構建中國式福利國家的理論和實踐依據

蔡昉　賈朋

一、引言

福利國家是個一般性的概念，各國的相關實踐也存在諸多共性，因此，關于在中國構建福利國家的問題，無疑應該在共同理論的基礎上，以及在國際經驗的比較中進行討論。同時，既然本文設立的命題為構建中國式福利國家，因此有必要把中國經濟社會發展對社會福利體系的現實緊迫需要，作為論證福利國家建設的出發點，并重點關注中國相關的制度安排及其獨特性。為此需要揭示中國發展階段性變化的特征和面臨的挑戰，進而從經驗上為這種變化及其挑戰找到經濟史的關聯性，從經濟理論上找到相關的邏輯對應。

中國正在經歷的最突出的階段性變化，表現為兩個具有標志性意義的轉折點的到來。階段性變化的第一個重要標志是，以人均GDP衡量，中國如期進入高收入國家行列。按照現價美元和平均匯率計算，2021年中國人均GDP達到12 551美元。世界銀行新修訂的2021—2022年收入分組，把12 695美元作為高收入國家的門檻（Hamadeh et al.，2021）。這個新起點固然具有積極的意義，至少在統計意義上意味著中國對中等收入階段的跨越；然而，這并不意味著中國經濟的增長從此可以高枕無憂。鑒于人均GDP達到12 695美元僅僅是高收入組的門檻水平，僅相當于高收入國家平均水平（44 003美元）的28.9%，攀登高收入階段的各級階梯仍然任重道遠，如果不能保持合理的增長速度，停滯乃至倒退的可能性都是存在的。

在中國進入高收入國家行列之際，另一個重要的階段性變化同時發生，即人口轉變趨勢超乎預期地加快。這給中國經濟增長帶來未能預測到的，或者在以往預測中被系統性低估的新挑戰。2021年，中國人口自然增長率為0.34‰，接近于零增長并且意味著中國即將進入人口負增長時代，比聯合國2019年預測的結果提前了大約十年。同年65歲及以上人口的比例，即老齡化率達到14.2%，標志著提前五年左右進入國際公認的老齡化社會（UNPD，2019）。我們可以從兩個方面認識這個不期而至的人口轉折點對中國經濟增長的含義。首先，伴隨人口峰值和更深度老齡化，勞動年齡人口加快減少，撫養比加速提高，勞動力供給、人力資本改善、資本回報率和生產率進一步朝著不利方向變化，潛在增長率繼續下降，實現原來預期增長速度的難度加大。其次，人口負增長帶來嶄新的挑戰，即由于人口總量、年齡結構和收入分配產生的抑制居民消費的效應，總需求不足將成為常態化的增長制約因素。這就意味著，無論從供給側還是從需求側看，確保實現遠景目標的經濟增長率，不再如原來預期的那樣自然而然。

實際上，經濟學家在研究所謂中等收入陷阱現象的時候即發現，阻礙中等收入國家進入高收入國家行列的因素，即使在一國進入高收入階段之后，仍將繼續產生作用，阻礙其跨越門檻之后的經濟增長。例如，?？细窳值热税l表多篇論文揭示中等收入陷阱表現為高速增長的國家在特定時期出現顯著的減速，其中一些經濟體的減速幅度既大且難以反轉。在其中的一篇文章中，他們發現，在按照2005年購買力平價美元計算的人均GDP處于10 000～11 000美元和15 000～16 000美元區間，一些國家和地區會發生兩次明顯的減速（Eichengreen et al.，2013）。與世界銀行歷年對經濟體收入分組的數據進行比對，在這項研究涵蓋的1987年以來出現過明顯減速的24個經濟體中，有15個在發生減速時已經處于高收入階段，其中有些經濟體的經濟增長受到較長期的不利影響。也就是說，一個國家跨過統計意義上的高收入門檻，并不能自動確保一帆風順地持續健康發展。

