關于進一步規范涉疫情防控政府通告的思考

薛峰 趙鋒 肖克

當前，新型冠狀病毒感染的肺炎疫情肆虐，各級政府果斷行動，研判疫情形勢，采取了一系列的政策措施防治疫情，這些政策措施多以政府通告的形式呈現。通常，政府通過依法發布疫情防控政府通告，可以牢牢把控防控疫情的制高點，在法治的軌道上統籌各項防控工作。此類政府通告并非簡單的“廣而告之”，許多內容因為法律的賦權而產生強制效力，違反通告內容可能要承擔法律后果。例如，《突發事件應對法》第六十六條規定，單位或者個人違反本法規定，不服從所在地人民政府及其有關部門發布的決定、命令或者不配合其依法采取的措施，構成違反治安管理行為的，由公安機關依法給予處罰。實踐中，政府通告主體多元、內容龐雜、數量巨大，涉及多種法律關系，若行使不當，將嚴重影響疫情防控工作及當事人合法權益。因此，有必要對目前疫情防控通告進行梳理，厘清其中的法律問題，確保規范有效及時地發布通告，切實提高依法防控、依法治理能力，為疫情防控工作提供有力的法治保障。

一、疫情防控通告的發布現狀

疫情防控通告一般載明了政府關于推進疫情防控工作的各種安排和要求，從目前疫情防控通告發布的現狀來看，其具有以下顯著特征。

1.通告主體多元。經過梳理，目前政府通告的發布主體可分為五類：一是國務院及地方各級人民政府。例如，2020年1月26日，經國務院批準，國務院辦公廳發布《關于延長2020年春節假期的通知》（國辦發明電〔2020〕1號），延長春節假期。2020年1月21日，湖北省人民政府發布《關于加強新型冠狀病毒感染的肺炎防控工作的通告》，決定啟動突發公共衛生事件Ⅱ級應急響應。2020年1月24日，北京市人民政府發布《關于進一步明確責任加強新型冠狀病毒感染的肺炎預防控制工作的通知》（京政發〔2020〕2號）。二是國務院組成部門及地方人民政府組成部門。例如，2020年1月20日，國家衛生健康委發布2020年第1號公告，將新型冠狀病毒感染的肺炎納入《傳染病防治法》規定的乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預防、控制措施。三是臨時性機構。例如，2020年1月23日，國務院應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯防聯控工作機制發布《關于嚴格預防通過交通工具傳播新型冠狀病毒感染的肺炎的通知》（肺炎機制發〔2020〕2號）。2020年1月23日到25日，武漢市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指揮部先后發布9個通告，涉及交通管制、物資儲備、捐贈工作、發熱病人分級分類就醫等措施。四是黨政機關聯合。例如，2020年1月28日，中共北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳發布《關于進一步做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的通知》。五是自治組織，包括村民委員會、居民委員會及社區等自治組織發布的通告。例如，村委會發布外地返程的租房戶禁止入村的通告。

2.通告行為的性質多元。從通告的內容看，主要存在七種不同性質的行為。一是疫情情況通報，其屬于主動公開政府信息的行為。二是內部工作要求通告，其屬于內部行政行為，對內發生效力。三是防疫措施類通告，其屬于抽象行政行為，對外產生法律效力，可能成為規范性文件附帶審查的對象。四是指導建議類通告，其屬于行政指導行為，不具有行政強制力，但能夠對公眾行為產生影響。五是對行政處理決定的通告，其構成行政行為的公示程序。六是解釋說明類公告，其對社會關注問題進行解釋，屬于行政說明行為。七是自治組織的通告，其不屬于行政行為，但對當事人的權利產生實際影響，需要相關政府部門及時引導、規范和糾正。

3.通告數量巨大。政府通告是政府在疫情防控方面的主要手段之一，數量巨大。據不完全統計，中央政府及其組成部門官網發布20余個相關通告，湖北省政府官網發布10余個相關通告，北京市政府官網發布10余個相關通告，武漢市政府官網發布相關通告達到20余個，而地方各級政府的工作部門發布的通告則不勝枚舉。為配合政府做好相關的疫情防控工作，各類自治組織發布的通告數量則更為龐大，已經深入到公眾生活的各個微小單元，成為政府通告的延伸。

4.通告地域性強。由于各地受疫情影響程度不一，各地政府發布相關通告在數量、發布頻次、措施級別等方面存在較大差異。例如，作為疫情重災區的武漢市，相關政府通告的頻次明顯高于其他地區，也采取了“封城”等嚴格措施。

