什么是結(jié)構(gòu)性改革，它為何如此重要？

吳敬璉

著力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是2015年11月中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組和12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議確定的重大舉措，也是今后一段時(shí)期貫穿整個(gè)經(jīng)濟(jì)工作的主線。

但是，圍繞供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)際上還存在不少爭(zhēng)論。比如，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入下行通道，從根本上說(shuō)是由于需求側(cè)的強(qiáng)度不夠，還是由于供給側(cè)的效率低下？再比如，什么是結(jié)構(gòu)性改革，它到底是要改結(jié)構(gòu)，還是要改體制？對(duì)于這些問(wèn)題，不管在理論上還是在實(shí)際工作中都存在不同的意見。

今天我想著重講一講自己對(duì)后一方面問(wèn)題的理解，也就是什么是結(jié)構(gòu)性改革，它為何如此重要。

結(jié)構(gòu)調(diào)整和結(jié)構(gòu)改革

“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的提法實(shí)際上包含兩個(gè)含義不同的“結(jié)構(gòu)”。

第一層含義的“結(jié)構(gòu)”，是指經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，也就是資源配置的結(jié)構(gòu)。在從供給側(cè)探究中國(guó)經(jīng)濟(jì)減速的原因時(shí)我們發(fā)現(xiàn)，最主要的問(wèn)題是由于資源錯(cuò)配，使經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了扭曲，導(dǎo)致效率下降。

從供給側(cè)觀察，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由三個(gè)基本驅(qū)動(dòng)力量，即勞動(dòng)、資本和效率推動(dòng)。從本世紀(jì)初期開始，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)原先所依靠的驅(qū)動(dòng)力量開始消退，例如人口紅利逐漸消失，工業(yè)化和城市化過(guò)程中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改變，也就是所謂“庫(kù)茲涅茨過(guò)程”（Kuznets Process）導(dǎo)致的效率提高也開始減速。與此同時(shí)，粗放增長(zhǎng)方式，即主要依靠投資驅(qū)動(dòng)的增長(zhǎng)方式所造成的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)扭曲和資源錯(cuò)配卻愈演愈烈。在這種情況之下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的潛在增長(zhǎng)率從本世紀(jì)第一個(gè)十年開始下降，出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)下行的趨勢(shì)性變化。

從以上分析得出的治本之策，就是通過(guò)資源的再配置，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提高供給側(cè)的質(zhì)量（效率）。

第二層含義的“結(jié)構(gòu)”，是指體制機(jī)制的結(jié)構(gòu)。“結(jié)構(gòu)性改革”講的，正是這后一種結(jié)構(gòu)的改革。這兩種“結(jié)構(gòu)”不可混淆。如果把它們混為一談，就會(huì)用經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整去取代體制結(jié)構(gòu)的改革。我國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，這樣做會(huì)造成十分消極的后果。

由政府直接“調(diào)結(jié)構(gòu)”不但無(wú)效，還會(huì)產(chǎn)生反效果

針對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)存在的問(wèn)題，無(wú)疑需要進(jìn)行資源的再配置，以便改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提高效率。當(dāng)前改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)“三去一降一補(bǔ)”（去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板）。

問(wèn)題是怎樣才能真正做到資源的優(yōu)化再配置？進(jìn)行資源的再配置可以有兩種不同的方式：一種是按照國(guó)家的計(jì)劃和規(guī)劃、政府的政策要求，通過(guò)行政命令來(lái)調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)的企業(yè)、產(chǎn)業(yè)、地區(qū)等結(jié)構(gòu)；另外一種是在反映資源相對(duì)稀缺程度的價(jià)格信號(hào)的引導(dǎo)下，通過(guò)市場(chǎng)的作用來(lái)實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化再配置。

在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，中國(guó)習(xí)慣于沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)，用第一種方式、由政府用行政手段來(lái)“調(diào)結(jié)構(gòu)”。但是，歷史經(jīng)驗(yàn)表明，這種方法“調(diào)結(jié)構(gòu)”通常是無(wú)效的，甚至具有相反的效果。