針對經濟增長減速因素，特別是對可能妨礙經濟增長達到潛在增長率的需求側因素來說，擴大社會福利支出無疑是有益的。政府承擔主要支出責任加大社會保護、社會福利和社會共濟的力度，也是推進現代化和促進共同富裕的題中應有之義。因此，關于福利國家的爭論，其實并不在于要不要進行這一制度建設，而在于社會福利支出資金從何而來。我們或者可以把這個問題進一步轉化為在擴大社會福利支出時，如何做到盡力而為和量力而行兩個原則的有機統一。本文將從理論和經驗兩個方面論證社會福利支出的一般原則和規律及其對中國的特殊意義，進而揭示政策含義并提出建議。

二、社會福利支出恒等式：理念和現實

在回顧關于福利國家的理論爭論時，研究者往往從理念出發，主要從兩個方向上提出并秉持各自的主張，依據分別是兩種總體對立的模式或類型，即剩余型社會福利模式和制度型社會福利模式（Titmuss，1974）。這兩種模式的差異并不表現為保障水平上的差異，而主要是理念上大相徑庭。前一種模式強調市場、個人、家庭和社會組織的作用，政府只需在最困難群體的社會救助和有限的基本生活保障方面承擔責任。后一種模式則認為，作為一種再分配機制，社會福利保障在任何社會和任何發展階段，都應該是政府承擔的責任。雖然對立理念之間的爭論曠日持久、莫衷一是，也分別產生了大異其趣的實踐后果，但是，從全球范圍看也產生了實踐中的趨同態勢。可以說，這種趨同主要是各國在應對現實挑戰的實踐中不斷試錯的結果。

應該說，社會福利體系的完善，或者福利國家的出現、建設和興衰，既建筑在特定政治哲學的思想基礎上，也受到特定時代社會思潮的影響，同時也是因應特定經濟社會發展階段需求而誘致的制度變遷過程。從影響最為卓著的經濟學文獻著眼，我們可以在兩種視野上認識這一制度。

一類文獻把社會福利體系構建的必要性和必然性，同經濟社會發展階段相聯系。沃爾特·羅斯托（Walt W.Rostow，2001）把經濟發展分別劃分為傳統社會、創造起飛條件、起飛、邁向成熟和高水平大眾消費五個階段。在后來的著作中，他還補充了以追求更高生活質量為特征的第六個階段。從邏輯上說，第五和第六個階段無疑與對公共服務的更高需求相關。約翰·肯尼斯·加爾布雷思（John Kenneth Galbraith，2009）創造了“豐裕社會”這個概念，指出國家在進入豐裕社會后，一方面是豐裕的社會財富和私人生產，另一方面是匱乏的公共服務供給，兩者之間形成巨大的落差。他認為解決豐裕社會的社會性貧困問題，需要政府以再分配的手段，提供更多的公共產品和公共服務。邁克爾·波特（Michael Porter，2002，第10章）把經濟發展劃分為要素驅動、投資驅動、創新驅動和財富驅動四個階段，認為在財富驅動階段上，會產生一系列與增長速度減慢相關的兩難取舍問題，包括經濟發展目標和社會價值目標的矛盾，以及經濟增量不足與福利支出擴大之間的矛盾。

另一類文獻把應對人口挑戰作為福利國家建設的必然要求。岡納·繆爾達爾（Gunnar Myrdal）最早認識到人口因素在福利國家建設中的作用。早在20世紀30年代，繆爾達爾夫婦便通過著述和演講，警示人口增長速度減慢或人口總量減少可能導致的后果，在主張家庭自主生育權利的同時，倡導通過制度建設把生育和養育的負擔，從作為家庭責任轉變為體現共濟理念的社會福利體系上，借此鼓勵人們結婚和生育?？姞栠_爾這一思想的傳播以及據此提出的政策建議，不僅為瑞典社會福利體系建設擘畫了藍圖，也對其他國家的政策產生了深刻的影響（陳素甜，1982，第三章；Barber，2008，Chapter 10；吉川洋，2020，第47—49頁）。約翰·梅納德·凱恩斯和阿爾文·漢森分別于1937年和1938年做了內容十分接近的演講，指出了英國和美國出現的人口增長停滯趨勢，認為如果不能通過提高社會福利水平和改善收入分配來抵消投資和消費的需求不足，經濟增長將遭遇災難性的后果（Keynes，1978；Hansen，2004）。此外，漢森當年提出的“長期停滯”（secular stagnation）概念，被當代一些經濟學家作為人口老齡化對經濟增長影響的一個標準闡述（Summers，2016）。

