10 復議機關(guān)確認強拆行為違法僅對賠償請求不予支持的，適格被告的確定

——王某某訴某區(qū)政府和金海湖鎮(zhèn)政府行政復議案[14]

一、基本案情

原告王某某于2008年9月1日與某區(qū)金海湖鎮(zhèn)海子村村民委員會簽訂《租賃合同》，由原告承租海子村西的石河灘，租賃期限為50年。2015年12月14日，被告金海湖鎮(zhèn)政府以未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證、臨建證及選址意見書為由，向原告作出京平金鎮(zhèn)限拆字〔2015〕第120號《限期拆除決定書》（以下簡稱《限期拆除決定書》），要求原告5日內(nèi)拆除。由于原告承租土地約1500平方米，建房占地面積462.1平方米，所有屋內(nèi)電線、線管、地暖、地板均已裝修完畢，原告無法在短短5日內(nèi)全部拆除。在原告與被告金海湖鎮(zhèn)政府就《限期拆除決定書》溝通未果的情況下，2015年12月30日，被告金海湖鎮(zhèn)政府又向原告作出京平金鎮(zhèn)催字［2015］第37號《催告通知書》（以下簡稱《催告通知書》）。2016年1月13日，被告金海湖鎮(zhèn)政府向原告作出京平金鎮(zhèn)強拆字〔2016〕第1號《強制拆除決定書》（以下簡稱《強制拆除決定書》），并于2016年1月14日上午對原告兩棟地基462.1平方米的建筑及硬化地面面積527.15平方米（包含地基200平方米）進行了強制拆除，將雙層墊層強制挖成廢墟。原告王某某對被告金海湖鎮(zhèn)政府2016年1月13日作出的《強制拆除決定書》和2016年1月14日被告金海湖鎮(zhèn)政府對其作出的強制拆除行為不服，于2016年3月11日向某區(qū)政府提出行政復議。復議請求為：認定被申請人金海湖鎮(zhèn)政府作出的《強制拆除決定書》和被申請人金海湖鎮(zhèn)政府于2016年1月14日對申請人王某某涉案房屋的強制拆除行為違法，責令被申請人金海湖鎮(zhèn)政府賠償申請人的經(jīng)濟損失總計117220567元。某區(qū)政府于2016年5月10日作出第22號《行政復議決定書》載明：“一、確認被申請人于2016年1月13日對申請人作出的京平金鎮(zhèn)強拆字〔2016〕第1號《強制拆除決定書》違法；二、確認被申請人于2016年1月14日強制拆除申請人在海子村西石河灘所建房屋的行為違法；三、對申請人請求被申請人對其強拆行為所造成的損失賠償117220567元，本機關(guān)不予支持?！?/p>

原告王某某起訴稱，原告對被告金海湖鎮(zhèn)政府作出的《限期拆除決定書》《強制拆除決定書》和強制拆除行為不服，分別于2016年1月8日和2016年3月11日向某區(qū)政府申請行政復議，某區(qū)政府分別作出京平政復字［2016］3號《行政復議決定書》和京平政復字［2016］22號《行政復議決定書》（以下簡稱第22號《復議決定書》），確認被告金海湖鎮(zhèn)政府作出的《限期拆除決定書》《強制拆除決定書》和強制拆除行為違法。被告金海湖鎮(zhèn)政府在違法強拆過程中，對原告合法財產(chǎn)進行惡意破壞，并將原告放置于屋內(nèi)和屋外的尚未使用的全新建筑材料和原告自行拆除后剩余的被拆房屋墻體內(nèi)的鋼筋渣土、磚塊等建筑材料及屋內(nèi)物品強行拉走，上述物品均為原告通過合法途徑采購，并支付勞動報酬對價委托他人建造，被告金海湖鎮(zhèn)政府在違法強拆過程中，侵犯原告的財產(chǎn)權(quán)，應當給予賠償。綜上，請求撤銷某區(qū)政府第22號《復議決定書》第三項復議決定；判令被告金海湖鎮(zhèn)政府賠償原告損失975331.25元；訴訟費用由被告承擔。

被告金海湖鎮(zhèn)政府辯稱，原告所建房屋系違法建設(shè)，依法應當予以拆除，原告因此遭受的損失不屬于法律保護的合法權(quán)益。原告所提訴訟請求缺乏事實及法律依據(jù)不能成立，應予以駁回。

