第二節(jié) 憲法的產生與發(fā)展

從歷史發(fā)展的進程看，憲法是諸法中產生較晚的，這是由于憲法的產生需要一個客觀前提，即民主事實的存在。奴隸社會、封建社會雖也出現過一定形式的民主政體，但只是曇花一現，并非典型。人類歷史上最早產生的具有典型意義的民主是資本主義民主，因此近代憲法是伴隨著資產階級革命取得勝利和資本主義國家紛紛建立而產生的。

一、近代憲法的產生與發(fā)展

近代憲法最早產生于資本主義國家，其中英、美、法等國家的憲法尤為典型。

（一）英國憲法

英國是世界上最早產生憲法的國家，但是英國又是一個不成文憲法國家，在法律表現形式上沒有一部完整、統(tǒng)一的憲法典。因此所謂英國憲法，是以英國歷史上不同時期頒布的憲法性文件作為基本內容，同時包含大量的憲法慣例及憲法判例。這些憲法性文件的頒布過程反映了英國憲法的產生與發(fā)展過程。

（二）美國憲法

美國憲法是世界上第一部成文憲法。獨立戰(zhàn)爭期間，北美13個殖民地于1776年在費城會議上通過了《獨立宣言》。宣言根據資產階級啟蒙思想家“天賦人權”的理論及“社會契約”的學說，宣告了資產階級民主共和國的政治綱領，為美國憲法的制定打下了基礎，被馬克思稱為世界上“第一個人權宣言”。1777年，13個殖民地的代表又制定了《邦聯(lián)條例》并組成邦聯(lián)，如同世界上大多數邦聯(lián)一樣，美國邦聯(lián)只是走向統(tǒng)一的美國聯(lián)邦國家的一種過渡形式。1787年5月，55名代表聚集費城召開制憲會議，至1787年9月17日，由堅持到最后的39名代表簽署了憲法草案，經三分之二以上州批準后于1789年3月正式生效。美國憲法所確立的分權與制衡原則、總統(tǒng)制政體等為后來許多資本主義國家所效仿。美國憲法頒布以來，一直采取修正案方式修改。因此，1787年制定的憲法延續(xù)至今一直有效，是世界上歷史最悠久的憲法之一。

（三）法國憲法

1789年法國爆發(fā)著名的資產階級大革命，并且制定了法國歷史上第一個憲法性文件即《人權和公民權宣言》，簡稱《人權宣言》?！度藱嘈浴肺樟速Y產階級啟蒙思想家的理論精華，提出了諸如“法律面前人人平等”“國民主權”“罪刑法定”“權力分立”等一系列民主與法治原則，具有劃時代的歷史意義。1791年法國制定了歐洲大陸第一部成文憲法，該憲法以《人權宣言》作為序言，是一部君主立憲制的憲法。法國歷史上政局動蕩劇烈，反映在憲法上至今已頒布過14部憲法，現行憲法為1958年憲法。

（四）其他資本主義國家的憲法

在英、美、法三國資產階級革命和制憲活動的影響下，許多國家紛紛制定了本國憲法，其中影響比較深遠的是日本和德國憲法。日本1889年的《大日本帝國憲法》是亞洲第一部憲法。日本現行憲法是第二次世界大戰(zhàn)后于1946年制定的《日本國憲法》，這是一部深受美國影響的君主立憲制憲法。在世界憲政史上產生重要影響的德國憲法是1919年制定的《魏瑪憲法》（全稱為《德意志國憲法》），其突出貢獻是把公民基本權利和義務以完整的形式正式納入憲法之中。此前的憲法對公民權利與自由雖有規(guī)定，但僅限于人身權利和參政權利而不成體系?！段含攽椃ā穼⒐駲嗬秶鷶U及社會、經濟、文化權利，正式奠定了公民權利的憲法地位。《魏瑪憲法》還規(guī)定限制私有制，擴大行政權力，在制憲史上具有近代憲法向現代憲法轉變的劃時代意義。

