010 除非與被訴行政行為有特別的利害關系，村民個人原則上對征收集體土地的行為沒有原告資格

【裁判要旨】

只有村民委員會或者農村集體經濟組織或者超過半數的村民，有權對涉及村民整體利益的農村集體土地征收、補償的行政行為提起行政訴訟，村民個人原則上沒有原告資格。但是，有證據初步證明，土地使用權人或者實際使用人等，與被訴土地征收決定、征收補償決定等行為，有不同于其他村民的特別利益關系，征收決定、征收補償決定等行政行為可能造成該村民有不同于其他村民的特定利益受損的（如征收決定將造成其喪失土地使用權，或征收補償決定涉及該村民所有的地上附著物、青苗補償等），則該村民對相關行政征收行為具有原告主體資格。

中華人民共和國最高人民法院行政裁定書

（2017）最高法行申6718號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：歐某。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：廣東省中山市人民政府。

法定代表人：焦蘭生。

委托代理人：謝懷斌。

委托代理人：陳潤。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：廣東省中山市國土資源局。

法定代表人：吳偉強。

委托代理人：胡彬、陳潤。

原審第三人：中山市古鎮鎮海洲村股份合作經濟聯合社。

法定代表人：袁錦華。

再審申請人歐某因訴被申請人廣東省中山市人民政府（以下簡稱中山市政府）、廣東省中山市國土資源局（以下簡稱中山市國土局）及原審第三人中山市古鎮鎮海洲村股份合作經濟聯合社（以下簡稱海洲經聯社）不履行征收土地公告、聽證法定職責一案，不服廣東省高級人民法院于2017年2月16日作出的（2016）粵行終1855號行政裁定，向本院申請再審。本院于2017年8月28日立案受理，依法組成合議庭進行審查。案件現已審查終結。

歐某為廣東省中山市古鎮鎮海洲村北海股份合作經濟社（現已合并至海洲經聯社）的股民。2015年6月19日，歐某向中山市國土局申請政府信息公開。2015年7月3日，中山市國土局作出中土公告（2015）372號《關于政府信息公開申請的答復》，公開歐某申請的政府信息，并附有粵國土資（建）字（2007）63號《關于中山市古鎮鎮2006年度第一批次城鎮建設用地的批復》（以下簡稱63號批復）。歐某認為，63號批復所涉土地為其所在集體經濟組織海洲經聯社的集體用地，2007年中山市政府實施征收時，未依法發布征地公告、征收補償安置方案，亦未舉行聽證會聽取被征收人的意見。2016年3月8日，歐某提起本案行政訴訟，請求確認中山市政府、中山市國土局在征收土地過程中未依法發布征收土地公告、未在補償安置方案確定后依法舉行聽證程序聽取農民意見，損害被征收土地農民的利益。一審二次開庭后，歐某提交變更第三人申請書，申請追加中山市古鎮鎮海洲村民委員會（以下簡稱海洲村委會）為本案第三人。

中山市中級人民法院（2016）粵20行初9號行政裁定認為，根據《中華人民共和國土地管理法》第四十六條第一款、第四十八條以及《征收土地公告辦法》第四條、第十條第一款的規定，本案中，發布征收土地公告職責在于中山市政府，而舉行征地補償安置方案聽證程序的職責在于中山市國土局，故歐某起訴認為未發布征地公告以及未在征地補償安置方案確定后依法舉行聽證程序，聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見的行政行為，在國家征收土地的過程中為兩個不同階段的程序，是兩個不同行政機關的行政行為，歐某經法院依法釋明后，仍然堅持其前述訴訟請求，其訴訟請求顯然不明確，故歐某的訴訟主張不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條所規定的起訴條件，對歐某的起訴予以駁回。海洲村委會與本案的處理結果無利害關系，不予追加為第三人。綜上，依據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條及《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第一項的規定，裁定駁回歐某的起訴。歐某不服，提起上訴。

廣東省高級人民法院（2016）粵行終1855號行政裁定認為，依據《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第三條第一款、第四條的規定，歐某以相關行政機關不履行征地過程中的公告、聽證意見等程序義務，侵害其作為集體經濟組織成員的合法權益為由提起本案訴訟。由于集體經濟組織成員的權益附屬于其所在村集體的整體權益，集體經濟組織成員認為行政行為侵害村集體的權益從而間接損害其作為村集體成員的合法權益，應當以村集體的名義尋求救濟。且歐某也未能證明其為涉案土地的使用權人或者實際使用人，以個人名義提起本案訴訟，不符合法定受理條件，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項的規定，裁定駁回上訴，維持原裁定。

歐某申請再審稱：1.海洲村的村民代表未按照《中華人民共和國村民委員會組織法》選舉產生，村委會委任代表及代表同意不聽證沒有效力。2.中山市政府征收土地公告只在村府大院內公布且模糊不清，其他九個社區均未貼過征地公告，更未上戶派發征地公告內容，海洲村民全不知情。請求撤銷（2016）粵行終1855號行政裁定，依法再審。

中山市政府、中山市國土局答辯稱：1.歐某提起行政訴訟主體不適格，其應以村集體名義尋求救濟，或證明其為涉案土地的使用權人或實際使用人。2.被申請人已在涉案土地征收過程中履行發布征地公告的法定職責，在海洲村委會公告欄公示《征地補償安置方案公告》，公告照片已經過古鎮鎮人民政府蓋章確認。3.中山市國土局發出聽證通知，海洲村委會放棄聽證。請求駁回歐某的再審申請。

本院經審查認為，《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第三條第一款、第四條規定，村民委員會或者農村集體經濟組織對涉及農村集體土地的行政行為不起訴的，過半數的村民可以以集體經濟組織名義提起訴訟。土地使用權人或者實際使用人對行政機關作出涉及其使用或實際使用的集體土地的行政行為不服的，可以以自己的名義提起訴訟。也就是說，只有村民委員會或者農村集體經濟組織、超過半數的村民，以及土地使用權人或者實際使用人，有權對涉及農村集體土地的行政行為提起行政訴訟，村民個人起訴沒有原告資格。本案中，歐某請求確認中山市政府、中山市國土局在征收土地過程中未依法發布征收土地公告、未在補償安置方案確定后依法舉行聽證程序聽取農民意見，實質是對涉及農村集體土地的征收公告行為、征收補償方案行為不服提起的行政訴訟。歐某作為村民個人，在未提供證據證明是被征收土地的使用權人或者實際使用人的情況下，對上述行政行為提起訴訟，沒有原告資格。一、二審裁定不予立案，并無不當。歐某主張，海洲村村民代表未依法選舉產生，村委會委任代表和代表同意不聽證沒有效力；中山市政府征收土地公告模糊不清，未在全部社區張貼。但是，上述主張均是關于被訴行政行為實體上是否合法的理由，本案一、二審結果是裁定駁回起訴，并不涉及被訴行政行為合法性問題，以此為由申請再審，理由不能成立。

綜上，歐某的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第一、四項規定的情形。依照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十四條的規定，裁定如下：

駁回歐某的再審申請。

審判長：郭修江；審判員：奚向陽、龔斌；法官助理：黃寧暉；書記員：陳清玲

二〇一七年十一月二十八日