二、審理結(jié)果

法院經(jīng)審理認為，公民、法人或其他組織向人民法院提起行政訴訟，應當符合起訴條件。本案原告王某某向某區(qū)政府申請行政復議時提出三項復議請求，分別要求確認金海湖鎮(zhèn)政府作出的《強制拆除決定書》違法、強制拆除行為違法，以及要求金海湖鎮(zhèn)政府對因強拆行為造成原告損失給予行政賠償。現(xiàn)原告王某某僅對復議決定中不予賠償決定提起行政訴訟，因該行政賠償請求系基于強制拆除行為產(chǎn)生，故復議機關(guān)對賠償請求的審查依附于對原行政行為的審查。根據(jù)《行政訴訟法》第二十六條第二款的規(guī)定，經(jīng)復議的案件，復議機關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關(guān)和復議機關(guān)是共同被告；復議機關(guān)改變原行政行為的，復議機關(guān)是被告。某區(qū)政府作出的第22號《行政復議決定書》確認被告金海湖鎮(zhèn)政府作出的《強制拆除決定書》違法，同時確認強制拆除行為違法，因此，復議機關(guān)對強制拆除行為的認定屬于復議改變原行政行為的情形，某區(qū)政府在改變原行政行為基礎(chǔ)上作出的不予賠償?shù)臎Q定，應當依據(jù)《行政訴訟法》第二十六條第二款的規(guī)定確定被告，即以復議機關(guān)某區(qū)政府為被告。經(jīng)本院詢問，原告王某某仍堅持以金海湖鎮(zhèn)政府為被告提出起訴，應屬錯列被告且拒絕變更的情形，本院依法應予駁回起訴。

裁定作出后，雙方當事人均未上訴，裁定已生效。

三、分析意見

復議機關(guān)對被申請復議的行政行為的處理和對一并提出的行政賠償請求的處理載于同一行政復議決定中，復議決定確定被申請復議的行政行為違法，但對行政賠償請求不予支持，當事人僅對不予支持的賠償請求有異議的，應該以誰為被告，在司法實踐中多有爭議。

（一）應以復議機關(guān)為被告

第一種觀點認為，因行政復議改變了原行政行為，故對行政復議中的部分決定不服提起訴訟，應以復議機關(guān)為被告。

1.復議機關(guān)改變了原行政行為的，復議機關(guān)是被告

《行政訴訟法》第二十六條第二款規(guī)定，復議機關(guān)改變原行政行為的，復議機關(guān)是被告。復議機關(guān)通常是原行政行為機關(guān)的上級，可以依照《憲法》《地方各級人大和人民政府組織法》《行政復議法》的規(guī)定，改變下級行政機關(guān)的行政行為。經(jīng)過復議的案件，如果復議機關(guān)作出了復議改變的決定，那么原行政行為就不復存在了，對公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務發(fā)生拘束力的是復議決定，復議機關(guān)是直接處理涉及公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務的機關(guān)。所以，應當以復議機關(guān)作為行政訴訟的被告。

關(guān)于何為“復議改變”，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第六條第二款[15]規(guī)定，復議改變是指復議機關(guān)改變原行政行為的處理結(jié)果?？梢?，此處的復議改變?yōu)楠M義上的改變，僅指改變原行政行為的處理結(jié)果。主要考慮到：第一，行政復議機關(guān)審理原行為時，如果只是改變事實、依據(jù)，一般不會對申請人的權(quán)利義務產(chǎn)生實質(zhì)性影響。第二，如果復議機關(guān)改變事實、依據(jù)就視為其改變原行為，則復議機關(guān)就應當單獨作為被告，這將導致實務中復議機關(guān)為了不單獨作為被告，可能在審查中即便發(fā)現(xiàn)原行政行為存在瑕疵，也不愿意去糾正，不利于發(fā)揮復議機關(guān)糾錯的積極性。第三，我國的行政訴訟實行立案登記制，即法院對原告的起訴只是進行形式上的審查，而不進行實質(zhì)審查，行為結(jié)果改變是形式審查能夠確定的，而行政行為的事實、證據(jù)、依據(jù)的發(fā)生改變則需要進行實質(zhì)審查才能予以判斷。

