二、攤捐

在九月十一日的清查陋規上諭中，道光帝明確指出，地方官員不得不取資陋規的背景，在于日益加增的“差務之費，捐攤之款”，以致府廳州縣往往有廉銀“全行坐扣，祿入毫無”者。[53]嘉慶年間，曾任江蘇江都、常熟等地知縣的陳文述也觀察到：“自火耗歸公以后，額設養廉不足以資捐款，而州縣始不能不借錢漕鹽當為自然之利，亦州縣所無可如何也。”[54]道光初年，御史徐寶善論及陋規時亦稱言：“養廉攤扣無省無之，實可支領者已屬無幾”，地方官若不得受陋規，“斷不能枵腹而談公事”，故收受陋規外官“視為故然”，“恬不為怪”。[55]二人均認為，由于“捐款”“養廉攤扣”的存在，州縣所領廉銀“已屬無幾”，甚至“不足以資捐款”，收取陋規便成為“合理”之事。所謂“捐款”“養廉攤扣”即清查上諭中的“捐攤之款”，是指地方政府以強制攤扣官員養廉銀的方式，籌措無法“作正支銷”的公務經費，本書中統稱“攤捐”。[56]

嘉慶四年仁宗親政之初，便明諭嚴禁攤扣官員養廉，稱養廉銀“原為大小官員辦公日用之資”，而外省“遇有一切差使，及無著款項，往往議將通省官員養廉攤扣，以致用度未能寬裕”。[57]“用度未能寬裕”（嘉慶四年）與“往往有全行坐扣，祿入毫無者”（嘉慶二十五年）之間的差異是十分明顯的，可見正是在嘉慶一朝，攤捐成為影響地方財政的關鍵問題。

嘉慶二十五年十一月，戶部尚書英和等在獻策清查陋規兩月后，又奏請限制各省攤捐，稱言：

可見州縣廉俸不敷辦公，與攤捐直接相關，其數量頗巨，且“逐年遞增”。然而，戶部對于這些攤捐并不知底細，遂奏請各省將必不可省的攤捐款目奏明，浮多之款概行刪除，嗣后每歲匯奏所扣銀數，以資考核。計臣們的意圖很明顯，對于不識底細的攤捐必須立定章程，加以限制，這與清查陋規的精神是一致的，該議于當日獲準。[58]以下筆者根據嘉慶二十五年至道光三年（1823）間各督撫就此事的相關奏報，對當日攤捐的額數、款目進行分析。

表1-2　1820年前后各省攤捐歲額與養廉銀之比較　（單位：兩）

（一）攤捐的額數

盡管督撫奏報者僅限省一級的“司攤”（提解藩臬兩司的攤捐），且多省的資料并不完整，但仍可發現，攤捐普遍占到通省額設廉銀的50%以上，浙江、廣東、江蘇蘇屬甚至不敷攤扣。更重要的是，各省的攤捐或者完全由州縣承擔（如江蘇蘇屬、寧屬，安徽、浙江等），或者以州縣負擔為主[59]，而其額設廉銀又遠低于督撫司道，因此對于州縣而言，攤捐與廉銀之比要大于表中的百分比。以山西為例，該省攤捐僅有10款涉及通省各級官員，其余23款則完全由通省州縣或相關州縣承擔，當日山西通省103州縣額設廉銀、繁費僅占全省的52.8%，卻承擔著幾乎全部的攤捐。[60]可以肯定的是，其中必多養廉“全行坐扣，祿入毫無”者。

若從時人的觀察來看，攤捐對于州縣的影響似較以上奏報更為嚴重。嘉慶末年，包世臣就注意到：“外省攤捐之款，日多一日，大州縣有每年攤至七八千金者，小州縣亦不下千金，以廉抵捐，數常不敷。”[61]同期，御史吳椿也奏稱，州縣“捐款多者，由千兩以上至數千兩不等”。[62]湖南湘潭為財賦巨邑，屬于“大州縣”，嘉道之際，該縣負擔攤捐至萬兩以上，據稱湘省即中等縣份，每年亦有攤款數千兩。[63]陳官俊即指出，當日各省攤捐，“州縣中有數百金，有千余金，有數千金，竟有至萬金者”[64]。按知州額廉多為500至1400兩，多數知縣則在500至1200兩之間[65]，若據以上觀察，即便是攤捐最少的州縣，廉銀也所剩無幾了。道光初年，直隸“州縣所得養廉自數百兩至一千二百兩為止，而應解攤捐小缺歲需一千余兩，大缺至二三千兩不等，入不敷出”。[66]道光二年（1822），浙江會稽知縣稟稱：“年例捐攤及奉文特派，并在縣應捐各款，幾及七千金，核之歲入，并應得養廉之數，已不敷甚多。”該邑額廉1200兩，核之每歲7000兩的攤捐，的確遠不敷攤扣。[67]道光四年（1824），福建省各同知、通判、州縣每年赴司領取廉銀，核之應捐攤款，尚不敷銀2900余兩。[68]

先行研究多認為，由于攤捐等因素，養廉銀制度在清末已經有名無實，無法繼續發揮原有的作用。[69]然而以上考察似可說明，這一現象至遲出現于嘉道之際（1820年前后），當日州縣的攤捐負擔普遍超過了廉銀。所謂廉銀“全行坐扣，祿入毫無”，實際上意味著州縣攤捐已不能出自廉銀，而是來源于陋規（詳后文）。