二、舊中國憲法的產生和發(fā)展

19世紀末，以鄭觀應為代表的改良主義思想家最早提出了立憲主張，而真正付諸立憲行動的即人們熟知的“戊戌變法”，從此揭開了舊中國立憲的序幕。

（一）清朝末期的立憲活動

康有為、梁啟超等領導的“維新運動”雖然失敗了，孫中山領導的資產階級民主革命又開始興起。迫于壓力，清政府于1905年派大臣出洋考察各國憲法，后于1908年9月頒布《欽定憲法大綱》，這是我國歷史上第一部憲法性文件?！稓J定憲法大綱》確認了皇帝的絕對權力，具有濃厚的封建色彩，因而不得人心。1911年辛亥革命爆發(fā)，清政府又匆忙頒布了《憲法重大信條十九條》（簡稱《十九信條》），它較大地削減了皇帝的權力，基本上屬于一部君主立憲制的憲法性文件，但因其落后于時代潮流，所以仍然擺脫不了滅亡的命運。1912年清帝退位，清朝末期的立憲活動也隨之結束。

（二）中華民國的立憲活動

1912年孫中山領導的南京臨時政府成立，標志著中華民國的誕生。為了保護辛亥革命的成果，約束袁世凱的政治野心，1912年3月11日，孫中山以臨時大總統(tǒng)身份頒布了《中華民國臨時約法》。這是我國歷史上唯一的一部資產階級共和國性質的憲法性文件，宣告“中華民國之主權，屬于國民全體”，規(guī)定了人民享有的各項權利和自由，依據三權分立原則確立了國家各機關的權力和地位。袁世凱上臺后，1913年10月31日國會通過了《中華民國憲法（草案）》，史稱《天壇憲草》?！短靿瘧棽荨窙]有按照袁世凱的提議實行總統(tǒng)制，而是采取對總統(tǒng)權力限制較多的責任內閣制，于是袁世凱在1914年1月10日下令解散國會，另行組織“約法會議”，于1914年5月1日制定出《中華民國約法》，史稱《袁記約法》，規(guī)定總統(tǒng)獨攬大權，實行獨裁統(tǒng)治。袁世凱死后，軍閥混戰(zhàn)，曹錕于1923年10月10日就任總統(tǒng)，同時頒布《中華民國憲法》，史稱《賄選憲法》。曹錕于1924年10月被馮玉祥趕下臺后，段祺瑞把持政權，于1925年12月制定了胎死腹中的《中華民國憲法草案》。

隨著北伐戰(zhàn)爭的勝利，1927年4月18日蔣介石重建國民政府，依據“以黨治國”的方針和孫中山先生的建國三時期（即軍政時期、訓政時期、憲政時期）學說，于1928年頒布了《訓政綱領》。在《訓政綱領》基礎上制定了《中華民國訓政時期約法》，并于1931年6月1日頒布實施，確立了國民黨一黨專政和蔣介石個人獨裁制度，其有效性一直持續(xù)到1946年《中華民國憲法》公布，是舊中國時期實施時間最長的憲法性文件。1936年5月5日國民黨憲法起草委員會公布了新的憲法草案，史稱《五五憲草》。抗戰(zhàn)勝利后，內戰(zhàn)爆發(fā)，1946年12月15日國民黨召開“制憲國大”，通過了《中華民國憲法》并于1947年元旦正式實施。這部憲法以《五五憲草》為基礎，規(guī)定實行責任內閣制，但總統(tǒng)握有較大權力，行政院、立法院由國民黨把持，為國民黨在大陸乃至臺灣的統(tǒng)治確定了基本政治架構，是國民黨在大陸統(tǒng)治時期頒布的最后一部憲法。

