第二章 行政程序法概論

第一節 行政程序法的概念

一、行政程序法的定義與歷史發展

(一)行政程序法的定義

關于行政程序法的定義,學界有不同的界定。例如,有學者認為:“行政程序法是規定行政主體的行政行為和行政相對方參與行為應遵守的方法、步驟和時效所構成的一個連續過程的法律規范的總稱。”1有學者認為,行政程序法“是規定行政權運行的方式、方法、步驟、空間、時限的法律規范”2。還有的學者認為,行政程序法“是指規范行政機關和相對人在行政程序中的權利義務的法律規范的總稱”3。還有學者認為,“行政程序是行政行為的表現形式,所以行政程序法是以行政行為為調整對象的。行政行為主要是指行政機關一方的行為,不包括相對一方的行為。行政程序法也常常涉及相對一方的行為,但相對一方的行為不構成行政行為是否合法的決定性因素,它不會導致行政行為無效,只有行政機關自己違反程序法的行為才會導致行政行為無效”4。這是學者對行政程序法屬性的揭示,從行政程序的屬性看,行政程序法是以行政行為為中心的,它的作用基點在行政行為。筆者認為,行政程序法是行政主體和行政相對人在行政法律關系中所必須遵循的程序的法律規范的總和。

(二)行政程序法的歷史發展

19世紀末20世紀初,由于生產的社會化和壟斷資本的大規模發展,國家行政事務越來越趨向于復雜化,這迫使國家加強了對經濟和社會生活的干預活動,在傳統理論下產生的行政權被不斷突破,積極行政不斷擴大范圍,行政自由裁量的領域不斷擴大,進而導致了行政程序法的興起和發展,行政程序法法典化成為一種趨勢。 1889年,西班牙頒布了《西班牙行政程序法》 ,成為世界上第一部以法典形式出現的行政程序法。但行政程序法的第一個黃金發展期是第一次世界大戰和第二次世界大戰這兩個階段,第一次世界大戰后,1925年,奧地利頒布《奧地利行政程序法》 《奧地利行政處罰法》 《奧地利行政處罰程序法》和《奧地利行政執行法》等,隨后,捷克斯洛伐克、波蘭、南斯拉夫等歐洲國家也相繼效仿制定并頒布了本國的行政程序法。但是,隨后爆發的第二次世界大戰使行政程序法法典化的步伐減慢,《奧地利行政程序法》并沒有產生世界性影響。第二次世界大戰結束后,建立法治國家成為世界潮流。 1946年,為了應對時代發展的需要,美國制定并頒布了《美國聯邦行政程序法》,受美國的影響,行政程序法法典化成為國際趨勢,這次法典化的浪潮一直持續到20世紀中下期,日本于1993年、韓國于1996年分別制定了自己的行政程序法,奧地利于1991年、西班牙于1992年、德國于1997年分別修訂了各自的行政程序法。

綜合比較世界各國,尤其是比較發達國家的行政程序法,可以發現,各國行政程序法具有很多相同的原則與制度,但也有一定的區別。通過比較發現,國際上現行的行政程序法基本上可以分為兩種模式:一類是以美國為代表的公正模式,一類是以德國為代表的效率模式。美國行政程序法注重司法權監督、分權與抗辯,基本上都是有關程序的規定,其核心是聽證制度,較少涉及行政實體性問題,特別是將司法審查程序也規定在行政程序中,而沒有另行制定行政訴訟法。德國行政程序法主要體現出職權主義,規定了大量的有關行政主體、當事人、實體法和特別行政行為(如行政合同與行政計劃)的內容,從而形成行政組織法與行政行為法、行政實體法與行政行為法相并列的特點。5

黨的十九大報告中強調,“全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障”。但是,“正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區別”6。從我國對行政程序的規范方面取得的成績來看,于1989年制定頒布的《行政訴訟法》 ,從司法審查的高度對行政程序提出嚴格要求;1996年頒布的《行政處罰法》,明確建立行政聽證制度,并明確規定不遵守法定程序的行政處罰無效;2001年國務院分別頒布了《行政法規制定程序條例》 《規章制定程序條例》和《法規、規章備案條例》,將我國行政立法行為的程序予以規范化;《行政許可法》 《行政強制法》也將行政程序作為重要的內容加以規定。這些都是我國近些年來在行政程序立法方面取得的突破性進展。從地方層面來看,2008年湖南省頒布的地方政府規章《湖南省行政程序規定》 ,成為我國第一部針對行政程序進行的專門行政立法,為我國制定統一的行政程序法典提供了有益的經驗。

二、行政程序法的本質

根據通用詞典的解釋,“本質”是指事物根本的性質。7 行政程序法的本質,即行政程序法的根本性質,主要可以概括為以下兩個方面。

其一,從本質上來講,行政程序法是為了調整行政主體與行政相對人之間的關系。

在行政主體行使行政職權、履行行政職能的過程中,必然存在行政職權的作用對象——被管理人,亦即行政相對人。這個過程中發生的重要社會關系就是行政主體與行政相對人之間的關系。

行政主體與行政相對人之間的關系,同國家(公民全體)與公民(公民個體)的關系是不同的。“國家權力的主體可以分為歸屬主體和行使主體,同樣道理,行政權作為國家權力的組成部分,也可以分為歸屬主體和行使主體。所謂行政權的歸屬主體,就是指行政權所有者,即誰是行政權的實際享受者;所謂行政權的行使主體,就是指行政權的行使者,即誰是行政權的實際行使者。” “由于人民是一個集合概念,是由無數單個個體構成的,因而,在絕大多數情況下,既不可能,也沒有必要直接行使行政權。這樣便產生了行政權的行使主體。”8換句話說,行政主體實際上是行政權的行使主體,而不是行政權的歸屬主體。根據現代意義上的憲法的規定,行政權的歸屬主體應當是全體人民,行政權的行使主體是行政主體。同時,需要指出的是,“行政權歸屬主體和行政權行使主體是一個矛盾著的事物,二者有著經常性的不協調,甚至明顯的矛盾沖突”9。“行政權行使主體相對于行政權的歸屬主體而言是處于工具狀態的,是歸屬主體完成其宗旨的一種手段。” “在民主政治體制下,行政權歸屬主體是一個永恒的概念,其在客觀上表現出了極大的穩定性。而行政權的行使主體則是一個具有動態性和可塑性的概念。”10“行政權的行使主體是由行政權的歸屬主體設計并制造出來的。” “被設計出來的行政權行使主體從它誕生那天起,就受到了制約,而且始終處于受制約的狀態中。”11“行使主體的行為由兩個環節組成:第一個環節是對歸屬主體的行為環節,其可以從歸屬主體取得利益,可以經常地從歸屬主體取得需要的行動信息;第二個環節是對所處理的行政事務的行為環節,此行為是其最主要的行為環節。”12

其二,行政程序法調整行政主體與行政相對人之間的關系的方法主要是促進兩者之間的協調。

上述分析說明,行政程序法的本質在于調整行政主體與行政相對人之間的關系,這一本質使其區別于行政實體法,也區別于單純的內部行政程序法。而行政程序法調整行政主體與行政相對人之間的關系的方法主要是規范和促進行政主體與行政相對人之間的協調。也正因為如此,我們將行政程序法界定為行政主體和行政相對人在行政法律關系中所必須遵循的程序的法律規范的總和。