（二）攤捐的款目

攤捐大致可分為常年/年例攤捐、遇事攤捐及另案/奏派攤捐三類。[70]常年、遇事各款均與地方歷年固定的行政事務有關，區別在于辦理的頻次不同。各省普遍存在的常年、遇事攤捐主要款目有：

（1）解部貢物、本省鑄幣所需銅斤（“滇銅”）等的購買及運輸費用，以及京、協餉的運輸經費。如江蘇蘇屬、寧屬均有“木植協貼”“滇銅幫費”“差員貼費”三款，系貼補采辦解部木植、本省滇銅差員之腳價、盤費及解部飯食不敷。[71]

（2）京城與各省城之間文報傳遞系統——提塘的辦公費用（“提塘報資工墨”），以及本省刊刷謄黃、告示工本。

（3）督撫藩臬等衙門雇用額外書吏的飯食辛工。如廣東“小書工食”一款，緣該省督撫藩臬衙門因案牘繁多，每年雇用小書數十名幫辦，至秋審、奏銷、大計、科場之際仍需額外增雇，其工食每年由各州縣捐解，共計7450余兩。[72]

（4）三年一科的各省文武鄉試（包括遇萬壽、登極各慶典加試“恩科”）費用，以及省城書院的膏火束脩。

（5）省、府及首縣各監獄囚犯口糧、藥資、冬衣等項經費。

（6）公幫省內“繁缺”（如首府、首縣）、“苦缺”行政經費，尤其是發審、驛站、緝捕等項支出。

以上各款涉及地方行政的各方面，確系必不可省之項，其經費卻存在不小的缺口，只能“籌捐外辦”。而且，這僅是部分“司攤”，州縣實際上負擔著來自各上級衙門的攤款。如嘉道年間，山東莘縣應攤“年例捐款”，計有提解藩臺衙門者28項、臬臺衙門33項、糧道衙門13項、本道衙門4項、本府衙門36項。此外，每歲尚有數項臨時奉派的攤款。更重要的是，自嘉慶中期，該縣廉銀的五成已經固定地被河工、軍需、虧空等另案攤捐扣去。[73]

莘縣的例子頗具普遍性，當日攤款之大宗并非常年、遇事攤捐，而是由軍需、河工、虧空等引起的另案攤捐。筆者將表1-2中的相關部分抽出，結合其他史料，制成表1-3：

表1-3　1820年前后各省另案攤捐款額

可見另案攤捐是由乾嘉年間的兵事（乾隆末年臺灣之役，廓爾喀之役，乾嘉之交三省苗之役，嘉慶初年川陜白蓮教之役，東南海寇之役，嘉慶十八年天理教之役等），河工（嘉慶二年山東曹工），帝室出巡（山西“臺工”、直隸“大差”），以及歷屆清查后的虧空所引起的。其數額常達百萬之譜，動輒扣去通省官員廉銀的三成（此為單款攤捐扣廉之上限），持續十余年或數十年之久。對于地方政府（尤其是州縣）而言，其負擔遠較常年、遇事各款沉重。

嘉慶四年，章學誠就觀察到，當日州縣困于“法外之累”，即“巨工大役、軍需差務”用項中例不準銷，坐派捐廉者。[74]如乾嘉年間迭遭兵事的四川，自金川、廓爾喀、苗疆、教匪各案以來，軍需無著之款“迭次奏明歸入養廉項下公攤”。據說嘉慶初年該省“州縣以上正印各官幾至全無養廉”，陜甘總督松筠于赴任途中，接見四川冕寧知縣雷應暢，談悉因攤扣廓爾喀軍需，“州縣辦公多形竭蹶”，該知縣額廉僅600兩，每年竟扣去420兩。又據萬縣知縣陳文鴻稱，其廉銀僅得十之一二，且四川“通省皆然”。[75]嘉慶十六年（1811），四川總督常明奏稱，各州縣仍有五成廉銀為軍需攤捐扣去。[76]道光二年，閩浙總督慶保亦奏稱：“閩省攤捐養廉，惟軍需一款最為吃重。”[77]道光元年，阮元也稱，常年攤捐不過是“零星捐項”，粵東州縣扣解之數，“以另案彌補為大宗”。在他具奏之時，廣東各道府州縣正承擔另案攤捐共計160800兩，已超過通省廉銀總額。[78]浙江于嘉慶五年（1800）清查后共計虧缺1940000余兩，此后17年中，各州縣為此捐解154.5%的廉銀，這意味著該省州縣官的廉銀遠不敷彌補虧空之用。[79]

既有研究已經指出，攤捐產生的背景是18世紀社會經濟發展帶來行政事務的增加，以及銀價相對下落、物價上升導致的財政窘迫，其泛濫則源于僵化的財政經費定額管理與包干體制。[80]這確實可以解釋常年、遇事攤捐的產生（詳后文）。然而筆者認為，攤捐（尤其是大宗的另案攤捐）的普遍出現，更需要從財政管理方面尋找答案。乾隆中后期至嘉慶年間，因軍需、河工等“不時之用”的膨脹，朝廷的財政壓力驟增，攤捐開始成為重要的籌款方式。戶部由此將包袱甩給各省，而各省以攤捐籌款，又將壓力層層下移至州縣，從中可以明顯地觀察到逐級攤派的色彩。這一現象凸顯出清代財政管理的特質：無論中央與地方政府之間，抑或地方各級政府之間，財權與職能均未作清晰的劃分，也就是說，從支出方面來看，并不存在“國家之事”或“地方之事”的區別，各級政府遇有經費缺口，一律通過向下級攤派加以解決。在18、19世紀之交，疊床架屋的攤款成為州縣養廉銀制度解體之要因。[81]