第二節　人口自然變動中的老齡化進程

人口老齡化作為人口發展的一種趨勢，與人口自然變動所處階段密切相關。人口出生率和死亡率的持續下滑及保持低位，被看作人口老齡化的重要成因之一。過去一段時期，伴隨著經濟社會的高速發展，健康衛生事業得到極大發展，人口死亡率持續下降。與此同時，在計劃生育政策的干預下，人口出生率也快速下滑，成為我國人口老齡化的主要驅動因素。

一、人口政策的演進趨勢

新中國成立以來，我國的人口政策經歷了較大的轉變。新中國成立初期到1990年，我國的人口政策經歷了從鼓勵生育到控制生育的轉變；自此以后，計劃生育的基本政策導向發生了從控制生育到穩定生育水平的轉變，二孩政策也適時提出。此外，計劃生育的保障機制也發生了從以行政手段為主到行政手段和利益調節相結合的轉變，各級政府紛紛著手于計劃生育利益導向機制的構建。伴隨著人口政策的持續調整，政策生育率也出現了較大的變化。

（一）生育政策的調整

1949年至今，面對經濟社會發展的實際情況，中國的人口政策出現了“鼓勵—控制—穩定”的方向性調整，政策生育率也隨之變化，并成為影響中國人口發展進程的重要因素。按照人口政策的調整線索，中國的人口政策調整大體可以被劃分為五個階段，即人口鼓勵期（1949—1969年）、控制準備期（1970—1979年）、嚴格控制期（1980—1999年）、控制松動期（2000—2014年）、全面二孩期（2015年至今）。

首先，1949—1969年是生育政策的鼓勵期。

新中國成立初期，我國對人口問題有一些錯誤的看法，并認為人口問題的主要原因不在于人口本身，而在于社會生產方式，可以通過“革命加生產”來解決。此外，蘇聯等社會主義國家普遍實行鼓勵生育的人口政策。在這一時期，我國的人口政策主要以鼓勵生育為主。

例如，1950年，中央人民政府衛生部、中國人民革命軍事委員會衛生部聯合發布了《機關部隊婦女干部打胎限制的辦法》。1952年，衛生部頒布了《限制節育及人工流產暫定辦法》。1953年衛生部甚至通知海關嚴禁進口避孕藥。

其次，1970—1979年是生育政策的控制準備期。

1969年，我國人口首次超過8億人，人口與經濟的矛盾更加突出，中央政府開始重申控制人口的重要性。1971年7月，國務院明確指出，除人口稀少的少數民族地區和其他地區外，都要加強對人口控制工作的領導，深入開展宣傳教育，使晚婚和計劃生育變成城鄉群眾的自覺行為。

1973年，第一次全國計劃生育工作匯報會上正式提出了“晚、稀、少”政策，后續又提出了一對夫婦生育子女數“最好一個、最多兩個”的新要求。在一系列政策的干預下，我國的生育率出現了明顯回落。但此時的生育政策仍然是以引導為主，主要依靠人民群眾的自發響應和配合。

再次，1980—1999年是生育政策的嚴格控制期。

隨著“文化大革命”的結束，各項政策的制定和執行步入正軌，特別是在1980年，中共中央發布了《關于控制我國人口增長問題致全體共產黨員共青團員的公開信》（以下簡稱《公開信》）?！豆_信》的主題被解釋為“一胎制”。由于嚴格的計劃生育目標與農村家庭聯產承包責任制改革之間存在的沖突，計劃生育政策在農村的執行情況出現了一定的偏差。

為確保計劃生育目標的實現，中央政府調整了計劃生育政策，1984年發布了《關于計劃生育工作情況的匯報》，繼續提倡計劃生育。同時，在農村地區，兩個孩子的生育條件得到了適當放寬，允許人口不足1000萬人的農村地區少數民族夫婦生育兩個甚至三個孩子。由此，計劃生育政策進入平穩執行階段，并為我國總和生育率的快速回落和人口紅利的獲取做出了重要貢獻。

復次，2000—2014年是生育政策的控制松動期。

2000年以后，我國高生育率完全得到扭轉，人口老齡化的警戒線也被打破，計劃生育政策也發生了新的調整。國務院于2000年發布的《關于加強人口與計劃生育工作　穩定低生育水平的決定》被認為是人口政策從“控制”過渡到“穩定”的標志性文件。2002年前后，內蒙古、甘肅等省區率先實施“雙獨”政策，即夫妻雙方均為獨生子女的家庭可以生育兩個孩子。2011年，河南通過了一項“全面雙獨二孩”政策，該政策在全國廣泛實施。

2013年12月，中共十八屆三中全會決定啟動“單獨二孩”政策，逐步完善生育政策。然而，無論是甘肅酒泉、山西翼城、河北承德、湖北恩施的試點項目，還是在政策實施后兩年里，申請兩個孩子的人數并未出現顯著增加，該政策對生育率的提高效果有限。

最后，2015年至今是生育政策的“全面二孩”期。

2015年12月27日，人口與計劃生育法修正案，經全國人大常委會表決通過。2016年1月1日起，我國正式開始實施“全面二孩”政策。這意味著生育政策已經完成了從控制生育到引導合理生育的轉變。

（二）政策生育率的變化

根據上述政策變化方向，在生育鼓勵期，亦即1949—1969年，中國的政策生育率是不設上限；在“全面二孩”期，亦即2015年以后，政策生育率是2。但在1970—2000年，人口政策在不同時間點和不同區域存在一定的差異性。特別是在不同區域，政策生育率呈明顯差異，并不能被單純地定義為1。