早在改革開放初期，政府領(lǐng)導(dǎo)人就已經(jīng)意識(shí)到，中國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重扭曲，效益受到損害，需要進(jìn)行調(diào)整。所以，在20世紀(jì)70年代末和80年代初曾經(jīng)進(jìn)行過(guò)兩次大的經(jīng)濟(jì)調(diào)整。在當(dāng)時(shí)政府主導(dǎo)資源配置的條件下，這種調(diào)整是通過(guò)行政手段進(jìn)行的，比如規(guī)定哪些產(chǎn)業(yè)或部門應(yīng)該縮減，哪些產(chǎn)業(yè)或部門應(yīng)該增強(qiáng)，然后用行政指令或誘導(dǎo)政策促其實(shí)現(xiàn)。在原有體制下由政府進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整的根本問(wèn)題在于：結(jié)構(gòu)扭曲往往就是由體制缺陷和政策偏差造成的，而且政府沒有辦法判定什么樣的結(jié)構(gòu)才是好的結(jié)構(gòu)。因此，調(diào)整通常會(huì)產(chǎn)生兩方面的負(fù)面結(jié)果：一個(gè)是由于政府并不知道什么是好的結(jié)構(gòu)，即使調(diào)整到位，也并不能建立更好的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；另外一個(gè)是由于造成結(jié)構(gòu)扭曲的體制和政策因素并沒有改變，一次調(diào)整過(guò)后要不了多久，舊的結(jié)構(gòu)重新復(fù)歸，又需要進(jìn)行另一次調(diào)整。

在當(dāng)時(shí)的情況下，市場(chǎng)還沒有生長(zhǎng)起來(lái)，政府處在資源配置的絕對(duì)主導(dǎo)地位，因此以行政手段為主進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，自然是唯一可能的選擇。后來(lái)通過(guò)80年代中期的初步改革和90年代以后的系統(tǒng)性改革，市場(chǎng)逐漸成長(zhǎng)和發(fā)育起來(lái)，但是許多政府部門認(rèn)為用行政命令那只看得見的手進(jìn)行調(diào)整，才能很快見效，所以，在90年代甚至直到21世紀(jì)，各級(jí)政府仍然偏好用行政手段調(diào)整結(jié)構(gòu)，結(jié)構(gòu)扭曲問(wèn)題也一直沒有得到解決。

2004年出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)“過(guò)熱”以后，對(duì)于宏觀經(jīng)濟(jì)到底是“全面過(guò)熱”還是“局部過(guò)熱”，發(fā)生了爭(zhēng)論。當(dāng)時(shí)有三種不同的意見：第一種認(rèn)為沒有發(fā)生過(guò)熱，也不贊成采取總量緊縮政策，說(shuō)是“股市剛剛起來(lái)，不能一盆冷水潑下去”。第二種認(rèn)為出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，主張采取緊縮措施，防止股票和房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫膨脹，最終導(dǎo)致崩盤。不過(guò)這兩種意見都沒有被領(lǐng)導(dǎo)接受。被肯定的是第三種意見，即認(rèn)為中國(guó)經(jīng)濟(jì)只是出現(xiàn)了“局部過(guò)熱”，而并沒有發(fā)生“全面過(guò)熱”，因此，只要采取措施抑制“過(guò)熱部門”的擴(kuò)張，就能保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展。在這種思想的指導(dǎo)下，國(guó)務(wù)院頒布了《促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定》。國(guó)家發(fā)改委也隨即會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制定了《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》，把產(chǎn)業(yè)劃分為鼓勵(lì)、限制和淘汰三類，要求采取“有保有壓”和“有扶有控”的措施進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整：一方面對(duì)所謂“過(guò)熱產(chǎn)業(yè)”進(jìn)行控制和清理，另一方面對(duì)政府選定的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶持。這種“有保有壓”和“有扶有控”的調(diào)整并沒有見效，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的扭曲反而變得更加突出了。

在這種情況下，國(guó)務(wù)院在2006年3月發(fā)出《關(guān)于加快推進(jìn)產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的通知》，指出鋼鐵、電解鋁、電石等行業(yè)產(chǎn)能已經(jīng)出現(xiàn)“明顯過(guò)剩”，要求根據(jù)不同行業(yè)、不同地區(qū)、不同企業(yè)的具體情況，有保有壓，“堅(jiān)持扶優(yōu)與汰劣結(jié)合，升級(jí)改造與淘汰落后結(jié)合，兼并重組與關(guān)閉破產(chǎn)結(jié)合，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和企業(yè)結(jié)構(gòu)”。文件雖然也提到要深化改革和充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，但是由于市場(chǎng)化改革依然停滯，實(shí)際上主要采取的辦法是按照指令性指標(biāo)“淘汰落后產(chǎn)能”。因此，結(jié)構(gòu)調(diào)整的工作進(jìn)行得并不順利。比如鋼鐵行業(yè)是2006年化解產(chǎn)能過(guò)剩的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，可是調(diào)控的結(jié)果卻是越調(diào)越多，全國(guó)鋼鐵產(chǎn)能從2003年的2.5億噸左右提升到2012年的10億噸左右。