接受當代資本主義發展的慘痛教訓，從經濟發展階段和現實挑戰出發，福利國家建設就不再是一個應該還是不應該做的先驗問題，而是何時做以及做到何種程度的策略問題。因此，我們可以采用一個簡潔的公式，形象地說明如何實現盡力而為和量力而行的有機統一。這可以被稱為社會福利支出恒等式，寫作E-B≡0，式中E代表社會福利的實際支出水平，B代表社會具有的支出能力。這個恒等式強調的是實際支出與實際財力之差恒等于零。一旦這個恒等關系不成立，則意味著未能做到盡力而為和量力而行的統一，社會福利支出水平便有改善的余地，或者社會福利政策就有調整的必要。例如，如果E-B＞0，就表示社會福利水平超過了保持支出可持續的財力約束，產生“量力而行缺口”，則有必要依據實際能力調減支出水平。如果E-B＜0，就表示社會福利水平尚未達到財力決定的潛力，形成“盡力而為缺口”，有必要增加實際支出水平，把資源潛力真正用足用盡。恪守社會福利支出恒等式，既要求堅定地秉持理念，也要求分寸把握能力和技巧，增一分則嫌長，減一分則嫌短。

這個公式表達看似簡而又簡，卻蘊含著豐富的意義，與一系列理論討論和政策實踐均密切相關。這里強調的恒等關系，挑戰了關于社會福利制度的傳統觀點，特別是自20世紀80年代以來，受新自由主義經濟學影響而形成的政策理念。在篤信涓滴效應的經濟學信條和否認社會應該履行再分配功能的政策傾向影響下，福利國家的理論和實踐明顯向剩余型社會福利模式傾斜。痛感新自由主義政策實踐造成的經濟、社會和政治惡果，近年來在理論和實踐中關于福利國家的認識已經有所轉變。但是，只有打破傳統的公共財政理念，特別是國際貨幣基金組織和世界銀行、歐盟理事會以及許多國家受新自由主義理念影響而倡導的“緊縮”（austerity）做法以及為財政支出設立的制度約束，才可能在實踐中回歸正常的軌道。而這就需要把社會福利支出恒等式作為福利國家建設的原則。此外，雖然稱之為社會福利支出恒等式，公式中的變量卻是按照一定規律，根據經濟發展階段的變化與時俱進的。下面，我們將依據經驗事實，結合一般規律和中國面臨的特殊挑戰，認識這種變化及其政策含義。

三、瓦格納法則：一般規律和中國現實

在經濟學文獻中，一個以阿道夫·瓦格納（Adolf Wagner）命名的典型化事實，被人們廣為引述、做出經驗檢驗，并稱之為“瓦格納法則”（Wagner's Law）。這個法則表明，隨著人均收入水平的提高，人們對社會保護、反壟斷和規制、履約和執法、文化教育和公共福利的需求不斷擴大。由于這類公共品通常需要政府承擔供給和支出責任，因此，政府支出占GDP的比重顯現逐步提高的趨勢（Henrekson，1993）。如果說這是個“一般規律”的話，它確實顯得過于“一般”了，即把性質不同、目標不一的各種政府職能及其支出，籠而統之地納入“政府支出”這個概念或項目之中。特別是，政府支出這個財政項目，也包含政府從事經濟活動的支出，而此類活動及相應的支出水平，常常由于經濟體制在市場化傾向和非市場化傾向上的分野，因時因地而產生顯著差異。雖然囿于統計數據的可得性，在經驗研究中有時不得不借助這種無所不包的政府支出概念，但是，我們關注的重點，仍然是政府在履行社會保護、社會福利和社會共濟等方面的職能及其支出。

