二、兩辦新規(guī)的主要內(nèi)容

審計人員只有理解了兩辦新規(guī)主要條款的內(nèi)涵和目的，才能在確定審計內(nèi)容和審計范圍、形成審計結(jié)論、界定經(jīng)濟責任方面有思路、有方法、有依據(jù)，才能實現(xiàn)經(jīng)濟責任審計的目標，讓經(jīng)濟責任審計起到“促進領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責、擔當作為，確保黨中央令行禁止”的作用。

對新規(guī)與32號文相關(guān)規(guī)定進行對比，羅列兩者的差異，可以幫助讀者更好地理解兩辦新規(guī)。

（一）制定目的

兩辦新規(guī)和32號文制定目的對比如表1-1所示。

兩辦新規(guī)第一條闡釋了其出臺的目的，其中，“促進領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責、擔當作為，確保黨中央令行禁止”是本條的關(guān)鍵詞句之一，說明了經(jīng)濟責任審計的最終目的。對這些關(guān)鍵內(nèi)容的關(guān)注和理解，有助于審計人員理解兩辦新規(guī)后面的內(nèi)容，如審計內(nèi)容的規(guī)定以及“三個區(qū)分開來”的規(guī)定等，這些條款的目標和導(dǎo)向都是相同的，都是為了促進領(lǐng)導(dǎo)干部“履職盡責、擔當作為，確保黨中央令行禁止”，從而貫徹落實黨中央的一系列方針政策、決策部署。

反觀32號文，強調(diào)“推進黨風廉政建設(shè)”，比較而言，32號文的目標是讓領(lǐng)導(dǎo)干部不犯錯誤、“廉政”。

而兩辦新規(guī)第二條，則更明確了履職盡責、擔當作為的方向和內(nèi)容，即“經(jīng)濟責任審計工作以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表’重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，增強‘四個意識’、堅定‘四個自信’、做到‘兩個維護’，認真落實黨中央、國務(wù)院決策部署，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進‘五位一體’總體布局和協(xié)調(diào)推進‘四個全面’戰(zhàn)略布局，貫徹新發(fā)展理念，聚焦經(jīng)濟責任，客觀評價，揭示問題，促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，促進全面深化改革，促進權(quán)力規(guī)范運行，促進反腐倡廉，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”

（二）經(jīng)濟責任的定義

兩辦新規(guī)和32號文關(guān)于經(jīng)濟責任定義的對比如表1-2所示。

（1）兩辦新規(guī)關(guān)于經(jīng)濟責任的范圍大于32號文。領(lǐng)導(dǎo)干部承擔的經(jīng)濟責任，是領(lǐng)導(dǎo)干部的職責，也是經(jīng)濟責任審計的標的。通過以上兩辦新規(guī)與32號文對經(jīng)濟責任定義的對比，可以看出兩辦新規(guī)定義的經(jīng)濟責任的范圍，遠遠超過32號文，32號文的經(jīng)濟責任限于對“財政收支、財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動”應(yīng)當履行的職責、義務(wù)，而兩辦新規(guī)關(guān)于經(jīng)濟責任的內(nèi)容包括“對其管轄范圍內(nèi)①貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟方針政策、決策部署，②推動經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展，③管理公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源，④防控重大經(jīng)濟風險等有關(guān)經(jīng)濟活動應(yīng)當履行的職責”。32號文的“財政收支、財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動”包含在兩辦新規(guī)的“管理公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源，防控重大經(jīng)濟風險”之中。

（2）兩辦新規(guī)關(guān)于經(jīng)濟責任的定義強調(diào)擔當作為，強調(diào)做事；而32號文的規(guī)定局限于財政、財務(wù)及有關(guān)經(jīng)濟活動。

（3）32號文相對保守，兩辦新規(guī)強調(diào)開拓、擔當和進取。

（4）兩辦新規(guī)關(guān)于經(jīng)濟責任定義的內(nèi)涵解析具體如下。

一是領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟方針政策、決策部署是履行經(jīng)濟責任的首要職責，以確保黨中央令行禁止。

二是發(fā)展是黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)，是解決我國一切問題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，推動經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展是領(lǐng)導(dǎo)干部履職行權(quán)的重要任務(wù)。作為領(lǐng)導(dǎo)干部，在其職責范圍內(nèi)，推動本單位事業(yè)發(fā)展，是其基本要務(wù)。