2008年全球金融危機(jī)發(fā)生以后，中國(guó)除了面對(duì)部分行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩的問(wèn)題之外，還遇到GDP增長(zhǎng)速度下降的問(wèn)題。這時(shí)，除了“擴(kuò)需求、保增長(zhǎng)”外，國(guó)務(wù)院還做出決定，把大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)作為重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)工作之一，要求用財(cái)政、金融和其他手段大力扶持七種戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。由于用補(bǔ)貼、政策優(yōu)惠來(lái)扶持指定產(chǎn)業(yè)造成價(jià)格信號(hào)扭曲和成本失真，使得光伏、LED等受到各級(jí)政府扶持的產(chǎn)業(yè)很快也變成了產(chǎn)能過(guò)剩的產(chǎn)業(yè)。

于是，2013年國(guó)務(wù)院和有關(guān)部委連續(xù)發(fā)出七個(gè)文件，要求對(duì)一系列“產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩的產(chǎn)業(yè)”進(jìn)行治理。國(guó)務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩矛盾的指導(dǎo)意見》指出，我國(guó)的“傳統(tǒng)制造業(yè)產(chǎn)能普遍過(guò)剩，特別是鋼鐵、水泥、電解鋁等高消耗、高排放行業(yè)尤為突出”，要求通過(guò)五年努力，化解產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩矛盾的工作取得重要進(jìn)展，達(dá)到產(chǎn)能規(guī)模基本合理、發(fā)展質(zhì)量明顯改善等目標(biāo)。

總的來(lái)說(shuō)，用行政手段解決結(jié)構(gòu)扭曲的問(wèn)題，效果很差，有時(shí)還適得其反，過(guò)剩產(chǎn)能越調(diào)越多，而政府大力扶持的產(chǎn)業(yè)卻往往成為新的產(chǎn)能過(guò)剩產(chǎn)業(yè)。

轉(zhuǎn)變發(fā)展方式長(zhǎng)期未能見效的根本原因在體制

提高供給質(zhì)量、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，并不是21世紀(jì)初才提出來(lái)的新要求。這一問(wèn)題實(shí)際上已經(jīng)提出幾十年了，但一直沒有得到解決。

早在1981年，全國(guó)人民代表大會(huì)就批準(zhǔn)了國(guó)務(wù)院提出的“今后經(jīng)濟(jì)建設(shè)的十大方針”。“十大方針”包括多項(xiàng)改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的要求，希望能夠通過(guò)它們的貫徹，“圍繞著提高經(jīng)濟(jì)效益，走出一條經(jīng)濟(jì)建設(shè)的新路子”。1995年制訂的“九五”規(guī)劃（1996—2000年）又正式提出了“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式”的要求，其中非常重要的內(nèi)容也是改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。到2002年的中共十六大提出“走新型工業(yè)化道路”。后來(lái)2007年講的“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”，2013年講的“跨越中等收入陷阱”，針對(duì)的其實(shí)都是同一個(gè)問(wèn)題。這就是優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和提高效率。但是多年來(lái)成效不大，其中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)很值得汲取。

由于“十五”規(guī)劃（2001—2005年）期間，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)型出現(xiàn)了反復(fù)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有進(jìn)一步惡化的趨勢(shì)，引發(fā)了2005年到2006年制訂“十一五”規(guī)劃（2006—2010年）期間的一場(chǎng)要不要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、怎樣才能轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的大討論。這場(chǎng)討論得出的一個(gè)很重要的結(jié)論是：這一轉(zhuǎn)型之所以步履維艱，是因?yàn)榇嬖凇绑w制性障礙”。當(dāng)時(shí)說(shuō)的體制性障礙，核心內(nèi)容就是政府仍然在資源配置中起決定性的作用。