相應地，在瓦格納揭示的政府支出比重隨經濟發展而提高的相關性之外，前述與福利國家建設相關的理論有針對性地揭示了因果關系，在統計上也可以通過政府社會福利支出不斷提高的事實，特別是以這一支出占GDP比重更狹義地界定和檢驗瓦格納法則。下面，我們首先借助圖1，在瓦格納法則的語境下進一步闡釋社會福利支出恒等式的含義。該圖包含以下幾個重要信息。第一，社會總預算曲線從B0B′0到B1B′1的移動，表示隨著人均GDP和勞動生產率的提高，可用于家庭消費和公共品支出的總預算約束曲線向右上方規律性拓展。第二，（P1-P0）表示隨著預算約束曲線拓展，全社會在公共品支出上的增加；而（H1-H0）表示隨著預算約束曲線拓展，家庭消費的產品和服務的增加。第三，在經濟社會發展過程中，如果總體上存在著[（P1-P0）/P0＞（H1-H0）/H0]的趨勢，就意味著瓦格納法則是成立的。第四，對預算約束曲線B0B′0來說，S0點意味著未能做到公共品支出的盡力而為，S1點意味著未能做到量力而行；對于預算約束曲線B1B′1來說，S0點和S1點都未能做到盡力而為；而對于任何一條預算約束曲線來說，S2點都超過了量力而行的限度。

我們可以利用世界銀行和國際貨幣基金組織數據庫中的跨國時間序列數據，從統計上進一步闡述瓦格納法則（圖2）。從瓦格納法則的原意看，隨著人均GDP的提高，政府支出占GDP比重總體呈現提高的趨勢（圖2A）。不過，這個“政府支出”的內容過于寬泛，共有十個項目，分別為（1）一般公共服務支出；（2）國防支出；（3）公共秩序和安全支出；（4）經濟事務支出；（5）環境保護支出；（6）住房和社區生活福利設施支出；（7）健康支出；（8）娛樂、文化和宗教支出；（9）教育支出；（10）社會保護支出。根據我們關心的支出項目，這里把后五項加總起來，總體可以認為對應著與社會福利相關的支出。觀察這五個項目支出占政府總支出的比重，同樣可以看到隨人均GDP增長而提高的趨勢（圖2B）。

進一步，我們觀察在不同經濟發展階段上，政府支出比重和社會福利支出比重的提高呈現什么特點。我們按照人均GDP水平把經濟體分為以下五組，雖然不完全對應世界銀行的收入分組標準，但是總體上可以與之相互參照（Hamadeh et al.，2021）。其中，10 000～12 000美元區間代表從中等收入到高收入的發展階段；12 000～30 000美元區間大體代表跨入高收入階段后，向中等發達國家行列邁進的發展階段；30 000～40 000美元區間大體代表趨近于高收入國家平均收入水平的發展階段；40 000～50 000美元區間以及50 000美元以上代表極高收入水平的發展階段。利用世界銀行和國際貨幣基金組織的數據，我們構建了一個非平衡面板數據，使用面板固定效應方法，分別以政府支出占GDP比重以及政府社會性支出占政府總支出比重作為被解釋變量，把人均GDP的對數作為解釋變量，分別估算兩個比重（百分比）與人均GDP的關系。將估計得到的系數除以10，即得到兩個比重對人均GDP增長的彈性系數（表1）。

表1　政府（社會性）支出比重對人均GDP的增長彈性

先來觀察發展階段與政府總支出占GDP比重的關系。表1第二列的系數表示人均GDP每提高10%，政府總支出占GDP比重提升的百分點。在這里，除了40 000～50 000美元以及50 000美元以上組對應的系數在統計上不顯著外，其他系數均在1%水平上顯著。再看發展階段與社會性支出占政府總支出比重的關系。表中第三列表示人均GDP每提高10%，政府社會性支出占政府總支出比重提升的百分點。除了40 000～50 000美元組對應的系數在統計上不顯著外，其他系數均至少在10%水平上顯著。

