2.1　深化城鎮化改革的思想理論

2.1.1　新型城鎮化概念的提出及其意義

1998年黨的十五屆三中全會以擴大內需的長期根本性措施，聚焦提升農民購買力，首次正式推出城鎮化概念。進入21世紀，2002年黨的十六大進一步提出走中國特色城鎮化道路；2007年黨的十七大再次明確提出推進城鎮化，實現城鄉一體化。至此，“城鎮化”被明確為國家的一項重要發展戰略。

不久，2008年金融危機爆發，全球經濟發展嚴重停滯，世界各國面臨結構的重大調整。我國投入4萬億元應對，仍難以根本改變增長下滑的趨勢，社會各界針對“調整經濟結構最重要的是擴大內需”的現實問題，目光聚集到“擴大內需的最大潛力在于城鎮化”。2009年李克強總理提出“協調推進新型工業化、新型城鎮化，形成新的增長極、增長帶、增長面，拓展擴大內需的新空間”。新型城鎮化概念首次出現(2)。

繼而，黨的十八大報告（2012年11月）在加快轉變經濟發展方式主題下，提出“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”的論斷。應該注意到，這是城鎮化與新型在國家戰略層面的第一次正式交集。其定位為加快轉變經濟發展方式的路徑之一；其發展機制為推動工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。

緊接著，2012年12月中央經濟工作會議再次明確提出：“城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮化質量，因勢利導、趨利避害，積極引導城鎮化健康發展。”國家發展改革委隨即推出《新型城鎮化中長期發展規劃征求意見稿》，但在全球金融危機重壓之下，出現了人們對新型城鎮化的選擇性認知。其中擴大內需的最大潛力、拉動中國經濟的新增長點的提法引發國內強烈反響，出現通過推動城鎮化，刺激投資與消費，可以造就40萬億元的龐大內需的預期（遲福林，2012）(3)。城鎮化重任在肩，儼然成為中國未來的最大紅利。隨之而來的現實是，各地方政府上項目、開發圈地的巨大沖動引發各界強烈反應。人們擔憂繼4萬億元后，政府再一次的大規模投入會進一步推高地方債務并吹大地產泡沫。城鎮化不能簡單等同于城市建設，不能過于注重城市擴張。城鎮化歸根結底還是人的城鎮化的呼聲高漲。

2013年1月15日，李克強總理在國家糧食局科學研究院考察調研時對此做出回應，指出推進城鎮化，核心是人的城鎮化，關鍵是提高城鎮化質量，目的是造福百姓和富裕農民。要走集約、節能、生態的新路子，著力提高內在承載力，不能人為“造城”，要實現產業發展和城鎮建設融合，讓農民工逐步融入城鎮。要為農業現代化創造條件、提供市場，實現新型城鎮化和農業現代化相輔相成。

什么是人的城鎮化？簡單地說，就是農民工變成市民，農民工進城后能夠得到公平的公共服務。其實現的關鍵是要對戶籍、教育、醫療、住房、土地等制度進行改革。要充分尊重農民的產權、自由遷徙權、自由擇業權、自由交易權，強調在公平競爭下讓人口和生產要素在城鄉之間自由流動。以人的城鎮化重新定義新型城鎮化，意味著我國新型城鎮化開始擺脫經濟主導的城鎮化，城鎮化的全局定位開始發生重大調整。

2.1.2　城鎮化全局定位深化改革決策

2013年11月黨的十八屆三中全會公布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(4)（以下簡稱《決定》），從全面深化改革，完善和發展中國特色社會主義制度，推進全面小康實現的全局對城鎮化進行了思想理論的系統化論證。其對城鎮化在全局中的本體定位做出重大調整，為城鎮化的深化改革與新型城鎮化的健康發展構建了重要理論基礎。

