第三節 定邊縣脫貧攻堅績效評估

一、定邊縣整體經濟社會發展狀況

（一）經濟增長水平與三次產業結構分析

定邊縣石油、天然氣等資源儲量豐富，多年來能源的開發為縣域經濟社會發展起到了支撐作用。2011年以來，定邊縣人均GDP長期保持在較高的水平，2011—2017年平均人均GDP達到84834元，其中2012—2013年達到了人均9萬元以上，是全國平均水平的2倍以上、全國貧困地區的3倍以上。2014年以來，受石油市場價格大幅波動的影響，人均GDP有所下降，2017年為77277元，但仍明顯高于全國平均水平的59660元。2018年，全縣地區生產總值（GDP）達317.28億元，比2017年增長8%。

從三次產業的布局變化來看，定邊縣的經濟逐漸擺脫了對能源的高度依賴，農業取得了較大的發展，服務業快速增長。第一產業從2011年的5.7%增加到2017年的7.8%，第二產業從2011年的81.1%降低到2017年的62.0%，第三產業從2011年的12.3%增加到2017年的30.2%。2018年第一產業增加值26.74億元，增長3.1%，占縣地區生產總值的比重為8.4%；第二產業增加值201.88億元，增長6.9%，占縣地區生產總值的比重為63.6%；第三產業增加值88.67億元，增長11.8%，占縣地區生產總值的比重為27.9%。縣人均生產總值達94275元。新時期的精準扶貧與脫貧攻堅為定邊縣域經濟社會發展轉型起到了重要的統領作用。

固定資產投資方面，自2012年起一直穩定在160億元以上的高水平。脫貧攻堅中各級政府投入的顯著增加，對縣域基礎設施水平的大幅提升帶來了前所未有的機遇。2011—2018年社會消費品零售總額從15.1億元增加到38.41億元，8年來增加了一倍有余。定邊縣重點項目的投資也達到了較高水平。

從定邊縣域農民收入的角度看，2011—2017年定邊縣的農民收入高于陜西省的平均水平。2018年，定邊縣認真貫徹落實中央一號文件，以“農業變強、農村變美、農民變富”為目標，以精準脫貧為引領，以現代農業科技示范園為抓手，以轉變發展方式、調整產業結構為突破口，不斷優化產業布局，著力強化農業品牌建設，農業經濟效益顯著提升，農民收入穩步增加。持續加大強農惠農力度。一年來，累計整合投入國家、省市各類涉農資金15億元，農村居民人均可支配收入達13831元，比2017年增收1137元，增長9.0%。

（二）地方財政收支水平

2017年，定邊縣人均地方財政一般預算收入達到3553元，顯著高于全國平均水平和全國貧困地區平均水平。縣級財政支出逐年增加，從2011年的23億元增加到2017年的39.53億元，增長近70%。財政自給率保持在60%左右，顯著高于全國貧困地區的平均水平和陜西省平均水平。2018年，全縣財政總收入完成24.18億元，比上年增收3.9億元，增長19.2%，其中地方財政收入完成13.41億元，增收1.79億元，增長15.4%。全年累計財政支出41.36億元，同比增支1.82億元，增長4.6%。

受石油市場價格波動的影響，定邊縣財政收入的穩定性面臨一定的挑戰，但縣級財政收入基數保持在較高水平，加上貧困縣“摘帽不摘政策”等因素，定邊縣的財政能力有一定的可持續性。

2016年，定邊縣政府負債為117870萬元，2017年政府負債為125314萬元，占當年財政收入的比例在40%～50%之間，無論債務總額還是增量資金都處于安全水平。

（三）社會包容性分析

“包容性發展”（Inclusive Development）這一概念最早由亞洲開發銀行于2007年提出，它有別于以往單純地追求經濟增長的發展理念，倡導的是經濟增長應當建立在機會平等基礎上，保證人人都能公平地參與增長過程，并享受各項基本公共服務。“包容性發展”理念與黨一貫堅持的以人為本的科學發展、城鄉統籌的協調發展、公共服務均等化發展等政策內涵是一脈相承的。習近平總書記多次指出并強調“發展必須是遵循社會規律的包容性發展”“中國將堅定不移地走共同富裕道路”，要“讓廣大農民平等參與改革發展進程、共同享受改革發展成果”。2017年黨的十九大報告也指出，“要堅持在發展中保障和改善民生”“保證全體人民在共建共享發展中有更多獲得感”。可見，“包容性發展”是我國打贏脫貧攻堅戰、全面實現小康，實現經濟社會的和諧、穩定發展的題中之義。