三是公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源是領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的物質(zhì)基礎(chǔ)，管理、分配和使用公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源是領(lǐng)導(dǎo)干部履職行權(quán)的主要載體。

四是防控重大經(jīng)濟風險是保證經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和社會大局穩(wěn)定的前提，是領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任的重要內(nèi)容。

（三）如何確定審計內(nèi)容

兩辦新規(guī)和32號文關(guān)于如何確定審計內(nèi)容的對比如表1-3所示。

兩辦新規(guī)重點強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運行和責任落實情況，而32號文的重點是領(lǐng)導(dǎo)干部守法、守紀、守規(guī)、盡責情況。從這里也可看出兩辦新規(guī)與32號文的較大區(qū)別是兩辦新規(guī)強調(diào)盡職盡責、擔當作為，在履職過程中，強調(diào)權(quán)力規(guī)范運行，而32號文強調(diào)守法、守紀、盡責，兩者導(dǎo)向存在差異，32號文容易使領(lǐng)導(dǎo)干部滋生不求有功、但求無過、無所作為的心態(tài)。

兩辦新規(guī)以領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的管理、分配和使用為基礎(chǔ)，32號文以財政收支、財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動的真實、合法和效益為基礎(chǔ)。兩辦新規(guī)強調(diào)對經(jīng)濟資源的管理、分配和使用，而32號文則強調(diào)財政收支、財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動的真實、合法和效益，而財政收支、財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動的“真實”只是單位的一個會計核算問題，是單位財務(wù)部門的一個職責，屬于內(nèi)部控制體系的一個方面，與兩辦新規(guī)對比，顯然與領(lǐng)導(dǎo)人的職責有些偏離。

（四）經(jīng)濟責任審計內(nèi)容

經(jīng)濟責任審計內(nèi)容的變化，是兩辦新規(guī)與32號文（以下簡稱“新舊規(guī)定”）最大的區(qū)別，同時，從經(jīng)濟責任審計內(nèi)容的變化中也可看出黨和國家對領(lǐng)導(dǎo)干部的要求，對領(lǐng)導(dǎo)干部管理工作的要求的變化。經(jīng)濟責任審計，便是為領(lǐng)導(dǎo)干部管理工作服務(wù)的。兩辦新規(guī)與32號文關(guān)于經(jīng)濟責任審計內(nèi)容的對比如表1-4所示。

1.經(jīng)濟責任審計內(nèi)容的變化。

經(jīng)濟責任審計的內(nèi)容，也是被審計領(lǐng)導(dǎo)干部的職責內(nèi)容，通過以上對比可以看出，三類被審計領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計內(nèi)容變化類似。此處以地方各級黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計的內(nèi)容為例，來看新舊規(guī)定的主要區(qū)別。

（1）貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟方針政策、決策部署情況。在兩辦新規(guī)中，這項內(nèi)容排在最前面，說明是最重要的經(jīng)濟責任審計內(nèi)容，也是一個單位領(lǐng)導(dǎo)干部最重要的履職內(nèi)容。而在32號文中，這項內(nèi)容是置于一系列財政、財務(wù)和經(jīng)濟管理事項后面的。

不同的被審計單位，層級不同、所轄地區(qū)的自然資源和經(jīng)濟條件不同，或者不同單位職能不同，涉及的“黨和國家經(jīng)濟方針政策、決策部署”不同，而黨和國家經(jīng)濟方針政策、決策部署涉及的內(nèi)容很多，審計人員難以界定邊際，屬于審計工作的難點。

（2）本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和政策措施的制定、執(zhí)行和效果情況。這是第二重要的經(jīng)濟責任審計內(nèi)容，兩辦新規(guī)新增的審計內(nèi)容，也是被審計領(lǐng)導(dǎo)干部重要的履職內(nèi)容，兩辦新規(guī)要求領(lǐng)導(dǎo)干部制定本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，并通過政策措施切實落實，即要在職責范圍內(nèi)，實現(xiàn)發(fā)展；與32號文的“貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，推動經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展情況”相比，新規(guī)更強調(diào)具體執(zhí)行，要求制定規(guī)劃，通過政策措施將規(guī)劃落地，從而切實實現(xiàn)發(fā)展。