與黨的十八大報告（2012年11月）中城鎮化被安排在加快轉變經濟發展方式主題下不同，城鎮化改革被《決定》安排在“健全城鄉發展一體化體制機制”改革的主題框架內。該改革主題面對的是當前制約我國現代化發展的主要障礙“二元體制”這一根本性問題。《決定》提出的基本改革思路是：“必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。”中央的這一安排，將城鎮化的全局定位從拉動內需、改變經濟發展方式向健全城鄉發展一體化轉換。這是中央基于對我國城鎮化進程現實的科學判斷做出的重要決策。通過體制機制改革，解決制約我國長期持續發展的二元結構，形成城鄉發展一體化，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果的體制機制。

《決定》的“健全城鄉發展一體化體制機制”主題框架是由四個方面內容組成的，包括構建新型農業經營體系、賦予農民更多財產權利、推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，以及完善城鎮化健康發展體制機制。城鎮化是其組成的一個重要方面，而非全部。這樣設定意味著，城鎮化是實現城鄉發展一體化的一種機制，其發展不能以改變農村現行改革重要成果、造成農民利益損失為代價。需要注重促進新型農業經營體系的構建，保障賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置服務相配合。這是基于全局，對城鎮化本體定位的具體界定，也是為城鎮化的推進規定的基本原則。

城鎮化全局定位的重大調整決策，體現出重要的理論創新，即通過建立城鎮化的全局定位邏輯，將城鎮化與其他社會經濟領域進行了適度分離。其為解決長期以來經濟主導、城鎮化與經濟同體發展問題提供了重要解決路徑，而且通過全局定位的調整明確了城鎮化與城鄉一體化、“三農”問題的關系。由此可以基于國家深化改革和現代化全局，提出全局中的城鎮化本體應具備什么功能，進而對其他領域可以產生哪些溢出影響效應的命題，為當前城鎮化研究與實踐提供了思路與框架。以下先分析城鎮化產生的全局溢出效應問題，下一小節專題討論城鎮化本體建設問題。

第一，城鎮化與社會經濟領域進行了適度分離，完備了城鎮化與社會經濟的關系認知。存在諸如急于補齊城鎮化落后工業化的短板，為了城鎮化而城鎮化，以及急于通過擴大內需應對全球金融危機，將城鎮化定位在拉動中國經濟增長上的認知是造成城鎮化問題的根源。其實，拉動增長是城鎮化的重要全局效應，但將其與城鎮化同體，必然產生忽視人的城鎮化傾向、引發造城運動、帶來泡沫風險、導致與人本城鎮化相關的體制機制改革缺位、城鎮化難以健康推進等一系列問題。《決定》將城鎮化定位成“健全城鄉發展一體化體制機制”中的一部分，這樣處理突出了城鎮化與城鄉一體化、“三農”問題解決的關聯，提出了城鎮化的全局影響，首先體現在對城鄉一體化、“三農”問題解決的溢出效應，然后進一步產生對經濟的溢出效應，這樣的認知邏輯為新型城鎮化研究中以“人本”界定新型概念注入了認知依據。

第二，新型城鎮化的全局定位首先產生促進“三農”問題解決的重要效應。但長期形成的“三農”問題具有高度復雜性，其解決遠非一蹴而就的。《決定》不僅為其有序解決提出了重要的政策路徑，而且為城鎮化如何在解決“三農”問題中發揮作用的研究提供了明確指向。包括：一是推進現代化的農業經營體系問題，重點是規模化及其經營體制。在堅持家庭經營在農業中的基礎性地位的同時，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新，發展多種形式規模經營。鼓勵農村發展合作經濟，扶持發展規模化、專業化、現代化經營，鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，向農業輸入現代生產要素和經營模式。二是增加農民財產權的制度體系問題。主要體現在保障農民參加集體經濟組織的成員權和農戶宅基地用益物權，探索農民增加財產性收入渠道方面。三是城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置問題。主要體現在農民工同工同酬、農民分享土地增值收益、農業支持保護體系、社會資本投向農村建設、統籌城鄉基礎設施建設和社區建設，推進城鄉基本公共服務均等化等方面。上述改革關系農村、農業現代化，也是農村要素非農化的城鎮化推進中需要協調把握的重要問題，為我們的統計評價指標體系的構建提供了具體支撐。

