朝，清廷對宦官的限制最到位，其根本原因也在于此。皇帝又任用內(nèi)務(wù)府包衣?lián)蝺?nèi)務(wù)府大臣，管理宮內(nèi)事務(wù)，嚴格管理宦官，由此去除了宦官弄權(quán)的弊端。普天之下，莫非王土；朝野上下，皆是奴才。以奴才管理奴才，以奴才治理天下，如此皇權(quán)獨尊，皇帝才能心安。而在清代，將整個官僚系統(tǒng)打造為奴才系統(tǒng)，在“以奴治國”的過程中，發(fā)揮最大功效的就是皇帝最貼身的“奴才”內(nèi)務(wù)府了。