我在參加這次大討論的過(guò)程中寫了一本書——《中國(guó)增長(zhǎng)模式抉擇》（上海遠(yuǎn)東出版社2005年初版，2008年增訂）。書里介紹了當(dāng)時(shí)討論的情況。對(duì)于為什么增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)調(diào)整不能取得預(yù)期成效，列舉了很多具體的原因，比如把GDP增長(zhǎng)作為政績(jī)的主要考核標(biāo)準(zhǔn)、政府擁有過(guò)多的資源配置權(quán)力，等等。歸結(jié)起來(lái)，就是十六屆三中全會(huì)《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》所指出的“體制性障礙”，或者如十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》所說(shuō)：政府仍然在資源配置中起著決定性的作用，抑制甚至排斥了市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮。

“三去一降一補(bǔ)”也要靠市場(chǎng)起決定性作用

中國(guó)經(jīng)濟(jì)目前面對(duì)的結(jié)構(gòu)問(wèn)題越來(lái)越突出，所以需要通過(guò)“三去一降一補(bǔ)”（去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板）來(lái)實(shí)現(xiàn)資源的再配置和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。不論過(guò)去的歷史經(jīng)驗(yàn)還是經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論分析都告訴我們，要實(shí)現(xiàn)這一任務(wù)，必須靠市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性的作用。當(dāng)然，也要更好地發(fā)揮政府的作用，在這里，市場(chǎng)的作用和政府的作用都要有準(zhǔn)確的定位。

為什么實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和“三去一降一補(bǔ)”要靠發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用呢？這是因?yàn)椋菏袌?chǎng)有兩個(gè)基本功能：一是能夠有效地配置資源，二是能夠建立起激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性的激勵(lì)機(jī)制。說(shuō)到底，“三去一降一補(bǔ)”就是要靠這兩個(gè)最重要的機(jī)制才能夠?qū)崿F(xiàn)。市場(chǎng)機(jī)制具有實(shí)現(xiàn)資源有效配置和建立正確激勵(lì)機(jī)制這兩個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)，它們是行政手段所無(wú)法做到的。比如要壓縮鋼鐵業(yè)的過(guò)剩產(chǎn)能，老辦法是由行政機(jī)關(guān)規(guī)定計(jì)劃指標(biāo)，要求限期壓縮多少萬(wàn)噸“落后產(chǎn)能”，然后把計(jì)劃指標(biāo)層層分解下達(dá)到各個(gè)部門、各個(gè)地區(qū)和各個(gè)企業(yè)。壓縮任務(wù)通常只能按企業(yè)的大小、設(shè)備的新舊等“硬指標(biāo)”“一刀切”，否則就壓不下去。然而根據(jù)這樣的標(biāo)準(zhǔn)，被切掉的往往并不是效率最差的設(shè)備和企業(yè)。而且每個(gè)行政部門都要保護(hù)自己的產(chǎn)業(yè)，甚至縱容企業(yè)增加產(chǎn)能。再比如“補(bǔ)短板”的實(shí)質(zhì)是加快效率較高、供不應(yīng)求的產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。用行政的辦法也跟市場(chǎng)激勵(lì)的辦法很不一樣，主要靠政治動(dòng)員和運(yùn)用政府的財(cái)政政策、信貸政策、補(bǔ)貼政策去扶持一些政府認(rèn)定應(yīng)該發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和應(yīng)當(dāng)做強(qiáng)做大的企業(yè)，和依靠市場(chǎng)機(jī)制獎(jiǎng)優(yōu)罰劣與實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，效果就完全不一樣。

在發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)怎樣更好地發(fā)揮作用呢？據(jù)我理解，所謂“更好地發(fā)揮政府的作用”，是不要落入過(guò)去政府包辦一切的老套路。政府要做的不是直接出手去調(diào)結(jié)構(gòu)，而是提供公共品；不是操控市場(chǎng)和干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)，而是為市場(chǎng)的運(yùn)作提供更好的條件，為企業(yè)和創(chuàng)業(yè)者提供穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和良好的法治環(huán)境。當(dāng)然，它還要在一些市場(chǎng)不能起作用的地方發(fā)揮作用，比如說(shuō)用社會(huì)保障體系來(lái)對(duì)下崗職工的基本生活需要進(jìn)行托底，支持基礎(chǔ)科研，建立基礎(chǔ)教育體系，等等。總而言之，政府的作用是提供公共品，而不是直接干預(yù)微觀企業(yè)的經(jīng)濟(jì)決策。

為什么要“著力推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革”