三、行政程序法的內容

一般認為,行政程序法一共包括六個部分,分別為:行政程序法總則、行政主體部分、行政程序一般規定、一般行政行為規定、特殊行政行為規定和附則。行政程序法總則包括行政程序立法的目的、行政程序的適用范圍、行政程序的基本原則和重要概念界定。行政主體部分包括行政組織法及重要內部行政程序規定,重點對行政組織內部職權設定、職權授予、行政機構相互關系、會議制度、文件處理制度等作出規定。行政程序一般規定包括行政法律關系的當事人、管轄、協助、代理、調查、回避、證據、期間、送達、聽取當事人意見、閱覽卷宗、說明理由、執行等,重點規定行政主體的程序義務與行政相對方的程序權利。一般行政行為規定包括行政行為定義、內容以及一般要求,行政行為的開始、進行、終結,行政行為的撤銷、廢止、更正、補正,重點對程序違法的行政行為的法律責任加以規定。特殊行政行為規定主要是對行政規范、行政規劃與計劃、行政指導、行政合同等行政行為的程序作出規定。13 以下圍繞行政程序法的主要制度內容進行討論。

(一)受理制度

受理以行政相對方提出申請為前提,行政主體受理申請則正式啟動相關的行政程序。這一制度適用于那些需要由行政主體同意才得以進行的具體行政行為,如行政許可行為、行政裁決行為、行政仲裁行為等。受理制度一般規定,對于符合法定條件的申請,行政主體必須受理,并且將受理情況通知行政相對方。認為不符合法定條件或不屬于自己職權范圍內的申請事項,行政主體可決定不予受理,但必須說明理由并告知行政相對方向有權機關提出申請。受理制度一般都對時限有特定的要求,例如,《奧地利行政程序法》第73條規定:“對于當事人的申請及訴愿,如行政法規無特別規定時,官署應至遲于接到申請后6個月內作出決定,不得有不必要的遲延。”我國《行政許可法》第32條規定:“行政機關對申請人提出的行政許可申請,應當根據下列情況分別作出處理:(一)申請事項依法不需要取得行政許可的,應當即時告知申請人不受理;(二)申請事項依法不屬于本行政機關職權范圍的,應當即時作出不予受理的決定,并告知申請人向有關行政機關申請;(三)申請材料存在可以當場更正的錯誤的,應當允許申請人當場更正;(四)申請材料不齊全或者不符合法定形式的,應當當場或者在五日內一次告知申請人需要補正的全部內容,逾期不告知的,自收到申請材料之日起即為受理;(五)申請事項屬于本行政機關職權范圍,申請材料齊全、符合法定形式,或者申請人按照本行政機關的要求提交全部補正申請材料的,應當受理行政許可申請。行政機關受理或者不予受理行政許可申請,應當出具加蓋本行政機關專用印章和注明日期的書面憑證。”

(二)告知制度

告知制度是指行政主體在為一定的行政行為時,須將有關事項告知行政相對方的制度。這一制度是行政程序法公開原則的具體體現,有利于行政相對方獲取相關的信息,明確自身目前所處的狀態。早在《行政處罰法》出臺之前,最高人民法院《關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見(試行) 》 (已失效)第35條的規定就側面反映出了告知制度的必要性,該條規定:“行政機關作出具體行政行為時,未告知當事人的訴權或者起訴期限,致使當事人逾期向人民法院起訴的,其起訴期限從當事人實際知道訴權或者起訴期限時計算,但逾期的期間最長不得超過一年。” 《行政處罰法》的有關規定標志著告知制度已漸趨成熟,其第44條規定:“行政機關在作出行政處罰決定之前,應當告知當事人擬作出的行政處罰內容及事實、理由、依據,并告知當事人依法享有的陳述、申辯、要求聽證等權利。”

告知制度的主要內容包括:行政主體要求行政相對方為某種行為或不為某種行為時,應當告知行政相對方該行為的意義以及作為或者不作為的法律后果;行政主體作出行政決定必須向行政相對方說明事實上或者法律上的根據和理由;除法律有特別規定外,行政行為在告知當事人之日起才能生效;行政主體在告知的同時,應當給予行政相對方陳述自己意見的機會;對涉及行政相對方權益的事項,行政主體應平等地告知所有的利害關系人,而不能只將這些信息有選擇地告知某些人;行政主體在作出允許行政相對方申訴的決定時,必須告訴行政相對方可以進行申訴、處理申訴的機關以及提出申訴的法定期限等;在行政主體沒有依法告知或者錯誤告知的情況下,行政相對方有權申請獲得行政文書的副本。告知的具體形式可以分為公告、面告和函告。公告一般適用于行政相對方人數眾多或者下落不明的情況;面告即當面以口頭或書面形式告知;函告即通過郵局、網絡等傳媒形式告知。最為正式的告知形式是送達,法律規定必須以送達形式告知行政相對方行政處理決定的,行政主體以其他方式告知則不產生法律效力。

(三)說明理由制度

說明理由制度是指行政主體在作出可能影響行政相對方權益的具體行政行為時,應當向行政相對方說明作出這一決定的依據的制度。說明理由制度一般適用于作出行政決定之前,是一種事前告知,而且說明理由制度要求行政主體不僅要告知行政相對方可能作出的處理決定的內容,而且必須告知行政相對方依法享有的權利。

這一制度的法律意義在于:第一,迫使行政機關事先充分考慮行政行為的事實根據和法律依據,無形中對行政機關產生制約的作用,有助于限制行政自由裁量權的濫用。第二,有助于行政相對方及早發現行政行為中存在的問題,并據此采取有效措施維護自身的合法權益。第三,便于復議機關和人民法院查明具體行政行為是否違法,從而在行政相對方提出法律訴求時減少成本支出和訴訟負累。鑒于這一制度的重要性,許多國家的行政程序法對此都有明文規定。如《美國聯邦行政程序法》第557條第3款規定:“一切決定……應當包括下列事項的記載:(1)對案卷中所記載的事實的、法律的或者自由裁量權的實質性爭議所作出的裁定、結論及其理由或者根據;(2)有關的法規、規定、制裁、救濟,或者對它們的拒絕。”德國行政程序法、法國法律以及我國的行政處罰法也有這方面的規定。 《德國聯邦行政程序法》第39條規定:“……有關屬于裁量決定的理由中,亦應說明其行使裁量權的著眼點。”1979年7月11日制定的《法國說明行政行為理由及改善行政機關與公眾關系法》規定了下列兩種行政決定必須說明理由:一是對當事人不利的具體行政處理;二是對一般原則作出的例外規定的具體決定。我國《行政處罰法》第44條規定:“行政機關在作出行政處罰決定之前,應當告知當事人擬作出的行政處罰內容及事實、理由、依據,并告知當事人依法享有的陳述、申辯、要求聽證等權利。”

(四)聽證制度

聽證制度是指行政主體在作出行政決定之前,依法給利害關系人提供陳述和申辯的機會,在聽證過程中由雙方當事人對證據材料和其他特定事項進行質證、辯駁,再由行政主體依據法律和聽證筆錄作出決定的程序制度。聽證制度的法理學基礎是英美普通法中的自然公正原則。這一原則下的一個最基本的程序規則就是:任何人或者團體在行使權利可能使別人受到不利影響時,必須聽取對方的意見,每個人都有為自己辯護和防衛的權利。14

聽證作為一項程序制度,包括聽證的適用范圍、主持人、參加人、聽證記錄等若干方面。關于聽證的適用范圍,各國法律一般均有限制性規定。如《美國聯邦行政程序法》第554條規定,軍事或外交職務上的行為、機關充當法院代理人的案件等六類事項不適用聽證程序;《日本行政程序法》第13條規定,撤銷許可、直接剝奪相對人資格和地位的不利益處分等八類事項不適用聽證程序;從我國《行政處罰法》第63條的規定中可以看出,除責令停產停業、吊銷許可證件、較大數額罰款之外的行政處罰,不適用聽證程序。