（三）革命根據地時期的憲法性文件

1927年中國共產黨確立了農村包圍城市，武裝奪取政權的道路，開始創(chuàng)建革命根據地，建立民主政權，制定憲法性文件。1931年11月，在江西瑞金召開了第一次全國蘇維埃代表大會，宣告中華蘇維埃共和國成立并通過了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》。大綱規(guī)定了工農民主專政的政權性質，實行民主集中制，確認工農群眾民主權利，是我國歷史上第一部由人民政權頒布的具有社會主義性質的憲法性文件。抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)后，陜甘寧邊區(qū)于1941年11月在第二屆參議會上通過了《陜甘寧邊區(qū)施政綱領》，為團結一致共同抗日，確立了著名的“三三制”政權組織原則?？谷諔?zhàn)爭勝利后，政治形勢發(fā)生了重大變化，1946年4月陜甘寧邊區(qū)第三屆參議會通過了《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》，規(guī)定了人民代表會議制度、人民權利保護、獨立行使司法權力等內容。革命根據地時期的憲法性文件是根據地民主經驗的總結，為新中國成立后制定憲法和政權建設提供了寶貴的歷史經驗。

三、中華人民共和國憲法的產生與發(fā)展

（一）《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》

1949年中華人民共和國成立，階級力量對比關系發(fā)生了根本性轉變，需要以根本法的形式確認已經取得的勝利成果。然而由于全國解放戰(zhàn)爭尚未結束，人民群眾參加普選經驗不足等原因，召開普選的人民代表大會并制定憲法的條件尚不成熟。因此，新中國成立前夕中國共產黨邀請各民主黨派、各人民團體、各地區(qū)、各民族、人民解放軍和華僑等各界人士，通過協(xié)商、推舉方式產生代表635人，組成中國人民政治協(xié)商會議，臨時行使國家最高權力。1949年9月29日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過了《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》（以下簡稱《共同綱領》）。

《共同綱領》除序言外共7章60條，規(guī)定了我國國體為人民民主專政，政體為人民代表大會制度，規(guī)定了人民的權利和自由以及國家在經濟、文化、教育、軍事、外交和民族等各方面的基本政策。《共同綱領》盡管不是一部正式憲法，但是無論從內容上還是形式上都具有國家根本法的特征，起到了臨時憲法的作用。

（二）1954年《憲法》

《共同綱領》頒布后，經過幾年的發(fā)展，國家生活的各方面都發(fā)生了巨大變化，抗美援朝取得勝利，土地改革及“三反”“五反”等一系列運動提高了人民群眾的政治素質，具備了制定正式憲法的成熟條件。1953年初中央人民政府委員會頒布《選舉法》并逐步召開地方各級人民代表大會，同時成立以毛澤東同志為首的憲法起草委員會。憲法草案經8000多人討論提出8900多條意見，修改后于1954年6月14日公布交付全國人民再次討論。歷時兩個多月，約1.5億人提出100多萬條意見，又經多次修改后，于1954年9月20日第一屆全國人民代表大會第一次全體會議以無記名投票方式一致通過，中華人民共和國的第一部憲法終于誕生了。1954年《憲法》除序言外，分為4章共106條。它確認我國是“工人階級領導的、以工農聯(lián)盟為基礎的人民民主國家”，規(guī)定實行民主集中制的人民代表大會制度是我國基本政治制度，規(guī)定單一制為我國國家結構形式，確認了過渡時期的四種所有制形式——全民所有制、合作社所有制、個體勞動者所有制和資本家所有制，規(guī)定了公民基本權利和義務，規(guī)定了國家主席的元首地位。1954年《憲法》的最大特點是既堅持了原則性，同時又具有極大的靈活性。比如在堅持社會主義的前提下，規(guī)定“逐步實現”社會主義工業(yè)化和“逐步完成”對農業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造，并且在改造的步驟和方法上采取靈活多樣的形式。