2.1.3　城鎮化健康發展體制機制改革理論與政策

這是《決定》對城鎮化本體改革建設的專門論證，也是城鎮化全局定位邏輯創新的重要組成部分。其中基于人本理念，將城市發展納入城鎮化體系是理論創新的亮點，從而終結了城市化與城鎮化的長期爭論。

《決定》從城鎮化和城市建設兩個角度論證城鎮化本體需要完善健康發展體制機制改革。首先，城鎮化需要完善四個方面的健康發展機制：第一，推進以人為核心的城鎮化；第二，推動大中小城市和小城鎮協調發展；第三，推動產業和城鎮融合發展；第四，城鎮化和新農村建設協調推進。其次，城市需要完善兩個方面的健康發展機制：第一，優化城市空間結構和管理格局；第二，增強城市綜合承載能力。城鎮化需要完善健康發展體制機制改革的論證是針對城鎮化推進中長期存在的城市偏向等諸多問題給出的具體回應，為破解城鎮化推進過程中的城市偏向，投資驅動，城鄉二元結構固化，城鄉差距、區域差距擴大，農村、農業現代化推進遲緩，城市綜合承載能力低下等一系列不完善、不健康問題提供了思路和路徑。通過大中小城市和小城鎮協調發展，優化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力的要求，將城市發展納入新型城鎮化范圍，擴展了城鎮化在我國現代化事業全局中發揮重要作用的空間。

提出完善城鎮化健康發展機制的意義在于，其規定了具體的深化改革框架。基于城鄉一體化全局定位的城鎮化是人的城鎮化、高質量的城鎮化。其中人的城鎮化，涉及戶籍、住房、土地，以及教育、醫療等公共服務等制度改革，改革的本質是資源的重新配置和利益的重新調整。要讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。改革的難點在于，除了舊體制的慣性約束之外，更多是遭遇舊體制既得利益成員的抵制、拖延。而舊體制既得利益成員恰恰是在位者，具有話語權。因此《決定》明確了推進農業轉移人口市民化改革的具體內容。而高質量的城鎮化需要：第一，大中小城市和小城鎮協調布局的改革，為區域內和區域間的協調發展定調；第二，產業和城鎮高度融合的改革，注入工業、高技術產業反輔農業、推動農業現代化；第三，城鎮化和新農村建設協調推進機制的改革，給出基礎設施、公共服務向農村延伸，驅動農村現代化前進的指向；第四，城市空間結構和管理格局的優化，以及城市綜合承載能力增強機制的改革，進一步提升城市建設水平和服務功能。顯然，這一系列機制改革，對應著城鎮化方方面面的內需潛能和投資標的，只要改革到位，即可體現出長期持續有效的、健康有序拉動經濟增長的城鎮化全局經濟溢出效應。

2.1.4　城鎮化環境資源約束理論與政策

需要特別指出的是，即使新型城鎮化在體系化體制機制改革中形成了健康有序發展的新機制，其長期推進還要面對自然環境與資源的約束，需要協調與環境資源的關系。因此，雖然在城鎮化改革論證中，《決定》對城鎮化與環境資源的關系直接著墨不多，但《決定》將建設美麗中國、深化生態文明作為體制深化改革的重要主題單獨列示。其提出的加快建立生態文明制度，健全國土空間開發、資源節約利用、生態環境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發展現代化建設新格局的要求，是普適性的、統領各領域的。新型城鎮化必在其中，沒有例外。環境變化也反映城鎮化的全局溢出效應，城鎮化的推進需要充分考慮對環境資源的影響。