如果說(shuō)理論分析和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都表明，要完成結(jié)構(gòu)調(diào)整和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的目標(biāo)，必須主要依靠市場(chǎng)的力量，問(wèn)題的癥結(jié)就在于：能夠使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的制度基礎(chǔ)，即1993年的中共十四屆三中全會(huì)決定和2013年的中共十八屆三中全會(huì)決定所說(shuō)的“統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系”，還沒有完全建立起來(lái)。中國(guó)在20世紀(jì)末宣布已經(jīng)初步建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本框架，但是市場(chǎng)體系還不完備，其中許多重要的子系統(tǒng)還沒有建立起來(lái)，即使已經(jīng)初步建立，也還很不完善，存在諸多缺陷。總之，還不足以承擔(dān)有效配置和再配置資源的重任。

在這種情況下，唯一的出路就是盡快通過(guò)改革，把統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系及其法治基礎(chǔ)建立和完善起來(lái)。

正是在這樣的背景下，2013年的中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，2014年的中共十八屆四中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，2015年中央領(lǐng)導(dǎo)又提出了著力推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革的要求。

人們常常以為“結(jié)構(gòu)性改革”是一個(gè)中國(guó)特有的提法，其實(shí)并不是這樣。“結(jié)構(gòu)性改革”（structural reform）是一個(gè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家文獻(xiàn)里常見的說(shuō)法。我查了一些文獻(xiàn)，在一個(gè)國(guó)家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度已經(jīng)建立起來(lái)但其中的某些制度架構(gòu)仍然存在問(wèn)題，需要對(duì)這些不夠完善的、存在缺陷的制度架構(gòu)進(jìn)行改革時(shí)，這種改革就被稱為“結(jié)構(gòu)性改革”。我們習(xí)慣于把從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革叫作“體制改革”。當(dāng)這個(gè)短語(yǔ)被譯成英文的時(shí)候，也常常用“struc-tural reform”，即“結(jié)構(gòu)性改革”來(lái)表達(dá)。

像我這樣年紀(jì)的人，最早接觸“結(jié)構(gòu)性改革”這個(gè)說(shuō)法，大概是從20世紀(jì)五六十年代“共產(chǎn)主義論戰(zhàn)”中中方的批判文章里看到的。當(dāng)時(shí)的批判文章指稱，意大利共產(chǎn)黨總書記陶里亞蒂主張對(duì)西方國(guó)家進(jìn)行“結(jié)構(gòu)改革”，這意味著改良主義和對(duì)革命的背棄。后來(lái)接觸得更多的，是最近十多年來(lái)一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家一再提出要進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革。最近的G20財(cái)政部長(zhǎng)和中央銀行行長(zhǎng)會(huì)議公報(bào)，也提出20國(guó)集團(tuán)各國(guó)都需要進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革。

總之，結(jié)構(gòu)性改革是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家常用來(lái)指稱局部性改革的概念。既然中國(guó)已經(jīng)宣布初步建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本框架，現(xiàn)在要對(duì)其中部分架構(gòu)進(jìn)行改革也是應(yīng)有之義。所以，在這個(gè)意義上，運(yùn)用這樣一種說(shuō)法來(lái)概括當(dāng)前要進(jìn)行的改革，也是完全可以的。

其他國(guó)家進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革的實(shí)踐對(duì)我們也是有啟發(fā)意義的。比如說(shuō)，我今天講演的題目，就是從英國(guó)《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》雜志2014年12月的一篇文章“What Structural Reform Is and Why It Is Important”（“什么是結(jié)構(gòu)性改革，它為何如此重要”）借用來(lái)的。2004年的時(shí)候，國(guó)際貨幣基金組織（IMF）曾經(jīng)建議一些國(guó)家進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，當(dāng)時(shí)的IMF研究中心主任拉詹（R.Rajan）寫了一篇短文來(lái)解釋他們所建議的改革，題目叫作“結(jié)構(gòu)性改革為什么那么難”（Why Are Structural Reforms So Difficult？）。文章說(shuō)，結(jié)構(gòu)性改革取得的成果、帶來(lái)的益處是長(zhǎng)期的，但是從短期來(lái)說(shuō)，有一部分人會(huì)受損，所以很難被人們所接受。我在這里要說(shuō)的不是結(jié)構(gòu)性改革的難易問(wèn)題，而是拉詹對(duì)什么是結(jié)構(gòu)性改革所做的言簡(jiǎn)意賅的界定。跟我們現(xiàn)在遇到的情況相類似，當(dāng)時(shí)有些人認(rèn)為許多經(jīng)濟(jì)問(wèn)題是由于需求過(guò)剩或不足造成的。拉詹表示不同意這種判斷，他指出：“許多經(jīng)濟(jì)問(wèn)題是由市場(chǎng)運(yùn)行中的問(wèn)題造成的，而不是因?yàn)橘Y源短缺或者總需求過(guò)剩或不足。在大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家眼中，此時(shí)顯然需要進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，即改變支配市場(chǎng)行為的制度架構(gòu)和監(jiān)管架構(gòu)。”這就是說(shuō)，結(jié)構(gòu)性改革是對(duì)制度架構(gòu)和監(jiān)管架構(gòu)進(jìn)行的改革。