自1954年制定新中國第一部社會主義憲法以來，我國根據國家政治、經濟與文化發(fā)展的需要，先后進行了三次全面修改、七次局部修改。

（三）1975年《憲法》

1975年1月17日召開的第四屆全國人民代表大會第一次會議通過了1975年《憲法》。1975年《憲法》的產生背景決定了它是一部存在嚴重缺點和錯誤的憲法，這部憲法在內容上作了極左的規(guī)定，大幅度縮小了公民權利和自由的范圍，條文數量及文字也銳減，全文僅30條、4300余字，法律用語邏輯含混，政治宣傳色彩濃厚。

（四）1978年《憲法》

1978年3月5日，第五屆全國人民代表大會第一次會議通過了1978年《憲法》。1978年《憲法》共4章60條，它在一定程度上糾正了1975年《憲法》中帶有極左色彩的內容，如取消了“全面專政”的規(guī)定等，比1975年《憲法》前進了一步。但當時國家從“文化大革命”的影響中剛剛復蘇，許多被顛倒的政治理論和是非觀念尚未撥亂反正，還不能完全正確地總結“文化大革命”的經驗教訓。這就決定了1978年《憲法》不可能完全擺脫1975年《憲法》的影響，在內容上仍然不乏極左色彩的規(guī)定，表現形式上全文共60條、8000余字，仍顯過簡，宣傳口號和語錄式的詞句依然存在。因此，可以說1978年《憲法》仍然是一部有明顯缺點和錯誤的憲法。1978年《憲法》曾進行過兩次局部修正。1979年7月1日第五屆全國人民代表大會第二次會議通過了《關于修正〈中華人民共和國憲法〉若干規(guī)定的決議》，規(guī)定縣級及縣級以上各級人民代表大會設常務委員會，改地方各級革命委員會為各級人民政府，將縣級人民代表大會代表由間接選舉改為直接選舉，將上下級人民檢察院的關系由監(jiān)督改為領導。1980年9月10日第五屆全國人民代表大會第三次會議作出《關于修改〈中華人民共和國憲法〉第四十五條的決議》，取消了有關“大鳴、大放、大辯論、大字報”即“四大自由”的規(guī)定。

（五）1982年《憲法》

1.1982年《憲法》的產生

1978年12月黨的十一屆三中全會的召開是我國歷史的轉折點，1981年6月黨的十一屆六中全會《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》總結了過去32年來正反兩方面的經驗教訓，1982年9月黨的十二大確定了全面開創(chuàng)社會主義現代化建設新局面的戰(zhàn)略決策。為適應新時期的形勢發(fā)展，必須對1978年《憲法》進行全面修改。1980年9月10日，第五屆全國人民代表大會成立憲法修改委員會，于1982年2月提出《中華人民共和國憲法修改草案》討論稿，經交付全民討論廣泛征求意見并多次修改后，于1982年12月4日第五屆全國人民代表大會第五次會議獲得通過。這是新中國成立后我國頒布的第四部憲法，也是現行憲法。

2.1982年《憲法》的特點

1982年《憲法》除序言外，分為總綱，公民的基本權利和義務，國家機構，國旗、國徽、首都，共4章138條。其特點主要是：

（1）總結了歷史經驗，以“四項基本原則”作為指導思想。

（2）進一步完善了國家機構體系，表現在擴大了全國人民代表大會常務委員會職權，恢復了國家主席設置，設立國家中央軍事委員會等。

（3）加強了民主與法制建設，表現在擴大了公民權利和自由，恢復了法律面前一律平等原則，廢除領導職務的終身制等。

（4）確認了經濟體制改革已經取得的成果，如發(fā)展多種經濟形式，擴大企業(yè)自主權，重視市場調節(jié)作用等。

（5）維護了國家統(tǒng)一和民族團結，表現在規(guī)定“國家在必要時得設立特別行政區(qū)”，擴大民族自治地方自治權限等。

1982年《憲法》并沒有以1978年《憲法》為基礎，而是繼承和發(fā)展了1954年《憲法》，是一部較為完善并具有中國特色的憲法，推動了我國民主政治的發(fā)展。