5.通告影響廣泛。橫向看，疫情防治工作涉及眾多政府部門法定職責，衛生、公安、財政、交通、住建、教育、民政、應急管理、司法、人力資源、市場監管等多個領域的主管部門均在各自的管轄范圍內發布通告，對生產、生活、教學、旅游、對外交流造成重大影響。縱向看，上至國務院及其組成部門，下至街道辦、村委會，各層級的行政機關均發布了通告。從橫向領域到縱向層級編織了一個巨大的網，將生活的方方面面均納入其中。

從當前疫情防控政府通告的發布現狀及特點來看，政府通告工作尚存在諸多問題，信息多頭，魚龍混雜，互相矛盾的聲音此起彼伏，導致人們內心忐忑、無所適從，甚至導致權威話語體系信號受人質疑，各方面溝通理解難度加大，給疫情防控工作徒增不必要的麻煩，這需要我們深入研究其中的法律問題，切實提升依法發布疫情防控通告的能力和水平。

二、發布疫情防控政府通告必須關注的法律問題

政府通告屬于官方文件，一經發布，就會在社會上產生廣泛影響，因此應當慎重對待，尤其是要認真研究其中涉及的法律問題。只有依法、及時、準確發布疫情防控政府通告，才能依法調動各方力量和資源，做到有力防控疫情，實現社會治理能力和治理體系的現代化。當前，政府發布疫情防控的相關通告必須關注以下法律問題。

1.關于通告發布的主體。關于疫情防控的政府通告主要涉及《傳染病防治法》《突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》等法律法規，而上述法律法規對于相關事項的發布主體進行了明確的規定，應當特別加以注意。例如，關于預警，《傳染病防治法》第十九條第二款規定，國務院衛生行政部門和省、自治區、直轄市人民政府根據傳染病發生、流行趨勢的預測，及時發出傳染病預警，根據情況予以公布。《突發事件應對法》第四十三條規定，可以預警的自然災害、事故災難或者公共衛生事件即將發生或者發生的可能性增大時，縣級以上地方各級人民政府應當根據有關法律、行政法規和國務院規定的權限和程序，發布相應級別的警報，決定并宣布有關地區進入預警期。通過對比可知，兩者關于預警發布主體的規定截然不同。對于此次疫情而言，其既屬于傳染病，也構成突發事件，上述規定均可適用。因此，在發布相關預警時，首先要做到對號入座，避免張冠李戴。

2.關于通告發布的程序。疫情防控的政府通告發布是一個持續的過程，隨著疫情的發展以及防控工作的推進，政府通告中會不斷呈現政府采取的政策措施、疫情防控的最新狀況以及相關的要求建議等內容。從《傳染病防治法》《突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》等法律法規的規定來看，政府通告大致經歷前期疫情報告、調查核實、專家論證、綜合評估、決定啟動應急預案、信息發布、備案、后期調整補充等過程，每一個環節均有明確的規定，需要嚴格執行。同時，需要注意的是程序執行的時效性，及時高效是應急處置的核心要求，此次疫情防控過程中，部分地方政府及相關部門對疫情的處置速度以及相關信息的發布時效飽受批評，這一點值得反思。

3.關于宣布應急響應級別。確定應急響應級別是采取疫情防控措施的前提，為有關部門采取各類疫情防控措施提供合法的依據。《突發事件應對法》第三條規定，按照社會危害程度、影響范圍等因素，突發事件分為特別重大（Ⅰ級）、重大（Ⅱ級）、較大（Ⅲ級）和一般（Ⅳ級）四級。第七條規定，縣級人民政府對本行政區域內突發事件的應對工作負責；涉及兩個以上行政區域的，由有關行政區域共同的上一級人民政府負責，或者由各有關行政區域的上一級人民政府共同負責。法律、行政法規規定由國務院有關部門對突發事件的應對工作負責的，從其規定；地方人民政府應當積極配合并提供必要的支持。根據上述規定，截至2020年1月29日，全國31個省市自治區通過通告的方式宣布啟動重大突發公共衛生事件Ⅰ級響應。例如，2020年1月22日，湖北省人民政府發布《關于加強新型冠狀病毒感染的肺炎防控工作的通告》，啟動突發公共衛生事件Ⅱ級應急響應。2020年1月24日，湖北省新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指揮部發布《湖北省新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指揮部通告》，啟動湖北省重大突發公共衛生事件Ⅰ級響應。需要指出的是，該通告中明確引用的法律依據是《傳染病防治法》，但公共衛生事件的分級應急響應是在《突發事件應對法》中予以規定的，且其規定的決定和宣布主體均為縣級以上地方人民政府，并非疫情防控指揮部。