對于貧困地區基本公共服務的發展目標，2011年的《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》和2015年的《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》中均明確提出，到2020年“要實現貧困地區基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平”。2016年國務院發布的《關于建立貧困退出機制的意見》中，基本公共服務的發展水平被列為貧困村退出應當考慮的重要因素之一。由此可見，在我國當前的脫貧攻堅政策背景下，“包容性發展”意味著貧困地區的基本公共服務水平不僅應當隨著當地財力改善和財政支出增加而不斷提高，同時更應當注重基本公共服務的均等化發展，促進機會均等，保障貧困人口也能夠公平地獲得均等的基本公共服務，提升教育、醫療的保障和供給水平。

定邊縣在脫貧攻堅工作中，始終扎實推進民生事業的發展，堅持優先發展教育事業，不斷完善社會保障體系，提升醫療衛生服務水平，真正實現了“學有所教、病有所醫、弱有所扶、勞有所得、老有所養”的包容性發展。

1．學有所教

定邊縣堅持教育事業優先投入、優先發展戰略，不斷加大教育資金投入力度，深化教育改革，一方面積極拓展普惠性教育服務的內容范圍，提高教育服務的水平；另一方面認真抓好教育扶貧工作，針對貧困人口實施一系列教育資助和傾斜政策，保障貧困人口享有公平的教育機會。

第一，教育服務總體水平不斷提高。

定邊縣自2013年春季起全面實施十五年免費教育，農村義務教育階段寄宿生全面實施營養改善計劃和“蛋奶工程”，建成了覆蓋城鄉、更加均衡的基本公共教育服務體系。“雙高雙普” [1]和“義務教育均衡發展縣”均通過評估驗收 [2]。從教育經費投入情況來看，2011—2014年，定邊縣教育事業費支出穩步增長，2015—2018年略有下降，與全縣財政總支出的增長變化趨勢基本一致。

近年來，定邊縣加大投入改善城鄉辦學條件，建成了定邊六中、五小、五幼、三幼、特殊教育等一批城區學校，改造了一批義務教育薄弱學校，提高了學校硬件設施。2018年，全縣共有各類學校128所，其中普通高中3所、完全中學1所、初中13所、小學30所、幼兒教育82所（其中公辦25所）, “上學難”問題得到有效緩解。在師資力量配備上，2018年，定邊縣小學、普通中學的師生比分別為1∶7.9、1∶13.2，生均專任教師資源高于全省及全國平均水平。從適齡兒童入學情況來看，目前全縣小學學齡兒童入學率達100%，義務教育階段的孩子全部正常入學，無輟學現象。

第二，教育服務發展趨于均衡。

首先，城鄉師資力量得到有效平衡。“鄉村教師強，則鄉村教育強”，定邊縣實施了一系列加強農村教師隊伍建設、提高農村教師待遇的政策。2017年，定邊縣共招聘研究生、特崗教師、幼教輔導員240人分配至農村學校工作；在保障農村教師工資待遇基礎上，進一步落實農村教師交通補貼政策；實行城鄉之間、學校之間優秀校長和教師定期交流制度。2014年出臺了《定邊縣關于推進義務教育學校教師交流輪崗工作的實施意見》《義務教育學校教師交流輪崗五年規劃的通知》，每年制訂詳細的交流輪崗方案，加強城鄉學校、優質學校和薄弱學校結對幫扶共建工作。2017年，交流教師110人，其中城鄉之間交流62人，占符合交流教師總數的10.4%。

其次，教育機會實現基本均等。實現城鄉統籌，城市和農村義務教育學生享受同樣的“兩免一補”政策，每個學生的義務教育經費可“錢隨人走”，保障了流動人口隨遷子女在公辦學校接受免費義務教育，實現了教育公共服務的常住人口全覆蓋。

加強控輟保學，一是建立控輟保學機制，定邊縣建立縣（區）長、縣（區）教育局局長、鄉（鎮）長、“村長”（村主任）、校長、家長、師長等“七長”控輟保學責任制，層層落實責任到人；把貧困戶無輟學學生作為貧困縣退出的依據，實行一票否決制；建立黨員干部幫扶建檔立卡貧困家庭的義務教育學生機制，幫助解決思想和經濟的困難和問題，及時發現輟學動向并采取措施，從源頭杜絕輟學的發生；目前全縣控輟保學率達100%，實現了無義務教育階段學生輟學的目標。二是創造多樣化的就學機會，形成層層遞進的兜底式教育服務體系，從學前教育、義務教育到普通高中教育、職業教育，再到特殊教育、送教上門，滿足貧困家庭學生不同的發展需求，保障殘疾兒童等極端弱勢群體也能獲得相應的教育。2017年全縣為100名義務教育階段殘疾兒童在特殊教育學校注冊了學籍，其中在校生42人，剩余58名兒童采用送教上門的方式實現了義務教育。