聽證主持人,是指負責主持聽證的人員,一般由作出行政決定的行政機關指派具有相對獨立地位的本機關人員擔任此職。如我國《行政許可法》第48條規定,行政機關應當指定審查該行政許可申請的工作人員以外的人員為聽證主持人,申請人、利害關系人認為主持人與該行政許可事項有直接利害關系的,有權申請回避。

聽證參加人包括當事人及其代理人、案件調查人員、證人、鑒定人員和翻譯人員等。我國行政處罰的聽證當事人是指被事先告知將受行政處罰以及與行政處罰有利害關系的其他人;行政許可中的聽證當事人是指許可申請人和其他利害關系人。 《行政許可法》第47條規定:“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的,行政機關在作出行政許可決定前,應當告知申請人、利害關系人享有要求聽證的權利;申請人、利害關系人在被告知聽證權利之日起五日內提出聽證申請的,行政機關應當在二十日內組織聽證。申請人、利害關系人不承擔行政機關組織聽證的費用。”

關于聽證筆錄的運用,從各國行政程序法關于聽證制度的規定來看,都對聽證筆錄對行政機關最終決定的約束力作了規定,但這種約束力的程度是不一樣的,有兩種做法:一種是美國的案卷排他性原則,《美國聯邦行政程序法》第556條第5款規定:“證言的記錄、物證連同裁決程序提出的全部文書和申請書,構成按照本編第557條規定作出裁決的唯一案卷。當事人交納法定費用后,有權得到副本。”另一種是德國、日本等國家規定聽證筆錄對行政決定的作出有一定的約束力,但行政決定不是必須以聽證筆錄為根據。如《瑞士行政程序法》第32條規定:“官署為處分前,應對當事人所及時提出的重要陳述予以斟酌。”而我國《行政處罰法》第65條規定:“聽證結束后,行政機關應當根據聽證筆錄,依照本法第五十七條的規定,作出決定。”顯然,聽證筆錄不是作出處罰決定的依據。而《行政許可法》在其聽證程序中確立了“聽證筆錄排他性”規則,該法第48條第2款明確規定:“行政機關應當根據聽證筆錄,作出行政許可決定。”

(五)回避制度

回避制度是指與行政行為有利害關系的行政人員必須避免參與有關行政行為,以確保行政行為形式上的公正性的制度。在行政程序上,與行政相對人或者行政事項有利害關系的行政人員必須避免參與有關的行政行為,以確保行政行為在形式上的公正性。回避的理由一般是:行政人員是本案當事人或者當事人的近親屬;行政人員與行政事項有利害關系;行政人員與行政相對方有其他關系,如代理關系、顧問關系、雇傭關系、朋友關系、恩怨關系等,可能影響案件公正處理的;行政人員曾經作為證人、鑒定人、代理人等參與過本案的辦理過程的。上述情況下行政人員之所以必須回避,理由在于,如果行政人員與行政處理事項有利害關系,就可能自覺或不自覺地偏袒一方,或者先入為主,不能實事求是地秉公執法。實行回避制度,對于確保行政人員不受干擾地依法行政,消除當事人的思想顧慮,提高政府威信,都具有重要意義。

我國目前的行政法律規范如《行政處罰法》第43條、《行政許可法》第48條等都規定了當事人、申請人、利害關系人申請回避的制度。這些問題應在制定統一的行政程序法時予以考慮。

(六)合議制度

合議制度是指行政主體采取少數服從多數的民主原則,集體作出行政決定或者裁決的制度。這一制度主要用于行政司法行為,因而與司法程序中的合議制度相似。行政的隸屬性和層級性,決定了行政首長負責制更有利于行政事務的有效推進。但是,對于某些事關重大或者專業性、技術性較強的事務,單憑行政首長一人顯然難以勝任。為了確保行政行為的正確性,應由公務員多人組成一定的合議組織,以類似于法院合議庭的形式作出行政決定。合議制度的具體內容是:①為了便于行使表決權,合議組織應由3名以上的單數成員組成。②行政主體應在合議組織內指定專人作為負責人,負責人是合議組織的召集人和主持人,負責人參加表決與其他人員具有同樣的表決權。③合議組織在處理行政事務時具有獨立性,合議組織的決定視為行政主體的決定;組織以外的成員特別是行政首長不得將自己的意志強加給合議組織,也不得以其他方式干擾合議組織的工作。④合議人員意見不統一,無法作出決定時,負責人應將合議事項交由行政主體處理。⑤合議組織應對決策過程作出記錄,作出決定時,組織成員均應簽名,有不同意見者應將自己的意見記入筆錄。我國《行政處罰法》第57條第2款規定:“對情節復雜或者重大違法行為給予行政處罰,行政機關負責人應當集體討論決定。”

(七)時限制度

時限制度是指對行政主體作出的行政行為給予時間上的限制,以保證行政效率和有效保障當事人合法權益的程序制度。時限制度是效率原則的具體體現,行政程序法中關于時限的規定,便于行政主體在規定的時間內及時行使權利并承擔義務,從而有利于行政程序的順利進行,確保提高行政效率,保護行政相對方的合法權益。這一制度要求行政主體在實施行政行為,特別是實施直接涉及行政相對方合法權益的行為時,應遵守法定的時限。同時,行政相對方在作出相關行為時也必須有時間上的限制,如申請補正的時限、提出聽證的時限、執行行政決定的時限等。

我國相關行政法律規范對行政主體為一定的行政行為都規定了時間限制。 《行政復議法》第27條規定:“行政復議機關在對被申請人作出的具體行政行為進行審查時,認為其依據不合法,本機關有權處理的,應當在三十日內依法處理;無權處理的,應當在七日內按照法定程序轉送有權處理的國家機關依法處理。處理期間,中止對具體行政行為的審查。” 《行政處罰法》第61條第1款規定:“行政處罰決定書應當在宣告后當場交付當事人;當事人不在場的,行政機關應當在七日內依照《中華人民共和國民事訴訟法》的有關規定,將行政處罰決定書送達當事人。”

(八)參與行政制度

參與行政制度是指行政相對方和其他利害關系人在行政主體實施行政管理或者作出與自身利益有關的決定時,有權參與行政管理和行政決定的過程,從而對行政行為施加一定影響的程序制度。對行政相對方和利害關系人而言,這一制度下的“參與”具有實踐性、目的性、主動性和法定性。

參與行政制度使得行政相對方不再是行政活動中被動的、附屬性的“客體”,而是成為積極主動的行政法律關系主體一方。同時也便于行政主體了解各方面的意見,及時得到信息反饋,做到“兼聽則明”,有利于查明事實,正確適用法律。該制度是各國行政程序法普遍規定的制度。如1996年《葡萄牙行政程序法》第8條規定:“公共行政當局的機關,在形成與私人有關的決定時,尤其應借本法典所規定的有關聽證,確保私人以及以維護自身利益為宗旨團體的參與。”該法第7條同時規定:“公共行政當局機關,應與私人密切合作實行活動,設法確保私人適當參與履行行政職能,尤其應以下列形式進行:①向私人提供其所需的資料及解釋;②支持與鼓勵私人所倡議的活動,并接受其建議與咨詢。”

第二節 行政程序法與行政實體法的關系

一、行政實體法的定義

法理學在研究法律和法律現象的過程中,依據不同的標準,將法律分為不同的種類。其中,以法律規定內容的不同為標準進行劃分,法律可以分為實體法和程序法。實體法一般是指規定具體權利義務內容或者法律保護的具體情況的法律。英國法學家邊沁曾給實體法下過這樣的定義:實體法“也稱主法、主體法,與程序法對稱。指規定人們在政治、經濟、文化和家庭婚姻等事實上的權利義務關系的法律。如憲法、民法、刑法、婚姻法等”15。