總之，需要明確的是，“結(jié)構(gòu)性改革”講的是針對(duì)體制機(jī)制架構(gòu)的改革，通過(guò)這種改革，把統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系建立起來(lái)，并且通過(guò)市場(chǎng)作用的發(fā)揮來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和供給質(zhì)量的提高。

六個(gè)方面的改革需要抓緊推進(jìn)

為了完成建設(shè)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序市場(chǎng)體系的宏偉任務(wù)，我們需要進(jìn)行多方面的改革。十八屆三中全會(huì)規(guī)定了336項(xiàng)改革任務(wù)，其中直接跟經(jīng)濟(jì)有關(guān)的就有200多項(xiàng)。這些任務(wù)當(dāng)然有輕重緩急之分，不可能一蹴而就。根據(jù)最近各界人士提出的一些迫切需要重點(diǎn)進(jìn)行的改革項(xiàng)目，我認(rèn)為以下六個(gè)方面的改革特別需要抓緊進(jìn)行。

一是簡(jiǎn)政放權(quán)的制度化，加快制定和執(zhí)行市場(chǎng)進(jìn)入的負(fù)面清單。十八屆三中全會(huì)決定采取市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治國(guó)家的通行做法，對(duì)市場(chǎng)進(jìn)入實(shí)行負(fù)面清單制度。根據(jù)企業(yè)和公民個(gè)人“法無(wú)禁止即可為”和各級(jí)政府“法無(wú)授權(quán)不可為”的原則，國(guó)務(wù)院部署制定兩個(gè)清單：一個(gè)是市場(chǎng)進(jìn)入的負(fù)面清單，一個(gè)是政府授權(quán)的正面清單。政府授權(quán)的正面清單看起來(lái)比較困難，但市場(chǎng)進(jìn)入的負(fù)面清單是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)基本制度，必須加快進(jìn)行。這不但涉及公民的基本權(quán)利，還牽涉到對(duì)外經(jīng)濟(jì)關(guān)系，比如在中美投資協(xié)定的談判中，這就是一項(xiàng)重要議題。

二是全面推進(jìn)金融改革。金融改革的核心議題——利率市場(chǎng)化和匯率市場(chǎng)化進(jìn)行得比較順利，甚至超出了原來(lái)的預(yù)期。但是僅有這兩項(xiàng)重要的價(jià)格改革還不足以保證整個(gè)金融體系改革成功。其他方面的改革也必須加快。比如說(shuō)金融市場(chǎng)的監(jiān)管體系，十八屆三中全會(huì)要求從事前的審批為主轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮惺潞蟮暮弦?guī)性監(jiān)管為主，就需要加快實(shí)現(xiàn)。在當(dāng)前杠桿率居高不下的情況下，一方面民間的投資意愿低落，另一方面由于資產(chǎn)負(fù)債表衰退，人們不愿意把資金放到流動(dòng)性比較低的實(shí)體經(jīng)濟(jì)。此時(shí)加快金融體系改革就具有更為重要的意義。

三是國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革。這是一個(gè)很重要的領(lǐng)域，因?yàn)殡m然國(guó)有經(jīng)濟(jì)在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所占的比例只有三分之一左右，但它掌握著最重要的社會(huì)資源，它所處的行業(yè)又往往是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中具有居高臨下地位的制高點(diǎn)。目前相當(dāng)一部分國(guó)有企業(yè)效率低下，而且存在持續(xù)下降的趨勢(shì)。如果這種情況不能較快改變，就會(huì)拖住整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的后腿。十八屆三中全會(huì)決定對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革有一個(gè)重大突破，就是要把對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理由直接管企業(yè)（即“管人、管事、管資產(chǎn)”）為主轉(zhuǎn)變?yōu)楣苜Y本為主。這是一項(xiàng)具有重大意義的改革，因?yàn)橹挥羞@樣才能在國(guó)有控股公司和國(guó)有參股公司中建立起有效的公司治理結(jié)構(gòu)，也才能實(shí)現(xiàn)各類企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)。