2.本案被告的行為能否認定為對原行政行為的改變

結(jié)合本案來看，原告主張的是針對其提出的復議申請，被告某區(qū)政府作出了對其賠償請求不予支持的決定，由此可以看出，復議決定維持了原行政行為。

原告在申請行政復議時提出了三項請求，因前兩項被某區(qū)政府復議決定確認違法，原告沒有異議。但原告對復議決定的第三項內(nèi)容不服，該內(nèi)容并非金海湖鎮(zhèn)政府作出的行政行為，而是針對強拆行為原告單獨提出的賠償請求。因該行政賠償請求基于強制拆除行為產(chǎn)生，故復議機關(guān)對賠償請求的審查依附于對原行政行為的審查。該項請求的內(nèi)容直接涉及被告金海湖鎮(zhèn)政府是否應當賠償?shù)膯栴}，且本案中原告也未提交其向金海湖鎮(zhèn)政府提出過行政賠償申請的相關(guān)材料。原告對金海湖鎮(zhèn)政府提出的行政賠償請求并非獨立的賠償請求，而是涵蓋在行政復議決定第三項中的賠償請求。雖然復議機關(guān)對其請求未予支持，但是復議機關(guān)已經(jīng)對原告提出復議申請的基礎(chǔ)行為即金海湖鎮(zhèn)政府的強拆行為確認違法，應當屬于復議改變的情形。原告向法院提起訴訟，屬于被告不適格，經(jīng)法院釋明以后，原告仍不改變被告，故依法駁回了原告的起訴。

（二）應以賠償義務機關(guān)為被告

此觀點主要認為，復議機關(guān)對被申請復議的行政行為的處理和對一并提出的行政賠償請求的處理兩項復議請求彼此是可分的，相互獨立，因此應當以賠償義務機關(guān)為被告。

首先，《國家賠償法》第七條第一款規(guī)定，行政機關(guān)及其工作人員行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，該行政機關(guān)為賠償義務機關(guān)。第八條規(guī)定，經(jīng)復議機關(guān)復議的，最初造成侵權(quán)行為的行為機關(guān)為賠償義務機關(guān)，但復議機關(guān)的復議決定加重損害的，復議機關(guān)對加重的部分履行賠償義務。且該法在賠償程序中規(guī)定的救濟方式是直接起訴賠償義務機關(guān)，并不包括復議機關(guān)。因此，對于復議機關(guān)僅對復議申請人的行政賠償請求不予支持的，并未加重對申請人的損害，應以最初造成侵權(quán)行為的行為機關(guān)為賠償義務機關(guān)作為被告。其次，《行政訴訟法》中復議機關(guān)為被告的情形中亦沒有對復議機關(guān)對被申請復議的行政行為的處理和對一并提出的行政賠償請求的處理兩項復議請求的起訴情形進行規(guī)定。最后，從訴訟的經(jīng)濟性和有效性而言，以起訴復議機關(guān)履行法定職責的方式解決賠償義務機關(guān)的賠償問題，與直接起訴賠償義務機關(guān)相比，不僅程序更加煩瑣，耗費更多的資源，而且難以直接解決行政賠償問題，容易形成循環(huán)訴訟。因此，以解決賠償義務機關(guān)行政賠償問題為目的的訴訟以賠償義務機關(guān)為被告更加有效和經(jīng)濟，人民法院對此應當承擔釋明責任。

（三）宜通過司法解釋或者知道案例明確適格被告

司法實踐中，對于賠償義務機關(guān)和復議機關(guān)誰為適格被告的問題，不止上述兩種意見，亦有將賠償義務機關(guān)作為第三人的情形。筆者通過檢索發(fā)現(xiàn)，在夏某與山東威海市人民政府申請再審一案中，最高人民法院認為：“復議機關(guān)對被申請復議的行政行為的處理和對一并提出的行政賠償請求的處理雖可載明于同一行政復議決定中，但彼此可分，因為這兩種處理引起的訴訟相互獨立。按照不告不理的原則，當事人僅挑戰(zhàn)其中之一時，人民法院不宜主動審理另外一個并作出裁判……從行政訴訟實質(zhì)解決行政爭議的立法宗旨看，《國家賠償法》和《行政訴訟法》在這一問題上未作規(guī)定表明，以解決賠償義務機關(guān)行政賠償問題為目的的訴訟不宜以復議機關(guān)為被告?！憋@然最高人民法院對于此類案件的處理，采納了第二種觀點，但該案并未成為指導性案例，對審判實踐的拘束力尚不足。筆者建議，最高人民法院應針對此問題盡快出臺相應的司法解釋或者相關(guān)批復，統(tǒng)一意見，以保證同案同判。

（撰寫人：王同鑫）