具體到行政法領域,行政實體法指的是調整行政法律關系主體在實際上或事實上享有的本體性權利和承擔的本體性義務的法律規范的總和。

二、行政程序法與行政實體法的界分

《牛津法律大辭典》中指出:“程序法這個術語在兩種意義上使用。其廣義解釋,是同實體法相對,而大概與訴訟程序法相同,包括使實體法對當事人授予的權利及設定的義務得以主張和執行的全部法律機制。在這個意義上,程序法和實體法的區別,對于那些含有國際私法問題的案件是十分重要的。一般的規則是,當事人的權利根據他們之間的關系(如買方—賣方,侵權人—受害人) 所賴以存在的那個法律制度來決定,而所有秩序問題則受法院地法調整,即受所有提出訴訟請求的法院所在地法律的調整。在這種意義上,程序法包括司法管轄權規則,狹義程序法規則,辯護規則,證據規則和執行規則。在狹義和更嚴格的意義上,程序法只是訴訟程序法的一部分,包括規定提出和進行法律訴訟請求或其他程序的原則和規則,從制作傳票、訴狀,或其他提出訴令請求的手段開始,直到作出最后判決為止。在司法上,程序法被定義為‘使法律權利得以強制執行的程序形式,而不同于授予和規定權利的法律;它是法院通過程序來管理訴訟的法律;它是機器,而不是產品。’”16

這個關于程序法范疇的揭示,對于我們理解行政程序法同樣具有指導意義。行政程序法同樣具有廣義和狹義之分,廣義的行政程序法包括行政主體行政行為中的程序規則以及行政救濟中的程序規則兩個方面,而狹義的行政程序法僅包括有關行政救濟的程序規則,因為在其他部門法中的程序規則就是以訴訟規則論之的。當然,行政法中的程序規則還有一層意思就是專指行政主體的行政活動程序規則,而不包括行政救濟規則,正如同各國行政程序法典所規定的那樣。在法治發達國家,行政程序法都有其獨立的典則和體系,甚至有獨立設計的法律制度,等等,這些獨立的法律典則與行政實體法之間的關系以何種形式體現出來,學界似乎也沒有給予太多的研究,尤其在一些程序至上的國家,行政程序法與行政實體法的關系往往被學界擱置了,而且一些國家的行政法體系實質上是由行政程序法體系構成的。

三、行政程序法與行政實體法的統一

凱爾森對程序法與實體法的關系的論述十分精辟,他認為:“機關對法律的適用中總包含了兩類一般規范:①形式規范,它們決定這一機關的創造以及它們所必須遵循的程序;②實質規范,它們決定著這一機關的司法與行政的行為的內容。當人們說到法院和行政機關對法律的‘適用’時,往往只想到以上第二類規范;人們心里所想的只是由機關所適用的實體的民法、刑法和行政法。但是沒有第一類規范的適用,就不可能有第二類規范的適用。調整民事、刑事或行政程序的程序法如果不同時適用,那么,實體的民法、刑法或行政法也就不能適用于具體案件中。這兩類規范實在是不可分割的。它們只有在有機的結合中才組成法律。每一個像我們所稱的完全的或主要的法律規則,都包含了形式的和實質的兩種成分。刑法規則的(大大簡化了的)形式就是:如果某一國民犯了某一不法行為,在某種方式下所指定的某個機關(法院),就應通過某種程序,尤其是根據另一機關(公訴人)的動議,針對不法行為人進行某種制裁……這樣一個規范的更加明確的表述是:如果主管機關,即在法律所規定的方式下所指定的機關,通過法律所規定的一定程序,已確認一個國民犯了法律所決定的一個不法行為,那么,將針對不法行為人進行法律所規定的制裁。這一陳述清楚地展示了在實體法與程序法之間的系統關系:一方面是對不法行為與制裁的決定,以及另一方面是對機關及其程序的決定。”17行政程序法是行政法的重要組成部分,其與行政實體法共同構成了行政法的外延。雖然調整行政程序關系和調整行政實體關系是兩類不同的法規范,但是這兩類法規范往往相互交織在同一法律文件或者同一法律條文之中。在某種意義上,兩者是統一的。一方面,行政程序法與行政實體法可以并列,正如馬克思所講的,實體法與程序法的關系就好像動物之血和肉之間的關系一樣,既是兩個事物又無法分開,但二者可平行地處于行政法體系中;另一方面,行政法中的實體規則都以程序規則為基礎,這既表現在行政程序是行政法實體權利和義務存在的基礎,又表現在行政主體的法律適用之中,任何對行政實體規則的運用都不能離開行政法上的程序規則,兩者不可分割,沒有行政程序法的適用,就不可能有行政實體法的適用。行政法上的程序規則,也應當成為支配行政主體與行政公職人員的一個行政法意識。

第三節 行政程序法的價值

一、規范行政行為,確保行政機關依法行政

依法行政,是行政合法性原則對行政主體為行政行為的基本要求。任何權力的行使都必然伴隨著一定的程序過程,沒有過程的權力就如同沒有形式的內容一樣,是很難想象的。但是,權力的天性是不斷擴張,所以一切權力都并不當然地愿意接受程序的約束,除非這種程序具有法律上的強制力。從程序法的角度而言,限制和控制行政權力,使之規范運行,是行政程序法制的核心。

規范行政權力的運行有幾種途徑:一是從立法角度控制行政權。以立法的方式控制行政權雖然帶有根本性,但立法本身難以對權力行使的諸多環節實施有效介入,其對行政行為的規范是有限的。二是從司法角度制約行政權。以司法的方式規范行政權也是對行政權進行監督的重要途徑,主要表現為行政復議和行政訴訟,但這是一種事后的監督,不能防患于未然。三是通過行政程序立法來監督行政權。要確保行政機關依法行政,必須從行政系統內部入手,發揮行政系統內部的自我監督功能和事先控制功能,這是解決問題的關鍵。而事先控制機制的最重要環節就是行政程序,如行政程序中的說明理由、告知、表明身份、聽證等規定,就是事先對行政行為進行規范和設計,以減少行政機關工作的失誤與偏差的制度。因而,通過行政程序立法監督權力,確保行政主體依法行使職權,成為世界各國的當然選擇。各國的行政程序立法都將受理制度、告知制度、說明理由制度、聽證制度、合議制度、回避制度、權利救濟制度、時限制度、參與行政制度等法律制度列為行政程序法不可缺少的內容,旨在對行政主體的自由裁量權進行有效控制,防止行政主體基于不正當的動機解釋有關行政程序的模糊概念,規范行政行為,確保行政主體依法行政。

二、保護行政相對方的合法權益

對權力的制約和對權益的保護是統一于行政程序法之中的,如果說行政程序法對行政主體主要發揮著規范和制約的作用,那么對行政相對方則主要發揮著保護的作用。程序法的建立和完善,客觀上使得行政相對人有了了解和知悉與自己相關的行政行為的權利,而且還可以通過聽證會等法定程序直接陳述自己的看法和主張,不僅可以得到充分的救濟,還可以參與行政決策的過程,這些都是行政相對方程序權益的具體體現。關于權益保護,傳統的行政法學理論注重保護行政相對方的實體權益,而對行政相對方的程序權益關注較少。應當說,程序權益和實體權益從來都是緊密連接在一起的,程序權益是實現實體權益的前提和基礎;實體權益是程序權益的目的和歸宿。1946年《美國聯邦行政程序法》對行政法中實體法和程序法的關系是這樣闡述的:“行政法更多的是關于程序和補救的法,而不是實體法。由各個不同行政機關制定的實體法不屬于行政法的對象,只有當它們可以用來闡明程序法和補救法的時候才例外。”18可見,美國的行政程序法對行政相對方的程序權益以及相關的補救措施是相當重視的。