從圖2顯示的總體圖形和表1列出的估算系數均可看到，在瓦格納法則揭示的一般趨勢中，還顯現出一個特殊的階段性表現，即在12 000～30 000美元的人均GDP區間，政府總支出占GDP比重和社會性支出占政府總支出比重的提高速度都快于其他區間。無論是跨國數據分析、國別研究還是中國現實都表明，人均GDP處在這個區間的國家，通常剛剛跨過高收入門檻，進而開始為成為中等發達國家并鞏固這一地位而努力。相應地，處在這個收入區間的國家，通常面臨著共同的發展課題。首先，在促進經濟增長與社會發展之間的協調性、縮小與現代化目標差距的過程中，亟待通過補足民生短板，特別是借助再分配手段顯著縮小收入差距。其次，在高速增長時期結束后，亟待獲得新的增長驅動力。在這個階段，需要通過企業的進退生死這種創造性破壞機制，才能獲得顯著的生產率新源泉。擁抱這個創造性破壞機制，同時又不傷及勞動者的基本生活，要求提高社會保護的水平和覆蓋率。最后，由于人口老齡化加速和加深，需求側因素，特別是居民消費對經濟增長的制約愈益顯著，并成為新常態，需要制度化的社會福利和更有力的民生舉措，以居民消費能力和消費傾向的提高保持經濟合理增速。

按照“十四五”規劃和2035年遠景目標的安排，中國預計在2025年之前成為高收入國家，2035年成為中等發達國家。如果從各國數據加總和具體國別分析雙重意義上為兩個目標確定實現標準的話，可以把世界銀行分組標準中的高收入門檻，即人均GDP超過12 695美元作為第一個目標，把跨入全部高收入國家的中間收入組，即人均GDP處于23 000～40 000美元（簡單平均值為30 000美元）作為第二個目標?？梢姡袊磥?0～20年的發展恰好處于12 000～30 000美元這個區間。如果說瓦格納法則是一個具有普遍性的一般規律的話，我們可以從中國現實出發，把人均GDP從12 000美元到30 000美元的提高過程，稱為“瓦格納加速期”，其間需要更大幅度地提高社會福利支出水平。

四、加大社會福利支出的資金保障

如果說瓦格納法則是一個適用于大多數國家的一般規律、瓦格納加速期是一個適用于特定發展階段國家的局部規律，在統計學意義上通?？梢孕纬梢粋€常態模型，大致揭示出一個經濟體所處的人均GDP水平應該與何種水平的社會福利支出相對應。雖然本文并不以構造這樣一個常態模型為目標，從描述性統計結果仍然可見，相對于達到的發展階段而言，中國的政府支出占GDP比重以及政府支出中的社會性支出比重均偏低。為了增強所分析問題的目的性，我們把非平衡面板數據中人均GDP處于12 000～30 000美元區間的其他經濟體作為參照組，計算相應指標的算數平均值，并與中國的實際水平進行比較。結果表明，2020年中國政府支出占GDP比重為33.9%，而參照組的平均水平為40.4%；中國政府社會性支出占政府總支出的比重為52.4%，參照組的平均水平為62.0%。可見，無論是以遵循一般規律的要求而言，還是從應對自身的緊迫挑戰來說，在今后10～20年的時間里，中國都有必要加快提高公共社會性支出，即社會福利支出，填補這方面存在的較大缺口。

無論在中國還是各國的相關政策選擇和學術研究中，關于擴大政府公共支出的必要性和財政能力可持續性的討論，都日益成為一個熱點。近年來，特別是在應對新冠疫情沖擊的時期，各國都出現了摒棄財政緊縮、擴大公共支出以提高社會福利水平的政策傾向（蔡昉，2022）。在這個問題的必要性有了越來越多共識的情況下，更多的討論集中在“錢從何處來”這樣的可行性問題上。經濟學界的討論主要圍繞政府是否需要加大預算赤字或維持高負債率。