落實教育資助，實現了對貧困家庭學生全員覆蓋，從學前教育到高等教育全程覆蓋，真正做到應免盡免、應享盡享、應補盡補，實行“滴灌式”到人精準資助。建立了貧困學生資助平臺，先后對全縣建檔立卡戶學生信息和縣扶貧辦數據庫信息進行比對，完善了國家、省、市學生管理系統。采取“多口進、一口出”的辦法，整合扶貧、教育、民政、工會、團委等各類助學資源，實施學前教育“一免一補”、義務教育“兩免一補一計劃”、普通高中“一免一補”、職業教育“一免兩補”，確保不讓一個學生因貧困輟學。2016年定邊縣出臺《定邊縣建檔立卡貧困家庭學生（幼兒）教育全程資助實施方案的通知》（定政辦發〔2016〕122號），進一步明確了建檔立卡貧困人口可以享受的教育資助政策，資助分類等級以就高為原則。具體政策內容與2017年資助情況詳見表3。截至2018年底，教育資助累計投入2350萬元，資助困難家庭學生4.12萬人次，其中資助建檔立卡貧困學生1.13萬人次，資助金額731.7萬元。截至2018年底，教育資助累計投入1276.35萬元，資助困難家庭學生21730人次，其中資助建檔立卡貧困學生6077人次，資助金額371.16萬元。

2．病有所醫

2016—2017年，定邊縣共投入資金800萬元，確保79個貧困村都建立了標準化村衛生室。完善醫療衛生服務體系，完成衛健部門機構職能整合，扎實推進縣級公立醫院綜合改革，實施縣醫院托管婦幼保健院和白泥井、安邊等5所鄉鎮衛生院，有效提高醫療衛生服務水平，促進公共衛生服務均等化。提高醫療服務可及性，在縣內一級、二級定點醫療機構建立“一站式”服務結算窗口37個（含政務大廳新農合窗口），方便群眾看病，并為貧困人口住院治療開通“先診療、后付費”綠色通道，有效提高了群眾滿意度。整體醫療服務水平接近全省、全國水平。

2018年，定邊縣每千人病床數、每千人衛生技術人員數分別為4.7和6.1，略低于全國平均水平（6.03和6.34），但從增長趨勢來看，自2011年起，定邊縣每千人醫療衛生服務資源數量保持穩步增長，與全國平均水平間的差距正逐年縮小，見圖3、圖4。

3．弱有所扶

近年來定邊縣大幅提高低保標準，做到了應保盡保。定邊縣2018年城鄉低保標準分別為7260元和3990元，城市低保標準高于全省、全國平均水平，農村低保標準比全國平均水平低17%，與陜西省標準以及12個西部省（區、市）平均水平大致相當。

定邊縣城鄉低保標準自2014年起保持穩步增長趨勢，城市低保標準在2014—2015年度得到大幅提升，趕超全省和全國平均水平，農村低保標準自2014年起與全省平均標準保持同步增長。定邊縣城市低保標準年均增長率為11%，與全省、全國增長速度持平（10%、11%）。農村低保標準年均增長率為23%，高于全省和全國增長水平（17%、15%）。

定邊縣城鄉低保支出水平分別由2011年的227元、85元增長到2016年的437元、205元，年均增長率分別為14.00%和19.25%，高于全國增長水平（8%、12%）。

2017年，定邊縣城鄉低保標準分別占城鄉人均可支配收入的20%、27%，接近全國平均水平（18%、32%）。

積極落實分類施保政策，促進救助公平。定邊縣對農村低保家庭中70周歲以上老年人、14周歲以下兒童、三級以上殘疾人、重病患者、單親未成年人、哺乳期婦女、非義務教育階段學生等7類人群按照農村低保標準的20%～70%增發補助金；將低保對象、特困供養和建檔立卡貧困戶、特殊困難群眾100%納入民政醫療救助；為農村低保對象、農村特困供養對象和孤兒對象全額資助參合。

扎實推進農村低保與扶貧政策的有效銜接，摸清兜底保障底數。定邊縣及時將因病因殘及其他原因臨時返貧的建檔立卡貧困家庭納入農村低保范圍，將建檔立卡貧困戶中喪失勞動力、沒有自我發展能力，到2020年無法通過生產扶持就業發展、搬遷安置和其他措施脫貧的困難家庭，按照條件和程序審核審批后納入農村低保，給予兜底保障。截至2017年末，全縣共將7578名建檔立卡貧困人員納入農村最低生活保障范圍。其中，建檔立卡貧困戶兜底保障對象691人，444人為農村特困供養保障，245人為農村低保保障，2人為孤兒保障，3080人為漸退幫扶對象。截至2018年1月，又將符合條件的446戶504名特困人員納入供養保障范圍。2017年共向建檔立卡低保對象發放低保金2332萬元，實施貧困人口醫療救助6187人、760.4萬元。