根據郭志剛等（2003）的研究，除西藏藏族農牧民沒有明顯的生育限制政策之外，根據對2000年以前各省、區、市人民代表大會批準的計劃生育條例關于生育數量條款的匯總，相關規定大致可以分為4種情況：城鎮地區和北京、天津、上海、重慶、江蘇、四川等6省市的農村，基本實行漢族居民一對夫婦生育一個孩子的政策；除上述6省市外，5個省份的農村居民按規定可以生育兩個孩子，19個省份規定農村居民第一個孩子是女孩時，間隔幾年可以再生育一個孩子；26個省份規定夫婦同為獨生子女的，可以生育兩個孩子，其中有5個省份還規定若農村夫婦一方為獨生子女，間隔幾年就可以生育第二個孩子；各地條例還對少數民族、殘疾、再婚、歸僑、特殊職業等各種情況做出具體規定，可以生育兩個或更多的孩子。

換言之，人口控制期的中國，其人口政策從未采取“一刀切”的一孩政策，政策生育率也從未被定義為1。按照上述政策文件，結合各地區的人口規模與結構，可以大體推算出各區域按政策生育率的人口分布情況如表1-4所示。以人口分布比例乘以政策生育率加總，可得當時的全國政策生育率水平為1.39。

基于此，伴隨著人口政策的不斷調整，政策生育率也出現了從上不封頂到1.39再到2的轉變，極大程度上影響了中國家庭的生育決策，并決定了未來相當長一段時期內中國人口發展的進程和老齡化趨勢。

二、政策干預下的人口自然變動

由于計劃生育政策的強力干預，我國的人口自然變動進程也發生了極大的改變。快速轉變的人口自然變動階段也引起了人口年齡結構的快速變遷，早期表現為充沛的人口紅利，后期則導致了老齡化增速過快等一系列問題的出現。

首先，我國的人口自然轉變在30年時間里實現了三個階段的快速切換。

根據人口自然變動的基本理論，人口發展大體會經過高位靜止階段、早期擴張階段、后期擴張階段、低位靜止階段和衰退階段的轉變。各階段的判斷依據則來自人口出生率和死亡率的相對變化趨勢。為進一步說明中國人口自然變動的基本特征，本書采集了1978—2017年中國人口出生率、死亡率及自然增長率的相關數據，如圖1-1所示。

根據圖1-1，1978—2017年，我國的人口出生率先快速上升后快速下降，死亡率保持基本平穩狀態，人口自然變動實現了從早期擴張階段向后期擴張階段再向低位靜止階段的轉變。

具體來說，人口出生率方面，1978—1987年，我國人口出生率處于上升階段，主要是由于經歷過戰爭或災難后的補償性生育；1987—2003年，我國人口出生率處于逐年下降的趨勢，與人口政策的落地實施有關；2003年至今，我國人口出生率趨于平滑，并在最近幾年出現了一定幅度的上升，這與生育政策的松動密不可分。人口死亡率方面，自新中國成立初期起，我國下大氣力發展公共衛生事業，人口死亡率持續回落。1978年以后，人口死亡率一直保持在相對平穩的狀態。

結合人口出生率和死亡率的基本變化形態，我國的人口自然變動進程大體可以被劃分為三個階段。第一個階段是1978—1987年，我國的人口死亡率保持著較低水平，人口出生率則處于高位增長狀態，屬于典型的早期擴張階段；1988—2003年，在人口死亡率保持平穩的同時，出生率穩定下滑，自然增長率也隨之出現持續回落，屬于典型的后期擴張階段；2004年以后人口出生率和死亡率保持相對穩定，自然增長率也長期處于5‰以下的極低水平，符合低位靜止階段的典型特征。

其次，人口自然變動階段快速轉換的背景下，人口年齡結構兩頭小、中間大，并形成了充沛的人口紅利。

在強有力的生育干預政策下，中國的人口自然變動被人為提速。在短短30年時間里，實現了從早期擴張階段向低位靜止階段的快速轉變。在這一轉變過程中，人口規模的快速增長勢頭得到遏制，再加上新生兒規模和老年人口規模的相對有限，全社會的人口撫養比也保持著較低的水平，形成了大規模的人口紅利，為我國的經濟社會發展提供了有力的支持。

根據圖1-2，伴隨著人口自然變動階段的快速切換，勞動年齡人口比保持著持續增長的穩定態勢，人口撫養比則出現了更加快速的回落。特別是在2010年以前，這種趨勢表現得極為明顯。1982年，我國的勞動年齡人口比僅為61.5%，但2010年該指標已經達到74.5%。人口撫養比的變化幅度則更大，1982年，我國的人口撫養比約為62.6%，但到了2010年，該指標已經降至34.2%。換言之，100個成年人需要撫養的老人和兒童數量下降了28.4個。兩頭小、中間大的年齡結構為我國人口紅利的形成奠定了基礎。

最后，人口自然變動階段快速切換的負面效應逐漸顯現，表現為老年人口比的快速增加和人口撫養比的不斷攀升。

2010年前后，當計劃生育后的第一撥新生兒進入生育年齡時，兩頭小、中間大的年齡結構也隨之發生了變化。老年人口相對規模大幅增加，青壯年勞動力的相對規模明顯回落。在兩方面因素的共同作用下，人口老齡化和老年人口撫養比大幅攀升。過快的人口老齡化速度也引發了各界的普遍關注與擔憂。

由圖1-3可知，中國的人口老齡化加速期出現在2005年以后。以2005年為分水嶺，前10年里，老年人口比和老年人口撫養比分別從6.2%和9.2%提高到7.7%和10.7%，漲幅均為1.5個百分點；但后10年里，老年人口比和老年人口撫養比則分別從7.7%和10.7%提高到10.5%和14.3%，漲幅分別達到2.8個百分點和3.6個百分點。老齡化呈現出明顯的加快趨勢。