四是競(jìng)爭(zhēng)政策的貫徹。我們過(guò)去把貫徹競(jìng)爭(zhēng)政策叫作“反壟斷執(zhí)法”，現(xiàn)在國(guó)際上通行的說(shuō)法是“貫徹競(jìng)爭(zhēng)政策”，后一種說(shuō)法可能比前一種來(lái)得確切。我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)制度的“靈魂”。正如“二戰(zhàn)”后德國(guó)市場(chǎng)體制的締造者艾哈德（L.W.Erhard）所言，戰(zhàn)后德國(guó)“經(jīng)濟(jì)奇跡”的實(shí)質(zhì)，乃是“來(lái)自競(jìng)爭(zhēng)的繁榮”。前幾天，國(guó)務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》，為確立競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)性地位邁出了重要的一步。文件指出，在當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)生活中，“地方保護(hù)、區(qū)域封鎖，行業(yè)壁壘、企業(yè)壟斷，違法給予優(yōu)惠政策或減損市場(chǎng)主體利益等不符合建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和有違公平競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象”還廣泛存在。加之在我們國(guó)家有些人還受到傳統(tǒng)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)反競(jìng)爭(zhēng)思維的影響，認(rèn)為“競(jìng)爭(zhēng)和無(wú)政府狀態(tài)”是資本主義腐朽性的集中表現(xiàn)。而且在社會(huì)主義條件下，不同所有制企業(yè)之間也不應(yīng)當(dāng)有公平競(jìng)爭(zhēng)。事實(shí)上，沒有公平競(jìng)爭(zhēng)就不可能發(fā)現(xiàn)價(jià)格，也不可能實(shí)現(xiàn)獎(jiǎng)優(yōu)罰劣、優(yōu)勝劣汰和促使企業(yè)努力創(chuàng)新。所以抓緊貫徹競(jìng)爭(zhēng)政策仍是一項(xiàng)重大的改革任務(wù)。

五是加快自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)。現(xiàn)在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)已經(jīng)從上海一地推廣到全國(guó)好幾個(gè)地區(qū)，但是看來(lái)這一試驗(yàn)的質(zhì)量還有待提高。中央領(lǐng)導(dǎo)人曾經(jīng)明確指出過(guò)，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的意義在于“營(yíng)造市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境”“促使貿(mào)易投資便利化”。貿(mào)易和投資規(guī)則的進(jìn)一步提高是一個(gè)世界性的趨勢(shì)，中國(guó)需要努力適應(yīng)。自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)不但在對(duì)外經(jīng)濟(jì)關(guān)系上有意義，而且直接有助于促進(jìn)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系的建立和完善。所以這方面的試驗(yàn)應(yīng)該加快進(jìn)行，防止把“營(yíng)造市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境”的試驗(yàn)等同于過(guò)去的政策優(yōu)惠等低層次的做法。

六是堅(jiān)持建設(shè)法治國(guó)家。一個(gè)良好的市場(chǎng)體系一定要建立在法治的基礎(chǔ)之上。自從1997年第十五次代表大會(huì)提出依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的治國(guó)方略以來(lái)，這方面的工作有所進(jìn)展，但是離建設(shè)法治國(guó)家的要求還有相當(dāng)大的距離。中國(guó)是一個(gè)具有悠久人治傳統(tǒng)的國(guó)家。進(jìn)入現(xiàn)代以后，政府的政令在社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中始終起著主導(dǎo)的作用。法治觀念和法治實(shí)踐十分薄弱。因此，建設(shè)法治國(guó)家是一項(xiàng)非常重要然而也極其艱巨的任務(wù)。十八屆四中全會(huì)做出了全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定，建設(shè)法治的工作還需加快進(jìn)行，因?yàn)椴粎栃蟹ㄖ危袌?chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)交易就缺乏嚴(yán)明的規(guī)則，也就不可能平穩(wěn)有效地運(yùn)行。

為了推進(jìn)以上這些改革，不只要提出任務(wù)，做出設(shè)計(jì)，還需要采取切實(shí)措施，克服思想上和實(shí)際工作中的障礙，抓緊施行。