在當今市場經濟社會中,維護公民權益一方面要靠政府的主動行政去推行;另一方面有賴于社會公眾的積極參與和有效監督。而公眾參與行政過程的最直接依據就是行政程序法。行政程序法是行政行為的過濾器,同時也是公民合法權益的防護網,而且在相當大的程度上反映了一國法治建設的現狀和水平。正如原全國人大常委會法制工作委員會副主任張春生同志所指出的那樣:“在現代社會,衡量一個國家的政治是不是民主政治,不能只看它的宣言和標榜,而必須觀察它是否具有一套能夠保障人民當家作主并且實際有效運行的程序,正是在這個意義上,可以說民主政治是程序政治,沒有一套可以操作的程序的保障,任何民主的理想都只是一句空話。”19在我國的立法實踐中,《行政處罰法》對行政處罰決定制作過程中裁決者的中立性第一次給予了明確的關注,同時通過具體的程序設計,使行政相對方的程序性權利得到了更為充分的保障。《行政許可法》中的聽證程序,要求行政機關必須依據聽證筆錄作出決定,這就進一步確保了聽證制度的公正性和實效性。此外,我國有關行政程序立法的行政法規、行政規章也在逐漸增加并趨于規范,這些都說明我國的行政程序法治化建設正在邁向一個新的階段。

三、在確保公正的基礎上提高行政效率

公正與效率是行政程序法的永恒話題,也最能體現行政程序法的價值追求和功能類型。據此,行政程序法的目標模式大致可以分為兩類:一類被稱為公正模式;一類被稱為效率模式。公正模式注重對行政權力的監控和對行政相對方合法權益的保障。它的價值取向是公正優先、公民權利優先,兼顧行政效率。而效率模式則側重于促進和提高行政效率,通過行政程序使行政機關高效合理地運轉。它的價值取向是效率優先,兼顧公平,即優先考慮行政主體的工作效率,而將公民的程序性權利及其他合法權益的保障放在次要位置。一般認為,英美法系國家的行政程序法因受個人主義法律傳統及普通法系中自然正義原則的影響,多采納公正模式。英國行政程序法強調貫徹“自然公正”的原則,側重對于公平價值的追求,屬于典型的“權利保障型”。而大陸法系國家的行政程序法由于受傳統集體主義思想的影響,其早期大多采用比較明顯的效率模式。 1976年制定的《德國聯邦行政程序法》規定了大量的簡易程序,賦予行政機關很大的自由裁量權,因而《德國聯邦行政程序法》在功能類型上屬于典型的“效率型”。該法第五章第一節專門規定了“許可程序的加快”,這些規定的目的是提高行政主體在行政許可中的效率。如第71 a條規定:“許可機關應采取其在法律與事實上可能的預防措施,以保證程序可以在適當的期限內完成,并可按申請予以特別加快。”第71 b條規定:“(1)許可機關應根據需要,提供有關加快程序,包括相關的有利或不利結果的咨詢。該條咨詢可根據請求以書面方式提供,只要以該方式有意義或因涉事宜的復雜而顯得較為合適。 (2)許可機關在有需要時,可在提出申請之前,與未來的申請人就下列事項進行商談:①哪些證明和資料需要申請人呈交;②哪些鑒定和審核結論可被許可程序接納;③為加快許可程序,可以何種方式招集第三人或公眾參加;④是否有適宜將許可證所需的具體事實要件,事先提交法院予以澄清。 (3)申請一經提交,應即時通知申請人,其申請內容及申請資料是否完備,以及程序期間的計算。”第71 c條規定:“(1)在許可程序中應有公益實體參與的,主要行政機關在事實上可能及有必要的情況下,尤其在申請人的請求下,須同時通知公益實體且定明表態期限。 (2)在期限屆滿之后所作的聲明不被考慮,除非所提到的利益已在許可機關考慮之列,應屬許可機關須了解的內容或有利于作出合乎法律的裁決。”20

事實上,任何一個國家不會以極端的形式構建本國的程序法模式。一國程序法當中的具體程序設計往往兼有效率和公正的色彩,如在規定有簡易程序、時效限制、緊急處理、手續合并等體現效率的制度的同時,也規定有告知、說明理由、回避、法律救濟等體現公正的制度。在世界經濟一體化和法律制度漸趨融合的大背景下,各國行政程序法的目標模式在總體上呈靠攏、趨同的傾向,各程序模式之間涇渭分明、相互對抗的局面已經不復存在。我國的行政程序法應該確立何種目標模式,理論界一向有爭議,爭議的焦點是公正與效率的主次問題。筆者認為,對于公正和效率的把握必須具體問題具體分析,在一般和普遍意義上,社會公正依然是終極性的價值目標,是確保公正與效率達到動態平衡的最為基礎性的力量。因此我們贊同這樣的觀點:“中國行政程序法應該適應市場經濟、民主政治和國際潮流的需要,從大處著眼,確立公正優先,兼顧效率的目標模式”。21 因為這樣的選擇,既能體現法律的最終價值目標(社會公正是法律所追求的最高價值),又符合我國行政程序法治建設的客觀需要(我國的歷史積弊和現實狀況要求行政程序法必須加強對行政權力的控制)。在確保公正的基礎上應當看到,高效行政也是行政主體正當且不懈的追求,是形勢發展對行政行為提出的要求。

第四節 行政程序法的淵源

一、法律層面上的行政程序法

在我國,法律包括基本法律和基本法律以外的法律,全國人民代表大會制定的法律是基本法律,全國人民代表大會常務委員會制定的法律是基本法律以外的法律,它們都是我國行政法的基本淵源。在法律層面上,《立法法》《行政訴訟法》《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》《行政復議法》等很多法律都規定有行政程序的內容,屬于法律層面上的行政程序法的淵源。

在行政立法程序規定方面,最主要的行政程序法淵源是《立法法》。 《立法法》對法律制定程序作出明確規定的同時,也對行政法規以及政府規章的制定程序作出了相應的規定。雖然相對于法律制定程序而言,其對行政法規和政府規章的制定程序規定得相對單薄,但是通過相應的援引條款和授權條款,明確了行政立法程序的規范。《立法法》第三章規定了行政法規的制定程序;第83條規定:“國務院部門規章和地方政府規章的制定程序,參照本法第三章的規定,由國務院規定。”該條就是關于部門規章和地方政府立法的授權條款。

在行政執法程序規定方面,相關的行政程序法淵源有《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》等。

《行政處罰法》全方位規定了行政處罰的設定權、實施行政處罰的主體以及行政處罰的程序等一系列較為完備的法律規范,并明文規定了行政處罰法定原則。該法規定,行政機關實施行政處罰,必須有法定依據并嚴格遵守法定程序。其中,“行政處罰的決定”和“行政處罰的執行”兩章的規定,是針對從前沒有統一明確的程序規定和缺少監督、制約機制等問題所規定的程序方面的一般性規范。盡管《行政處罰法》有關行政處罰的程序規定不是一般程序法,不能適用于所有行政領域,但是,該法的頒布實施,為在整個行政領域實施依法行政,確保行政權的公正行使,確保行政相對人的合法權益不受侵害,最終制定適用于所有行政活動的一般行政程序法提供了堅實的基礎。