4．勞有所得

定邊縣實施積極的就業政策，力爭使貧困人員實現更高質量和更充分的就業。

脫貧攻堅以來逐步實施的就業保障政策有：

第一，按照“自主創業就業、學制教育培訓、公益崗位安置、勞務輸出轉移、駐定企業解決”的“五個一批”措施，安置貧困勞動力就業1464人，其中，通過創業培訓、創業貸款、創業孵化等優惠政策扶持貧困勞動力自主創業就業382人；向西安商貿旅游技師學院、陜西交通技師學院、寶雞鐵路技師學院等7所院校輸送“兩后生”312人；開發公益性崗位，對貧困勞動力進行過渡性就業兜底安置467人（公開招聘公益性崗位協管員56名，公益性特崗安置87人，公益性專崗安置36人，招聘園林、環衛公益性崗位158人，兜底安置公益性崗位基層助理員130人）；貧困勞動力實現轉移就業6560人次（有組織轉移101人次）；與省市駐定企業、新能源企業對接協商，達成就業扶貧幫扶協議解決貧困勞動力就業202人。

第二，以貧困村產業建設和貧困勞動力實際需求為主，靈活采取“田間課堂”“聯合培訓”等方式，組織培訓機構因村、因人、因時施訓，舉辦種養殖實用技術培訓80班次，農業、人社、科技、扶貧、畜牧累計組織培訓18245人次，免費培訓貧困勞動力972人，形成建檔立卡貧困勞動力技能培訓常態化。

第三，整合資源，凝聚力量，建立扶貧車間1個、社區工廠3個，吸納貧困勞動力就業19人。

第四，深入開展蘇陜勞務協作。落實對口幫扶勞務協議，各類培訓408人，舉辦“2018年定邊·寶應勞務協作專場招聘會”“農民工就業扶貧招聘會暨赴揚州務工推介會”“對口幫扶揚州市寶應縣企業招聘推介會”等專場招聘推介會，已向揚州市寶應縣招錄勞務協作務工人員58人，輸送“兩后生”參加學制教育培訓5人。同時，搭建兩地職業技能培訓協作平臺，邀請揚州技師學院等3名教授，為縣貧困勞動力開展技能提升和創業培訓，共培訓學員355名。

二、貧困人口發展能力的提升

定邊縣2011年城鄉人均收入比為2.7∶1,2017年降到2.6∶1，均低于2011年全國平均水平的3.4∶1和2017年的2.7∶1。2011年定邊縣農村居民人均可支配收入為8010元，高于全國平均水平的6977元。2017年底為12885元，低于全國平均水平的13432元。增速低于全國平均水平。從農村居民可支配收入構成的變化趨勢來看，工資性收入占比在20%左右，經營性收入占比保持在60%左右，財產性收入占比顯著下降，轉移性收入占比顯著增加，說明縣脫貧攻堅實施的涉農政策投入對農民收入的增加起到了積極作用。

（一）定邊縣建檔立卡貧困戶總體脫貧狀況

定邊縣9000多建檔立卡貧困戶中，已經脫貧但享受貧困戶待遇的一般農戶占比不斷上升，由2014年的3.23%上升到2018年的61.8%。未脫貧的一般貧困戶的比例不斷下降，從2014年的68.67%下降到2018年的1.23%。低保戶比例不斷上升，從2014年的0.68%上升到2018年的28.17%。

（二）“兩不愁三保障”

第一，“兩不愁”基本得到解決——定邊縣建檔立卡戶的貧困發生率變化。貧困線的制定意味著生活在貧困線以上就可以保障基本吃穿需求，因而生活在貧困線以上就意味著“兩不愁”得到解決。課題組在調研過程中，通過實地入戶調研和訪談，深入貧困戶了解基本情況，在走訪的7個鄉鎮140個農戶家庭中，吃穿問題已經徹底得到解決。定邊的貧困發生率已經由2014年的10.78%下降到2018年的0.68%。

第二，“三保障”中的住房和飲水保障。建檔立卡戶的住房問題得到全部解決，飲水和飲水安全問題幾乎全部解決。

第三，“三保障”中的醫療保障。根據定邊縣的醫保狀況，建檔立卡戶的醫療保障問題已經得到解決。由于醫保和治療只能解決可以治愈的疾病，因而再好的醫保和治療也不能保證所有人都恢復健康。但是，自扶貧攻堅戰打響以來，全面的醫保和救治已經使得患病居民的比例不斷下降。

第四，“三保障”中的教育保障。從表12可以看出，15歲及其以下人口中，沒有上學的人數在不斷減少。

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[1].“雙高雙普”：指高質量、高水平普及九年義務教育，普及學前教育、普通高中階段教育。

[2].《2017年定邊縣人民政府工作報告》。