必須真刀真槍地推進(jìn)改革

2016年以來(lái)，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的第20次（1月11日）、第21次（2月23日）和第25次（6月27日）會(huì)議都著重討論了如何切實(shí)推進(jìn)改革的問(wèn)題。6月27日的第25次會(huì)議著重指出，“改革是一場(chǎng)革命，改的是體制機(jī)制，動(dòng)的是既得利益，不真刀真槍干是不行的”。那么，怎樣才能防止改革空轉(zhuǎn)，真刀真槍地推進(jìn)改革呢？我認(rèn)為，需要在以下三個(gè)方面取得突破。

首要的問(wèn)題，是要把各級(jí)黨政干部的思想認(rèn)識(shí)統(tǒng)一到中共十八屆三中全會(huì)和十八屆四中全會(huì)的決定上來(lái)，形成對(duì)改革的共識(shí)。

以國(guó)企改革為例，包括我自己在內(nèi)的許多人都覺得國(guó)企改革進(jìn)展得太慢。十八屆三中全會(huì)決定改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制，國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)由直接管企業(yè)（即所謂“管人、管事、管資產(chǎn)”）轉(zhuǎn)向以管資本為主，通過(guò)若干資本經(jīng)營(yíng)公司作為投資主體掌握原有的國(guó)有企業(yè)的股權(quán)。但是從傳媒上發(fā)布的消息看，在這個(gè)問(wèn)題上存在很不相同的認(rèn)識(shí)，比如有些在國(guó)資部門工作的朋友就認(rèn)為，他們還必須繼續(xù)管人、管事。在這種情況下，認(rèn)識(shí)上求得統(tǒng)一恐怕是國(guó)企改革能夠邁步往前走的一個(gè)前提條件。

第二，要抓實(shí)改革的機(jī)制保障，把執(zhí)行各項(xiàng)改革決定的責(zé)任主體明確起來(lái)。以公平競(jìng)爭(zhēng)審查為例，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《意見》是十分重要和及時(shí)的，而且要求從2016年7月1日開始對(duì)新制定的政策預(yù)先進(jìn)行審查。然后還要對(duì)原有的各種制度和政策進(jìn)行審查，逐步清理并廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定和做法。但是仔細(xì)讀這個(gè)文件，覺得它在抓實(shí)機(jī)制保障上仍舊有不足之處。比如說(shuō)，中央深改組要求在公平競(jìng)爭(zhēng)審查中“把自我審查和外部監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督”，但具體的工作部署只提出各個(gè)制定政策的機(jī)構(gòu)進(jìn)行自我審查，而沒有明確外部監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督由誰(shuí)負(fù)責(zé)和怎樣進(jìn)行。比如說(shuō)民眾投訴某一個(gè)政策規(guī)定不符合公平競(jìng)爭(zhēng)原則，由誰(shuí)來(lái)接受投訴，誰(shuí)來(lái)做出處理必須有明確的責(zé)任主體，否則審查就容易落空。

其實(shí)過(guò)去在《反壟斷法》執(zhí)法上就存在類似的問(wèn)題。反壟斷執(zhí)法由三個(gè)部門分別負(fù)責(zé)，它們之間的互動(dòng)和協(xié)調(diào)往往存在問(wèn)題。當(dāng)然，在三個(gè)部門上面還有一個(gè)國(guó)務(wù)院的反壟斷委員會(huì)。但這個(gè)委員會(huì)不是一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)，而是一個(gè)部際的議事機(jī)構(gòu)。所以，過(guò)去在討論執(zhí)行競(jìng)爭(zhēng)政策和執(zhí)行反壟斷法的時(shí)候，中外有許多學(xué)者提出要建立一個(gè)高層次的、擁有很大權(quán)威的反壟斷機(jī)構(gòu)，或者叫作執(zhí)行競(jìng)爭(zhēng)政策的機(jī)構(gòu)。我以為，為了建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查的機(jī)制保障，這個(gè)建議也是值得認(rèn)真考慮的。

第三，加強(qiáng)督察工作，落實(shí)主體責(zé)任。要按照中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的要求，“理清責(zé)任鏈條，擰緊責(zé)任螺絲”，抓緊完善對(duì)負(fù)有責(zé)任的機(jī)構(gòu)和人員的督辦協(xié)調(diào)、督察落實(shí)和責(zé)任追究等工作機(jī)制。督查工作還要落實(shí)到人員的任免上，做到像習(xí)近平總書記在第25次中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上所說(shuō)的那樣，“形成改革者上、不改革者下的用人導(dǎo)向”。