《行政許可法》為行政許可的設定和實施確立了一系列基本原則和制度、措施,其對行政許可的實施程序進行了分門別類的架構,在“行政許可的實施程序”一章中,分別規定了行政許可的申請與受理、審查與決定、期限、聽證、變更與延續和特別規定六節內容,為行政主體依法、合理地行使行政許可權提供了程序保障和制度基礎。特別是該法第48條第2款規定:“行政機關應當根據聽證筆錄,作出行政許可決定。”這一關于聽證制度的規定,較其他法律規范更為完善,充分體現了公眾參與行政的理念。

《行政強制法》是規范政府行為的一部重要法律,和《行政處罰法》《行政許可法》并稱為行政程序立法的重要“三部曲”,該法的內容涉及行政強制的種類和設定、行政強制措施實施程序、行政機關強制執行程序以及申請人民法院強制執行的程序。一方面,該法從程序規則入手,保護當事人知情權等程序權利。《行政強制法》第8條規定,當事人對行政機關實施的行政強制有陳述和申訴的基本程序權利,并明確行政復議、行政訴訟和國家賠償三種法律救濟途徑(第1款);當事人因人民法院在強制執行中受到違法損害的,有權要求賠償(第2款)。另一方面,該法在保護行政相對人權利的同時,通過以下方面來保障行政機關依法履行職責:其一,明確了行政強制權的界限,對行政強制的定義、種類、設定和實施作了統一規范,確認了行政機關可以依照法律、行政法規、地方性法規的規定,享有相應的行政強制權。其二,針對目前行政強制程序普遍缺失的現狀,強化了程序規定,使行政強制權更加合理、合法。同時,根據實際行政執法情況,規定了簡易程序,以保障行政機關在緊急情況下也有能力履行好職責。其三,建立、健全了行政機關內部審查批準制度,完善了行政內部程序制約機制。 《行政強制法》第18條規定,行政機關實施行政強制措施前,“須向行政機關負責人報告并經批準” ;第19條規定:“情況緊急,需要當場實施行政強制措施的,行政執法人員應當在二十四小時內向行政機關負責人報告,并補辦批準手續。行政機關負責人認為不應當采取行政強制措施的,應當立即解除。”其四,對違法實施行政強制的行為規定了法律責任。《行政強制法》在法律責任一章對沒有法律依據、改變行政強制對象、條件、方式以及違反法定程序等違法行為規定了責令改正、處分及賠償等法律責任。其五,規定了救濟途徑。因行政機關違法實施行政強制受到損害的,公民、法人和其他組織有權依法要求賠償。

在行政司法程序規定方面,相關的行政程序法淵源是《行政復議法》。行政復議是一項法律救濟制度,是一項行政機關內部自我糾正錯誤的監督機制,其目的就是防止并糾正行政機關以及行政機關的工作人員作出違法的或者不適當的具體行政行為。例如,《行政復議法》第17條規定:“行政復議機關收到行政復議申請后,應當在五日內進行審查,對不符合本法規定的行政復議申請,決定不予受理,并書面告知申請人;對符合本法規定,但是不屬于本機關受理的行政復議申請,應當告知申請人向有關行政復議機關提出。除前款規定外,行政復議申請自行政復議機關負責法制工作的機構收到之日起即為受理。”該條對行政復議受理程序進行了明確規定。第23條規定:“行政復議機關負責法制工作的機構應當自行政復議申請受理之日起七日內,將行政復議申請書副本或者行政復議申請筆錄復印件發送被申請人。被申請人應當自收到申請書副本或者申請筆錄復印件之日起十日內,提出書面答復,并提交當初作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料。申請人、第三人可以查閱被申請人提出的書面答復、作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料,除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私外,行政復議機關不得拒絕。”該條是對行政復議決定程序的規定。另外,《行政訴訟法》第70條規定,對于違反法定程序的,人民法院可以判決撤銷或者部分撤銷,并可以判決被告重新作出行政行為。第74條規定,對于行政行為程序輕微違法,但對原告權利不產生實際影響的,人民法院可以作出確認違法,但不撤銷行政行為的判決。這些規定一方面確立了司法機關對行政程序的審查權,另一方面也表明了我國立法對于行政程序的重視。

二、行政法規層面上的行政程序法

行政法規是國務院制定的各種規范性文件的總稱,它是國務院為了領導和管理國家的各項行政工作,根據憲法和法律制定的有關政治、經濟、教育、文化、科技、外事等各方面的規范性文件。在行政法規層面上,也有很多涉及行政立法程序、行政執法程序等方面的規定,這些可以視為行政程序法的淵源。

在行政立法程序規定方面,相關的行政程序法淵源如國務院根據《立法法》制定頒布的《行政法規制定程序條例》《規章制定程序條例》和《法規規章備案條例》,這一系列行政法規分別對行政法規和政府規章的立項、起草、審查、決定、公布、解釋和備案等行政立法程序作出了明確規定,使得我國的行政立法程序得以健全和完善。

在行政執法程序規定方面,相關的行政程序法淵源如2016年6月修訂實施的《海關稽查條例》,該條例對海關稽查的實施、處理等行政執法程序進行了明確規定。該條例第10條規定:“海關進行稽查時,應當在實施稽查的3日前,書面通知被稽查人。在被稽查人有重大違法嫌疑,其賬簿、單證等有關資料以及進出口貨物可能被轉移、隱匿、毀棄等緊急情況下,經直屬海關關長或者其授權的隸屬海關關長批準,海關可以不經事先通知進行稽查。”再如2016年修訂實施的《公司登記管理條例》 ,該條例對公司登記的一系列相關程序進行了詳細規定,例如該條例第53條對公司登記機關作出登記決定的程序進行了詳細規定,該條規定:“公司登記機關對決定予以受理的登記申請,應當分別情況在規定的期限內作出是否準予登記的決定:(一)對申請人到公司登記機關提出的申請予以受理的,應當當場作出準予登記的決定。(二)對申請人通過信函方式提交的申請予以受理的,應當自受理之日起15日內作出準予登記的決定。(三)通過電報、電傳、傳真、電子數據交換和電子郵件等方式提交申請的,申請人應當自收到《受理通知書》之日起15 日內,提交與電報、電傳、傳真、電子數據交換和電子郵件等內容一致并符合法定形式的申請文件、材料原件;申請人到公司登記機關提交申請文件、材料原件的,應當當場作出準予登記的決定;申請人通過信函方式提交申請文件、材料原件的,應當自受理之日起15日內作出準予登記的決定。 (四)公司登記機關自發出《受理通知書》之日起60日內,未收到申請文件、材料原件,或者申請文件、材料原件與公司登記機關所受理的申請文件、材料不一致的,應當作出不予登記的決定。公司登記機關需要對申請文件、材料核實的,應當自受理之日起15日內作出是否準予登記的決定。”

在行政司法程序規定方面,相關的行政程序法淵源如2007年實施的《行政復議法實施條例》 ,該條例第34條規定:“行政復議人員向有關組織和人員調查取證時,可以查閱、復制、調取有關文件和資料,向有關人員進行詢問。調查取證時,行政復議人員不得少于2人,并應當向當事人或者有關人員出示證件。被調查單位和人員應當配合行政復議人員的工作,不得拒絕或者阻撓。需要現場勘驗的,現場勘驗所用時間不計入行政復議審理期限。”該條是對行政復議調查取證程序的規定。

三、地方性法規層面上的行政程序法

地方性法規是指省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會,在不與憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下,以及設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要,在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下所制定的規范性法律文件的總稱。