3.1982年《憲法》的修改

從1982年《憲法》頒布實施后，全國人大總結了1978年以來憲法局部修改的經驗，改變了過去基本上修改一次就重新頒布一次的做法，轉而采取修正案的方式修改憲法。其最大特點是比較靈活，有助于維護憲法的穩(wěn)定性。迄今我國對1982年《憲法》已經進行了五次修改，形成了52條憲法修正案。

1988年4月12日，第七屆全國人民代表大會第一次會議通過了憲法修正案第1條和第2條，確立了私營經濟的合法地位和土地使用權可以依照法律規(guī)定轉讓。

1993年3月29日，第八屆全國人民代表大會第一次會議通過了憲法修正案第3條至第11條，確立了社會主義初級階段理論和建設有中國特色社會主義理論的憲法地位；將農村集體經濟的內容確定為“農村中的家庭聯(lián)產承包為主的責任制”；將國營經濟修改為國有經濟；宣布“國家實行社會主義市場經濟”；縣級人民代表大會代表的任期由三年改為五年。

1999年3月15日第九屆全國人民代表大會第二次會議通過了憲法修正案第12條至第17條，確立了鄧小平理論的憲法地位；明確宣布“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”；確立“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制”；確立非公有制經濟是“社會主義市場經濟的重要組成部分”；將“反革命的活動”修改為“叛國和其他危害國家安全的犯罪活動”。

2004年3月14日，第十屆全國人民代表大會第二次會議通過了憲法修正案，共14條，主要內容是：在憲法序言中寫進“三個代表”思想，作為國家的指導思想；在憲法序言中規(guī)定政治文明建設，增加規(guī)定“社會主義事業(yè)的建設者”；規(guī)定合法的私有財產不受侵犯原則，完善了征收、征用制度；增加規(guī)定“國家建立健全同經濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度”；規(guī)定“國家尊重和保障人權”；把“戒嚴”改為“緊急狀態(tài)”；擴大國家主席的職權，規(guī)定“中華人民共和國主席代表中華人民共和國，進行國事活動”；把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的任期由三年改為五年；增加規(guī)定國歌。

2018年第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過憲法修正案第32條至第52條。修改的主要內容包括：（1）序言第7自然段增加“科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想”，“健全社會主義法制”修改為“健全社會主義法治”，寫入“貫徹新發(fā)展理念”和“社會文明、生態(tài)文明”，寫入“把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興”；（2）序言第10自然段中“在長期的革命和建設過程中”修改為“在長期的革命、建設、改革過程中”，在愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組成中增加“致力于中華民族偉大復興的愛國者”；（3）序言第11自然段有關社會主義民族關系增加“和諧”，第4條各民族關系也增加“和諧”；（4）序言第12自然段中“中國革命和建設”修改為“中國革命、建設、改革”，在對外政策中增加“堅持和平發(fā)展道路，堅持互利共贏開放戰(zhàn)略”“推動構建人類命運共同體”；（5）第1條增加規(guī)定“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”；（6）第24條增加規(guī)定“國家倡導社會主義核心價值觀”；（7）第27條增加規(guī)定“國家工作人員就職時應當依照法律規(guī)定公開進行憲法宣誓”；（8）第79條關于國家主席、副主席任期刪去“連續(xù)任職不得超過兩屆”；（9）第100條增加規(guī)定“設區(qū)的市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī)，報本省、自治區(qū)人民代表大會常務委員會批準后施行”；（10）在第3章“國家機構”中增加“監(jiān)察委員會”作為第7節(jié)，并對第3、62、63、65、67、89、101、103、104、107條進行相應修改，各級監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機關，依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權，監(jiān)察機關由人民代表大會產生，對它負責、受它監(jiān)督，各級人大常委會組成人員不得擔任監(jiān)察機關的職務；（11）將第70條規(guī)定的全國人大專門委員會“法律委員會”改為“憲法和法律委員會”。

通過對現行憲法的五次修改，進一步協(xié)調了憲法與社會生活的關系，推動了改革開放的發(fā)展。