4.關于封閉對外交通措施。封閉對外交通，即“封城”，屬于非常嚴格的臨時性防疫措施，在決定主體、程序方面有著嚴格的要求。《傳染病防治法》第四十三條規定，甲類、乙類傳染病暴發、流行時，縣級以上地方人民政府報經上一級人民政府決定，可以宣布本行政區域部分或者全部為疫區；國務院可以決定并宣布跨省、自治區、直轄市的疫區。省、自治區、直轄市人民政府可以決定對本行政區域內的甲類傳染病疫區實施封鎖；但是，封鎖大、中城市的疫區或者封鎖跨省、自治區、直轄市的疫區，以及封鎖疫區導致中斷干線交通或者封鎖國境的，由國務院決定。《突發公共衛生事件應急條例》第三十三條規定，根據突發事件應急處理的需要，突發事件應急處理指揮部有權依法對傳染病疫區實行封鎖。根據上述規定，2020年1月23日，武漢市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指揮部發布第1號通告，暫時關閉離漢通道，采取了“封城”措施。需要指出的是，疫區認定程序是采取“封城”措施的前提條件，對類似武漢市的大城市實施“封城”措施應該由國務院決定。另外，有部分居民委員會、村民委員會、物業組織等自治組織發布“封村”“封小區”公告，擅自設卡攔截、阻斷交通，此種自治行為明顯屬于違法行為。

5.關于行政指導措施。行政指導是行政機關為達成預防控制疫情的行政目的，向相對人提供信息、宣講政策、提出建議或者勸告的行為。行政指導措施不具有拘束力和強制力，相對人自愿接受，不屬于行政訴訟的受案范圍。需要明確的是部分通告以行政指導之名行行政強制之實，不應認定為行政指導。行政機關實施行政指導措施時應該注意指導內容的科學性，避免造成誤導。《突發事件應對法》第四十五條規定，發布一級、二級警報，宣布進入預警期后，縣級以上地方各級人民政府應當及時向社會發布有關采取特定措施避免或者減輕危害的建議、勸告。例如，2020年1月30日，國務院應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯防聯控機制發布的《關于印發公共場所新型冠狀病毒感染的肺炎衛生防護指南的通知》（肺炎機制發〔2020〕15號）中的建議性內容就屬于行政指導。又如，北京市人民政府辦公廳發布《關于進一步支持打好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控阻擊戰若干措施》規定：“對國內其他地區人員到京14日內，應早晚進行體溫和健康監測，體溫正常的可以上班，鼓勵企業實行彈性工作時間、錯峰上下班，有條件的可以實行網絡辦公。各街道辦事處、鄉鎮政府要落實分類管理要求，指導社區采取科學防控辦法，避免一刀切。”

6.關于法律責任。規范、及時、準確發布疫情防控通告是法律法規賦予政府的法定職責。例如，《傳染病防治法》第十九條規定，國家建立傳染病預警制度。國務院衛生行政部門和省、自治區、直轄市人民政府根據傳染病發生、流行趨勢的預測，及時發出傳染病預警，根據情況予以公布。《突發事件應對法》第十條規定，有關人民政府及其部門作出的應對突發事件的決定、命令，應當及時公布。與此相應，遵循責任政府的要求，違反上述職責亦需承擔相應法律責任。例如，《突發事件應對法》第六十三條規定，地方各級人民政府和縣級以上各級人民政府有關部門遲報、謊報、瞞報、漏報有關突發事件的信息，或者通報、報送、公布虛假信息，造成后果的，由其上級行政機關或者監察機關責令改正，并根據情節對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。同時，對于公眾而言，違反政府通告也會承擔不利法律責任。例如，《突發事件應對法》第六十六條規定，單位或者個人違反本法規定，不服從所在地人民政府及其有關部門發布的決定、命令或者不配合其依法采取的措施，構成違反治安管理行為的，由公安機關依法給予處罰。