在行政立法程序規定方面,相關的行政程序法淵源如2016年修正的《江西省立法條例》,該條例分別對省人民代表大會立法程序、省人民代表大會常務委員會立法程序和設區的市地方性法規批準程序進行了詳細規定。例如《江西省立法條例》第41條對聽取意見制度的規定如下:“列入常務委員會會議議程的法規案,法制委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。法規案有關問題專業性較強,需要進行可行性評價的,應當召開論證會,聽取有關專家、部門和省人民代表大會代表等方面的意見。論證情況應當向常務委員會報告。法規案有關問題存在重大意見分歧或者涉及利益關系重大調整,應當召開聽證會,聽取有關基層和群體代表、部門、人民團體、專家、省人民代表大會代表和社會有關方面的意見。聽證情況應當向常務委員會報告。常務委員會工作機構應當將法規草案發給相關領域的省人民代表大會代表、設區的市和有關縣(市、區)人民代表大會常務委員會以及有關部門、組織和專家征求意見。”

在行政執法程序規定方面,很多地方人大(含常委會)都出臺了相關的執法條例。例如2016 年河南省人大常委會制定了《河南省行政執法條例》 ,2021年上海市人大常委會修訂了《上海市城市管理行政執法條例》 ,2014年山東省人大常委會制定了《山東省行政執法監督條例》 ,等等。這些執法條例都規定了行政執法過程中應當遵守的行政程序。例如《上海市城市管理綜合行政執法條例》第22條規定:“城管執法部門以及街道辦事處、鄉鎮人民政府應當妥善保管扣押物品,不得使用或者損毀,屬非法物品的,移送有關部門處理。被扣押的物品易腐爛、變質的,城管執法部門以及街道辦事處、鄉鎮人民政府應當通知當事人在二日內到指定地點接受處理;逾期不接受處理的,可以在登記后拍賣、變賣;無法拍賣、變賣的,可以在留存證據后銷毀。解除扣押后,城管執法部門以及街道辦事處、鄉鎮人民政府應當通知當事人及時認領。當事人逾期不認領或者當事人難以查明的,城管執法部門以及街道辦事處、鄉鎮人民政府應當及時發布認領公告,自公告發布之日起六十日內無人認領的,城管執法部門以及街道辦事處、鄉鎮人民政府可以采取拍賣、變賣等方式妥善處置,拍賣、變賣所得款項應當依照規定上繳國庫。”該條對于扣押物品的處理程序進行了詳細規定。

四、部門規章層面上的行政程序法

部門規章是指國務院各主管部門依職權或依授權制定的,具有國家強制力的規范性文件的總稱。

在行政立法程序規定方面,涉及的部門規章如原環境保護部制定的《環境保護部規范性文件合法性審查辦法》。 《環境保護部規范性文件合法性審查辦法》所調整的規范性文件的范圍是為執行環境保護法律、法規、國務院法規性文件和部門規章的規定,由環境保護部依照法定權限和程序制定并公布,影響環境保護管理相對人權利和義務,具有普遍約束力并能夠反復適用的文件。該辦法第14條對審查期限的規定如下:“政策法規司應當自收到規范性文件草案送審稿有關材料之日起十個工作日內,完成規范性文件的合法性審查工作。因涉及有關方面重大意見分歧需要協調等特殊情形的,可以適當延長審查時限,但最長不得超過二十個工作日。在審查過程中,政策法規司認為規范性文件草案送審稿涉及的法律問題需要進一步研究的,可以組織召開座談會、協調會、專家論證會等聽取意見,必要時可以組織實地調查。”

在行政執法程序規定方面,涉及的部門規章很多。例如,國家食品藥品監督管理總局制定頒布、2016年10月1日起施行的《網絡食品安全違法行為查處辦法》中有很多相關的執法程序規定。該辦法規定食品藥品監督管理部門通過網絡購買樣品進行檢驗的,應當按照相關規定填寫抽樣單,記錄抽檢樣品的名稱、類別以及數量,購買樣品的人員以及付款賬戶、注冊賬號、收貨地址、聯系方式,并留存相關票據。檢驗結果不符合食品安全標準的,食品藥品監督管理部門應當及時將檢驗結果通知被抽樣的入網食品生產經營者。通過網絡食品交易第三方平臺購買樣品的,應當同時將檢驗結果通知網絡食品交易第三方平臺提供者。上述規定都是對網絡食品進行抽樣的程序規定。再如,2017年修正的《工業和信息化部行政許可實施辦法》對工業和信息化部及受其委托實施行政許可的單位、省、自治區、直轄市通信管理局等單位實施行政許可的一系列程序進行了規定。對行政執法程序進行規定的部門規章還有《海關辦理行政處罰案件程序規定》《國防科學技術工業委員會聽證規則》《司法行政機關行政處罰聽證程序規定》等。

在行政司法程序規定方面,很多國務院部門都制定了本部門的復議規則:國家稅務總局制定的《稅務行政復議規則》 (2018年修正) 、交通運輸部制定的《交通運輸行政復議規定》 ( 2015年修正) 、住房和城鄉建設部制定的《住房城鄉建設行政復議辦法》 ( 2015年) 、公安部制定的《公安機關辦理刑事復議復核案件程序規定》 ( 2014年) 、海關總署制定的《海關行政復議辦法》 (2014年修改) 、國家食品藥品監督管理總局制定的《國家食品藥品監督管理總局行政復議辦法》 (2014年) 、國家知識產權局制定的《國家知識產權局行政復議規程》 (2012年) 、國家電力監管委員會制定的《國家電力監管委員會行政復議辦法》 (2010年) 、中國證券監督管理委員會制定的《中國證券監督管理委員會行政復議辦法》 ( 2010年) 、 人力資源和社會保障部制定的《人力資源社會保障行政復議辦法》 ( 2010年) ,等等。例如《稅務行政復議規則》對稅務行政復議的申請、受理、復議證據、審查和決定、和解與調解、指導和監督等都進行了詳細規定,其第60 條規定:“行政復議機構認為必要時,可以調查取證。行政復議工作人員向有關組織和人員調查取證時,可以查閱、復制和調取有關文件和資料,向有關人員詢問。調查取證時,行政復議工作人員不得少于2人,并應當向當事人和有關人員出示證件。被調查單位和人員應當配合行政復議工作人員的工作,不得拒絕、阻撓。需要現場勘驗的,現場勘驗所用時間不計入行政復議審理期限。”

五、地方政府規章層面上的行政程序法

地方政府規章是指省、自治區、直轄市以及設區的市、自治州的人民政府,根據法律、行政法規以及地方性法規所制定的規范性法律文件的總稱。

在行政立法程序規定方面,近些年來,我國各地根據自身的實際情況相繼制定了各地行政立法權行使的規則,如《山東省政府規章制定程序規定》《山東省規章和行政規范性文件備案規定》《上海市人民政府規章制定程序規定》《長沙市人民政府擬定地方性法規草案和制定規章辦法》,等等。至少目前為止幾乎我國具有規章制定權的地方政府都制定了規范規章制定行為的規則。此外,上海市人民政府2019年6月5日發布的《上海市規范性文件管理規定》,專門對行政規范性文件的起草、征求意見、備案等制定程序作了規定。例如其第14條規定:“規范性文件應當由制定機關組織起草。其中,專業性、技術性較強的規范性文件,制定機關可以吸收相關領域的專家參與起草工作,也可以委托相關領域專家、研究機構、其他社會組織起草。兩個或者兩個以上的制定機關,根據履行職責的需要,可以聯合起草規范性文件;聯合起草時,應當由一個制定機關主辦,其他制定機關配合。”筆者認為,我國地方層面針對行政規范性文件的發布制定專門行政行為法規的做法值得我國中央立法機關注意,在我國沒有出臺行政程序法的情況下,制定專門規范行政規范性文件的行政行為法規則是很必要的。

