結構性改革為何如此困難

拉古拉邁·拉詹

許多經濟問題是由市場運行中的困難導致的，而不是因為資源短缺，總需求過剩或不足。在大多數經濟學家眼中，此時很顯然需要開展結構性改革，即改變約束市場行為的制度和監管架構。結構性改革在短期內會使部分人承擔代價，但從長期來看可能使更多人的福利得到改善。經濟學家們相信，可以通過政府補償來克服少數人對改革的反對。但這種情形在現實中很少出現，為什么？

改革不容易推銷

第一個難題是，改革的收益往往是間接的，公眾不像經濟學家那樣能看清事實。例如，取消貸款的最高利率限制，公眾更容易把這一改革理解為允許貸款人收取高昂的利率。

但實際上，如果在競爭性的金融體系中取消利率上限，貸款價格就能更準確地反映風險水平，貸款配置效率將隨之提高。利率上限所造成的扭曲與金融體系中的貸款人類型有關。如果貸款人是追求利潤最大化的私有銀行，它們根本就不會貸款給風險水平超出利率上限的項目。這些高風險項目即使具有經濟意義，也會被金融市場所拒絕。

但如果貸款人并不關心利潤或沒有能力評估風險，它們就會被沒有財務生存能力的項目的高風險借款人徹底包圍。由于貸款人不能索要超出法定上限的利率，它們可能轉而利用其他方式來挑選愿意支付更高利率的申請人，例如愿意提供最多賄賂的人。通過行賄能得到最多好處的貸款申請人，恰恰是那些從事最劣質項目的人，因為他們獲得的利息補貼額度最大。這樣的（通常是國有性質的）貸款人不但容易發生腐敗，而且會發放風險極高的貸款。

所以當存在利率上限時，無論貸款人是否追求利潤最大化，都不能實現資金的最優化配置：經濟活動中承擔的風險要么過小，要么過大。還有，貸款人無法從貸款中獲得足夠多的回報，也就不能給儲戶支付足夠高的利率，實現經濟體的理想儲蓄水平。

麻煩之處在于，我們需要有高度責任感和出眾演講能力的政客，來理解上述觀點并將其壓縮成有說服力的簡明敘述，才能把利率自由化政策推銷給公眾。相比之下攻擊放高利貸的夏洛克、主張保留利率上限就太輕松了。

倡導結構性改革要克服的另一個難題是，某些人可能要承擔短期成本。例如，通過改革來降低企業解聘員工的難度，能增強企業根據需要配置人員的能力，并能鼓勵企業招聘員工。在短時期內，企業會利用新的自由度來淘汰冗員。而員工由于擔心改革造成的職業不穩定，可能減少消費，進而影響經濟增長。然而從長期來看，給予企業解聘員工的更大自由，反而會促進就業和收入增長，這或許出乎許多非經濟學專業人士的意料。

改革的成本和收益可能分屬不同的人群。經濟學家們相信，如果改革在總體上有益，那么從原則上說，受益的人可以給受損的人提供補償。假如確實能提供這樣的補償，受損群體就不會抗拒改革，從而讓所有人都受益。可不幸的是，這樣的補償可能難以落實。例如，上述勞動法改革可以讓企業和正在找工作的人受益，因為改革而被解雇的人則將受損。那么，對于一位熱愛其現有工作卻發現再也無法找到哪怕薪水更低的新工作的鋼鐵工人，我們應該如何進行補償呢？對于能夠找到新工作的境遇較好的被解聘者，與難以找到新工作的境遇較差的人，該如何實行區別補償，才能不損害前者尋求新工作的激勵呢？員工們如何才能確信，一旦自己放棄工作，在未來需要救助的時候，社會輿論會繼續支持保障他的福利？

由此得出的結論是，感覺自己可能受損的人——鑒于裁員的不確定性，這可能是大多數員工的心態——會反對改革，并且他們的凝聚力將使其成為極有影響力的游說集團。

時機至關重要

盡管有上述障礙，政策制定者們仍然在推進結構性改革。國際貨幣基金組織在2004年4月的《世界經濟展望》（World Economic Outlook）中專門用了一章來分析工業化國家在何時以及如何推進結構性改革，涉及金融、勞動力和產品市場，以及外貿和稅收等領域。下面是其中的若干發現和可能的解釋。