在相關的討論中，有三種觀點影響較大且針對性較強。下面按照其挑戰傳統觀念的激進程度，由高到低簡述。第一種觀點來自現代貨幣理論（MMT）。這一理論的代表人物和積極倡導者斯蒂芬妮·凱爾頓認為，對于發行主權貨幣的國家來說，政府負債和預算赤字的水平并不是問題。只要把握住不發生通脹這個界限，政府盡可以借助自身的信用創造貨幣，為必要的公共服務和公共投資買單（Kelton，2020）。第二種觀點可概括為“低債務成本說”。奧利維爾·布蘭查德觀察到，在無風險利率低于經濟增長率（即r＜g）已經成為常態而非例外的情況下，債務可持續性和財政平衡的判別視角也好，現行債務和赤字水平的“紅線”也好，都發生了明顯的變化?？梢杂纱艘甑恼吆x是，應該從政府履行職能的必要性，而不是從政府財力的約束性來認識和出臺財政政策（Blanchard，2019）。第三種觀點可概括為“擴大分母說”。約瑟夫·斯蒂格利茨指出，有兩種把債務率維持在可持續水平的途徑，分別是通過實行緊縮政策以減小分子，以及通過投資促進經濟增長以擴大分母。他認為，前一途徑被國際金融危機后的歐盟實踐證明是失敗的，而后一途徑被二戰后美國的實踐證明是成功的（Stiglitz，2021）。

從根本上說，只要經濟總量、生產率和人均收入在提高，旨在提高人民福祉的社會性支出就是必要的，也應該并能夠做到水漲船高。特別是，社會福利支出并不是非生產性的，大多數屬于對人的投資，因而也就是對未來的投資。從目前的趨勢看，人類作為整體為下一代留下的遺產中，缺乏的并不是生產性資本，而是人力資本和自然資本。以特定時間段的起點和終點的對比來表示代際關系，相當于觀察在此期間各種形態的資本的存量變化，或者說上一代傳遞給下一代的遺產。一項包括140個國家數據的研究表明，在1992—2014年間，人均擁有的生產性資本增長一倍，人力資本提高13%，自然資本則減少了40%（轉引自Shafik，2021，第150—151頁）。由此可見，社會福利供給的增加，意味著由國家出面把具有報酬遞減性質的生產性資本轉化為具有報酬遞增性質的人力資本，這種舉措既是生產性的，具有可持續性，更突出了經濟發展目的和手段的統一。

社會福利供給的資金保障，歸根結底在于經濟增長、生產率提高和人均收入增加。對于處在瓦格納加速期的中國來說，大幅度增加社會福利支出并提高其在GDP中的比重，依靠的是這個時期的潛在增長能力（供給側）以及實現潛力的保障能力（需求側）。據李雪松和陸旸估算（參見中國發展研究基金會，2022，第三章），在2021—2035年間，按照中方案和高方案預測的人均GDP潛在增長率分別為4.80%和5.15%。根據世界銀行數據，在2006—2019年間，處在瓦格納加速期的國家和地區人均GDP實際增長率的算術平均值僅為1.21%，意味著中國在跨越這個區間時，實現社會福利支出的顯著增加有雄厚的物質基礎作保障。