在行政執法程序規定方面,很多省市都制定了相關的地方政府規章。例如,上海市近年來就制定了《上海市城市管理行政執法條例實施辦法》《上海市行政處罰聽證程序規定》等。其中,《上海市城市管理行政執法條例實施辦法》對城市管理執法過程中的案件移送與接受、信息共享、法律文書送達、逾期或者拒不拆除違法建筑信用管理和信息公示等都進行了詳細規定。值得一提的是,2008年湖南省頒行了地方政府規章《湖南省行政程序規定》 (已于2018年修正) ,各界都對其有很高的評價。有學者稱《湖南省行政程序規定》“是我國第一部系統規定行政程序的立法。這部地方政府規章以推進依法行政、建設法治政府為根本立法目的,以公民的程序權利為主要內容,參與和公開構成其核心要素。湖南的嘗試必將對中國統一行政程序法典的出臺從路徑到內容產生深遠的影響”22。 《湖南省行政程序規定》共10 章,178條,內容涵蓋了行政程序的原則、行政主體、行政決策、行政執法、行政合同、行政指導、行政裁決、行政調解、行政應急、行政聽證、行政公開、行政監督、行政問責等行政工作的方方面面,同時建立了管轄、協助、回避、公開、聽證、決定、說明理由、證據、時效、閱覽卷宗等一系列行政程序制度。該規定有六個方面的亮點:

一是突出了對行政決策的規范。明確重大決策必須經過調查研究、專家論證、聽取公眾意見和集體審議等環節,同時規定,決策機關應當定期對重大行政決策執行情況組織評估,并將評估結果向社會公開。規定了規范性文件的登記制度、有效期制度、網上檢索制度、申請審查制度等。

二是突出了行政公開,明確了公開的具體內容和方式。《湖南省行政程序規定》第42條規定:“由行政機關作出決定的重大行政決策,決策機關應當在作出決定之日起20日內,向社會公布重大行政決策結果。”第82條規定:“行政機關之間辦理請示、報告、詢問、答復、商洽工作等內部行政事務,應當按照簡化辦事程序,提高辦事效率的要求,承諾辦結期限,并向社會公開。”第91條規定:“法律、法規和規章規定行政機關有裁量權的,應當制定裁量權基準,對裁量權予以細化、量化。裁量權基準由享有裁量權的行政機關制定,或者由縣級以上人民政府制定。裁量權基準的制定程序,按照規范性文件的制定程序辦理。裁量權基準應當向社會公開。上級行政機關已經制定裁量權基準的,下級行政機關原則上不再制定適用范圍相同的裁量權基準。行政機關應當遵守裁量權基準。”

三是突出了公眾參與。設立公開征求意見制度、聽證制度、陳述申辯制度以及投訴舉報制度等,確保公眾參與落到實處。《湖南省行政程序規定》第38條規定:“重大行政決策有下列情形之一的,應當舉行聽證會:(一)涉及公眾重大利益的;(二)公眾對決策方案有重大分歧的;(三)可能影響社會穩定的;(四)法律、法規、規章規定應當聽證的。”

四是確立了高效便民的原則。確定了當場辦理、限時辦結、期限分解等制度;對不作為和緩作為行為進行了界定,并規定了相應的責任追究制度。《湖南省行政程序規定》第84條規定:“行政機關應當按照高效便民的原則和本規定的要求,具體確定本機關每項行政執法事項、非行政許可的行政審批事項、內部行政事務的辦理時限,并報本級人民政府備案。辦理的事項涉及兩個以上部門的,本級人民政府應當明確規定該事項的辦理流程和各部門的辦理時限。行政機關應當將經本級人民政府備案的每項行政執法事項、非行政許可的行政審批事項、內部行政事務的辦理時限分解到本機關具體的工作機構和崗位,并編制行政事項辦理流程時限表,向社會公布。”

五是創新了管理方式。重視行政合同、行政指導在政府管理和服務中的作用;要求加強電子政務建設;適當下移行政執法重心,減少執法層級;建立高效、便捷、成本低廉的社會矛盾化解機制,進一步完善行政機關調處民事糾紛制度。第五章規定了行政合同、行政指導、行政裁決、行政調解、行政應急的程序。

六是突出了行政監督和責任追究。創新績效評估、行政問責制度,規定了無效、撤銷、補正等行政行為的效力形態,建立了責任追究制度。《湖南省行政程序規定》在內容上以行政機關的程序義務、相對人的程序權利為主要特征,行政機關遵循法定程序成為行使行政權力的重要組成部分。該規定對行政行為的整個過程都有詳細規定,全面有效地規范了行政行為的實施,防止行政權濫用。

思考題:

1. 什么是行政程序法?

2. 簡述行政程序法的本質。

3. 簡述行政程序法的內容。

4. 簡述行政程序法的價值。

5. 行政程序法和行政實體法如何界分?

6. 如何理解行政程序法和行政實體法是統一的?

1 章劍生:《行政程序法學原理》,中國政法大學出版社1994年版,第37頁。

2 皮純協主編:《行政法學》,群眾出版社2000年版,第198頁。

3 王萬華:《行政程序法研究》,中國法制出版社2000年版,第20頁。

4 應松年主編:《行政法學新論》,中國方正出版社1999年版,第488—489頁。

5 參見應松年主編:《比較行政程序法》,中國法制出版社1999年版,第14—16頁。

6 季衛東:《程序比較論》,載《比較法研究》1993年第1期。

7 參見商務印書館辭書研究中心修訂:《新華詞典》(2001年修訂版),商務印書館2001年版,第44頁。

8 關保英:《行政法的價值定位——效率、程序及其和諧》,中國政法大學出版社1997年版,第10頁。

9 關保英:《行政法的價值定位——效率、程序及其和諧》,中國政法大學出版社1997年版,第14頁。

10 關保英:《行政法的價值定位——效率、程序及其和諧》,中國政法大學出版社1997年版,第17頁。

11 關保英:《行政法的價值定位——效率、程序及其和諧》,中國政法大學出版社1997年版,第18頁。

12 關保英:《行政法的價值定位——效率、程序及其和諧》,中國政法大學出版社1997年版,第18—19頁。

13 參見楊海坤:《中國行政程序法典化問題探析》,載《江海學刊》2002年第5期。

14 參見王名揚:《英國行政法》,中國政法大學出版社1987年版,第152頁。

15 李偉民主編:《法學辭海》(第3卷),藍天出版社1998年版,第1941頁。

16 〔英〕戴維·M. 沃克:《牛津法律大辭典》,北京社會與科技發展研究所組織翻譯,光明日報出版社1988年版,第521頁。

17 〔奧〕凱爾森:《法與國家的一般理論》,沈宗靈譯,中國大百科全書出版社2003年版,第146—147頁。

18 皮純協、姜明安主編:《行政法與行政訴訟法教程》,中國城市出版社 2001 年版,第213頁。

19 姜明安主編:《行政法與行政訴訟法》,法律出版社2003年版,第253頁。

20 應松年主編:《外國行政程序法匯編》,中國法制出版社 2004年版,第191—192頁。

21 姜明安:《行政法與行政訴訟法》,法律出版社2003年版,第256—257頁。

22 王萬華:《統一行政程序立法的破冰之舉——解讀〈湖南省行政程序規定〉》,載《行政法學研究》2008年第3期。