第一，一段時期的弱勢增長甚至負增長對改革有益，可以讓民眾認清改革的必要性，或者削弱既得利益集團的反對。例如，新西蘭和英國在1980年代實施了深入的結構性改革，長期持續的經濟困境為當時的變革提供了支持力量。

第二，在政府有一定財政空間時，改革更容易堅持到底。假如需要對既得利益集團進行補償，財政空間可以提供這種靈活性。荷蘭在1980年代到1990年代的勞動力市場改革，就獲得了大量的預算資金支持。在失業、醫療和殘疾福利削減時，員工的稅負和社會保障繳費也相應削減，使改革更易被公眾接受。

第三，某些改革會對其他改革產生促進作用。例如，產品市場改革會使勞動力市場的改革更容易開展。一種可能的解釋是，當產品市場改革釋放出更大的競爭壓力時，勞工組織可能不得不擔心，假如不增強雇傭的靈活性，他們的雇主將面臨市場生存的風險。

第四，外來壓力能提供幫助。如果某個國家的三個主要工業化貿易伙伴國都開展了改革，這個國家自身的改革往往也會提速。原因很可能是某個國家的改革會使其貿易伙伴國的企業競爭力相對下降，從而迫使它們也做出改變。所以，外來的政策競爭可以成為改善商業環境的強大推動力，而不是像人們經常提到的那樣導致惡性爭斗。當某個國家加入一個國際經濟組織時，這樣的組織也可以成為外來壓力的來源。我們知道歐盟就促進了成員國的外貿和產品市場改革，其貨幣聯盟也促進了歐元區國家的金融市場改革。國際貨幣基金組織的監督同樣是促進政策改善的全球層面的國際壓力。

第五，有理由相信在比例選舉體制中，小規模的利益群體往往有更大的政治影響力。在多黨執政體制下，一個政黨只需要迎合某些有足夠規模的群體，就能獲得執政所需的絕對多數地位或簡單多數地位，而無須考慮所有利益群體。這意味著在多黨體制下改革更容易開展，實際情況也的確如此，例如近年來實施的大量改革就發生在采用典型的多黨體制的盎格魯—撒克遜國家。這些國家最堅定的改革者都是議會中有強大多數地位的黨派。

最后，改革并不總能帶來收益。實際上如前文所述，勞動力市場改革的難度尤其突出，這不僅因為改革會導致增長和就業的短期下滑，而且改革成本會集中落到部分人身上。

對改革者的啟示

從上述分析中能得到某些啟示嗎？的確如此，但我們應保持兩方面的警惕：每個國家都有獨特的國情；工業化國家的改革者可以充分斟酌改革的時機，但處于危機中的國家或者發展中國家可能沒有太多選擇余地，扭曲給它們造成的成本要大得多。當然總體而言，下面一些啟示值得借鑒：

? 在經濟下滑后的復蘇期啟動改革。此時是絕好時機，因為經濟下滑能讓民眾認識到改革的必要性，而復蘇能讓改革迅速產生回報。

? 利用財政盈余來贖買改革。即使在最佳時期推行改革也是艱難的，給受損者提供補償有利于緩和矛盾，有這種能力為什么不利用好？

? 從能夠盡快見效的改革起步。例如，外貿和金融市場改革即使在短期也能產生收益。如果這些改革獲得成功，不但能帶來示范效應，而且有助于增強競爭力，從而使后續的改革有更好的環境。

? 確保外部的支持。簽署國際協定或者加入國際組織可以創造外來約束，保證改革的前進步伐。例如，中國的銀行正面臨提升經營水平的巨大壓力，因為根據中國加入世界貿易組織的協定，外國銀行從2007年開始將可以在中國開展平等競爭。

? 嘗試改變選舉……抱歉，請劃掉最后這條。

祝各位改革愉快！

（余江　譯）