三、完善發布疫情防控政府通告的建議

1.依法確定通告發布主體。如前所述，政府通告涉及的內容繁雜，且包含不同性質的行政措施，法律依據各有不同，此時應當重視對通告內容的甄別，對號入座，查找相應的法律規定，準確確定合法的通告發布主體。為彰顯政府通告的嚴謹性，建議在政府通告中注明相關的法律條款。例如，關于疫區的認定，應由縣級以上地方人民政府報經上一級人民政府決定后予以宣布，并可同時通告依據《傳染病防治法》第四十二條之規定擬采取的緊急措施。如需對甲類傳染病疫區實施封鎖，則應由省、自治區、直轄市人民政府來決定。但是，封鎖大、中城市的疫區或者封鎖跨省、自治區、直轄市的疫區，以及封鎖疫區導致中斷干線交通或者封鎖國境的，則需由國務院決定。

2.加強對通告的程序控制。程序，除了具有保障實體公正的功能外，還具有自身獨立的程序正義價值。對于應急處置中的政府通告而言，其不僅關乎國家利益，也涉及全體公眾的重大利益，顯然屬于重大行政決策事項，應根據《重大行政決策程序暫行條例》規定，履行公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等程序。考慮提高防疫效率的目標，建議通過突發事件會商機制，將上述程序整合，縮短周期。同時，還需要注意履行相關法律的特殊程序規定，如《突發事件應對法》第十六條規定的備案程序及后續專項工作報告程序。此外，還需要不斷完善和推進政府通報的后續銜接，如及時發布疫情防控的最新情況以及后續調整的相關政策和工作措施，也包括對于相關信息的完善、補充以及修正，確保政府通告程序及時有效運轉。

3.確保通告內容合法合理。要特別關注采取強制性措施的合法性，采取隔離治療、單獨隔離治療、強制隔離治療、指定場所醫學觀察等措施，應區分病人、病原攜帶者、疑似病人、密切接觸者，提高措施的針對性。避免將交通衛生檢疫措施與封鎖交通混同。采取臨時征用措施的，應注意使用后及時歸還，給予充分合理的補償。采取其他強制性治疫措施的，應注意法律規定的適用條件。法律規定以外的措施宜采取行政指導的方式，提出建議，同時保證行政指導措施的科學性和可操作性。此外，政府通告中涉及的疫情防控措施應該符合《突發事件應對法》第十一條的規定，與突發事件可能造成的社會危害的性質、程度和范圍相適應，有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大程度地保護私權益的措施，要及時糾正社會反映強烈或內部主動發現的不具有合理性的措施。

4.加強對自治組織通告行為的監督指導協調。《突發事件應對法》賦予了突發事件發生地的居委會、村委會和其他組織，進行宣傳動員，組織群眾開展自救和互救，協助維護社會秩序的權利。對于上述主體采取的抗疫行為，政府應該予以監督并分類處理。一是充分相信群眾自治組織的力量，群防群治，對于自治組織的行為給予必要的指導。二是對不合理行為予以及時規范，做好解釋說明，并對相關人員進行批評教育。三是對于擅自設卡攔截、斷路阻礙交通等違法行為及違反政府決定、命令的行為堅決予以糾正，通過媒體向社會通報，并嚴格追責。

5.有效回應社會關切。面對社會質疑，行政機關應及時、坦誠地對通告進行解釋說明。發布通告、實施措施的行政機關應該做好解釋說明工作，以權威發布回應社會關切，降低輿論風險，維護政府公信力。針對涉及疫情的不實信息、謠言等，及時辟謠，緩解群眾的恐慌心理，穩定疫情防控秩序。對社會公眾普遍關心或者專業性、技術性較強的重大行政決策，應當說明公眾意見、專家論證意見的采納情況，通過新聞發布會、接受訪談等方式宣傳解讀。

6.設立全國性通告發布和查詢平臺。在疫情防控中應充分發揮信息化優勢，加強疫情防控通告信息的流通，確保各級政府、相關部門以及公眾能夠及時獲知疫情防控通告的相關內容。例如，成都市于2月5日上線了四川省首個“新型冠狀病毒（2019-nCoV）感染肺炎防控集成信息平臺”，集成了政策動態、預防診療指南、國內外研究進展、戰略決策咨詢等重要分類信息，公眾能夠一鍵查詢多種疫情信息。對此，建議設立一個全國性的疫情防控通告發布和查詢集成信息平臺，切實提升通告信息的利用效率，增進防控經驗交流。

（作者單位：北京市第一中級人民法院）