同時也要看到，由于人口轉折點的提前到來，中國經濟增長面臨著兩大新挑戰。其一，勞動年齡人口加速減少和人口撫養比加快提高，將為此前估算的潛在增長率打上一個折扣。必由之路是加大改革力度，爭取做到“取乎其上、得乎其中”，即按照高方案預測的更高要求，爭取實現中方案預測的結果。最緊迫的任務是通過產業和企業層面的資源重新配置提高生產率，以新增長動能替代傳統人口紅利。既要倚仗市場主體之間的優勝劣汰，又不能讓任何個人成為“輸家”，這就需要在國家層面加強社會保護。其二，更深度老齡化和人口負增長，使中國經濟增長的需求制約成為常態。根據國際經驗，特別是日本在人口進入負增長前后的經驗，這個時期很容易出現實際增長速度達不到潛在增長率，從而持續存在增長缺口的情形（蔡昉，2021）。為了穩定和擴大社會總需求特別是居民消費，需要顯著提高再分配力度，擴大社會福利支出，通過縮小收入和基本公共服務供給差距，創造刺激消費的效應，抵消人口轉折點抑制消費的效應。

五、結語和政策建議

從世界和各國的經濟發展歷程看，福利國家建設是諸多不容回避的發展內容之一，是任何國家實現現代化的題中應有之義。體現不同發展理念的理論流派，對國家發展目標和路徑的政策傾向產生了重要影響，相應導致不盡相同的福利國家建設結果，選擇不同福利政策及其組合的國家也分別在實踐中獲益或付出代價。然而，終究還是存在一個代表大多數國家選擇傾向的統計規律，被稱為瓦格納法則，即政府支出特別是其中的社會性支出占GDP比重隨著人均收入的增長不斷提高，直至在很高的收入和福利水平上完成這一建設任務。把這個統計規律對應到中國所處的發展階段上，表現為作為福利國家建設機會窗口的瓦格納加速期。中國在成為中等發達國家和基本實現現代化的過程中，福利國家建設的路徑固然應該具有自身特色，卻不可回避這一任務目標的要求，因此，提高社會福利供給水平和促進共同富裕，兩者的目標完全一致。

與此同時，顯著提高社會保護、社會福利和社會共濟水平，也是應對人口老齡化對經濟增長帶來的挑戰、通過提高居民收入水平和改善收入分配進而穩定和擴大消費需求的現實要求。鑒于通過公共政策制定和社會福利供給進一步分好蛋糕，日益成為繼續做大蛋糕的必要條件，確保經濟增速保持在合理區間的宏觀經濟政策，與加快完善社會福利體系的社會政策之間，需要形成密切協同的關系。黨的十九大提出幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶七個“有所”要求，整體覆蓋了基本公共服務的范圍，構成一個完整的全民共享型社會福利體系，因而也是中國式福利國家建設的關鍵領域和優先目標。下面，我們從四個方面概括相關建設領域的目標，嘗試闡述七個“有所”的整體要求，體現盡力而為和量力而行兩個原則的有機統一，把完善基本公共服務體系的要求與福利國家建設目標以及供給側結構性改革目標協同起來。

這里不全面闡述這些目標導向的建設領域，只著眼于提出最基本的原則，揭示相關的政策含義。首先，促進人口生育率回升到更加可持續的水平。無論是達到極高人類發展水平之后生育率反彈的國際經驗，還是中國仍然存在的特有生育潛力都表明，圍繞降低生育、養育和教育成本，以及拓展職業、家庭發展過于拮據的時間和財務約束，社會福利改善具有提高生育意愿和生育水平的決定性效能。其次，從全生命周期入手提升人力資本。面對新科技革命及其引致的產業革命，以及老齡化對增長的嚴峻挑戰，通過延長受教育年限和提高教育質量，顯著提升勞動者素質是根本出路。鑒于未來勞動者需要與機器和人工智能競爭就業崗位，人力資本積累既要從娃娃抓起，又要貫穿人的就業生命周期。再次，實現社會保障的充分和全民覆蓋。社會福利體系對勞動者的社會保護越充分，創造性破壞機制的作用條件就越成熟，就可以越充分地挖掘生產率提高潛力，進而促進高質量發展。最后，形成積極就業政策升級版。就業是民生之本，旨在促進就業的公共服務以及完善的勞動力市場制度，也是社會福利體系的內涵。實施升級版積極就業政策，需要宏觀經濟政策、公共就業服務、勞動立法和執法以及企業等各方面的協同，以創造更多和更高質量崗位為目標。

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