2.1 國家治理的內(nèi)涵

2.1.1 治理的含義、歷史與實踐

“治理”源于古典拉丁文“引導領航”（steering）一詞，原意是指統(tǒng)理（govern），經(jīng)常與“統(tǒng)治”（government）一詞相互交疊使用。[5]

然而，隨著時代變遷和各國社會發(fā)展，國家和政府間組織對治理的使用已經(jīng)逐漸超越國家、政府權(quán)力運作層面的治理，而同時開始強調(diào)廣義的權(quán)力關系、組織制度和公共事務管理等層面。[6]俞可平先生更是開宗明義地提出，治理指的是公共權(quán)威為實現(xiàn)公共利益而進行的管理活動和管理過程。[7]治理不僅僅是國家運用權(quán)力運作政府機構(gòu)、管理社會、實現(xiàn)統(tǒng)治階級的統(tǒng)治，它還包括一切為實現(xiàn)公共利益而運作管理的公共機構(gòu)的行動。這方面，全球治理委員會的定義具有最大的代表性和權(quán)威性。[8]一方面，這與宏觀社會學的兩個代表性社會學理論“沖突論”和“功能論”的區(qū)別與聯(lián)系不謀而合，在某種程度上，這樣的界定既承認了資源配置不可能絕對公平，沖突勢必存在，這是治理存在和不斷提高治理能力的意義所在，通過治理需要實現(xiàn)沖突的協(xié)調(diào)，實現(xiàn)資源的整合，達到“治”的水平。另一方面，治理是一個持續(xù)不斷的過程，沒有靜態(tài)，只有動態(tài)，沒有平衡的結(jié)果，只有不斷平衡的過程，這一過程需要在正式的、非正式的制度和公共的、私人的部門的支撐下持續(xù)的互動，從一個狀態(tài)走向另一個更好狀態(tài)，這又是微觀社會學層面“符號互動理論”“交換理論”對治理的解釋。治理這樣的界定是比較全面的，能概括更能代表筆者對治理的理解。相對于以前那種強調(diào)權(quán)威由上往下、命令的貫徹與服從以及具有公權(quán)力政府行為的“統(tǒng)治”來講，“治理”概念跳出了政府作為主體的框架，而賦予各種民間組織活動更多的空間，于是治理的范圍較政府行政寬泛了許多。

至于“治理”與“管理”在國家運作中到底有什么樣的區(qū)別與聯(lián)系，俞可平教授的觀點應該具有代表性，“社會治理包括社會管理和社會自治”[9]，“社會管理是政府依法對社會事務、社會組織和社會生活的規(guī)范和管理”[10]。2014年“兩會”上，全國政協(xié)委員、全國政協(xié)辦公廳研究室主任劉佳義在回答記者提問時就表示，針對黨的十八屆三中全會“國家治理體系和治理能力”的提法，“管理到治理的變化是很大的區(qū)別，群眾自己管理自己和政府的管理相結(jié)合，這樣更多地依靠人民、相信人民、為了人民，來進行政治體制改革”，[11]管理是垂直的，從上而下，治理既包含管理，又包含自下而上的自治，國家由管理到治理，更加突出強調(diào)了人民的主體地位，從內(nèi)容和思想上將管理與治理進行了顯著區(qū)分。