對于審計人員來說，發(fā)展規(guī)劃的制定、落實相對具體，相對于“科學(xué)發(fā)展”，更容易把握。

（3）重大經(jīng)濟事項的決策、執(zhí)行和效果情況。該內(nèi)容與32號文“制定和執(zhí)行重大經(jīng)濟決策情況；與領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責任有關(guān)的管理、決策等活動的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益情況”相比，增加了對“執(zhí)行”的強調(diào)。審計人員對重大經(jīng)濟事項的審計，除了決策和效果外，還應(yīng)該關(guān)注執(zhí)行過程是否合法合規(guī)、是否符合單位內(nèi)部控制制度。

（4）財政財務(wù)管理和經(jīng)濟風險防范情況，民生保障和改善情況，生態(tài)文明建設(shè)項目、資金等管理使用和效益情況，以及在預(yù)算管理中執(zhí)行機構(gòu)編制管理規(guī)定情況。“財政財務(wù)管理”與32號文規(guī)定的經(jīng)濟責任審計內(nèi)容內(nèi)涵相仿，對于審計人員來說，是容易把握的，也是熟悉的審計領(lǐng)域。

“經(jīng)濟風險防范”是新增內(nèi)容，這與國家防范化解重大風險的政策要求是一致的。不同被審計單位面臨不同的風險防控要求，審計人員需要根據(jù)被審計單位的實際情況，關(guān)注風險管控范圍。

“民生保障和改善情況”為新增內(nèi)容，這與黨和國家全面建設(shè)小康社會、生態(tài)文明建設(shè)等國策是分不開的。

“生態(tài)文明建設(shè)項目、資金等管理使用和效益情況”為新增內(nèi)容。這與黨和國家加快推進生態(tài)文明建設(shè)的國策相關(guān)，屬于黨和國家重要的經(jīng)濟政策之一。如果被審計領(lǐng)導(dǎo)干部的職責范圍涉及生態(tài)文明建設(shè)項目，則建設(shè)項目的管理、資金使用和效果就是重要的審計內(nèi)容。

（5）在經(jīng)濟活動中落實有關(guān)黨風廉政建設(shè)責任和遵守廉潔從政規(guī)定情況。兩辦新規(guī)第十七條前四款都強調(diào)了開拓進取、擔當作為，但是，并不是說權(quán)力的運行可以不受約束，領(lǐng)導(dǎo)干部履職過程中，需要恪守的原則為落實有關(guān)黨風廉政建設(shè)責任和遵守廉潔從政規(guī)定。

與32號文“遵守有關(guān)廉潔從政（從業(yè)）規(guī)定情況”對比，兩辦新規(guī)除了強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部本人“遵守廉潔從政規(guī)定”外，還強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部要“在經(jīng)濟活動中落實有關(guān)黨風廉政建設(shè)責任”，即領(lǐng)導(dǎo)干部不但要遵守廉潔從業(yè)規(guī)定，還要在單位的經(jīng)濟活動中落實有關(guān)黨風廉政建設(shè)責任，如果所負責的單位中存在違反廉潔從業(yè)規(guī)定的情況，即使被審計領(lǐng)導(dǎo)干部本人沒有違反廉潔從業(yè)規(guī)定的行為，也要承擔責任。

（6）兩辦新規(guī)增加了境外資產(chǎn)管理情況審計。這主要是指企業(yè)按照國家有關(guān)要求，規(guī)范境外投資和資產(chǎn)管理，保障境外國有資產(chǎn)安全完整和保值增值情況。審計重點關(guān)注是否存在盲目開展境外業(yè)務(wù)造成損失或者風險；是否違規(guī)決策或者未經(jīng)充分論證評估、項目管控不力或者執(zhí)行不嚴，造成投資損失或者風險等。

綜上所述，兩辦新規(guī)強調(diào)審做事，強調(diào)職責履行情況，32號文強調(diào)審財務(wù)。對各類被審計領(lǐng)導(dǎo)干部，都強調(diào)“貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟方針政策、決策部署情況”，促進領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責、擔當作為，確保黨中央令行禁止。

2.審計實踐中如何把握審計內(nèi)容。

（1）明確經(jīng)濟責任審計的內(nèi)容。審計組應(yīng)當按照權(quán)責一致、權(quán)責對等原則，以領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的管理、分配和使用為基礎(chǔ)，依規(guī)依法確定審計內(nèi)容。圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責任的主要載體，即公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的管理、分配和使用情況，針對財政資金分配、國有資產(chǎn)處置、公共資源配置審批和交易等問題易發(fā)、高發(fā)的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展審計。

（2）明確經(jīng)濟責任審計的重點。應(yīng)當以領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運行和責任落實情況為重點。習近平總書記在十九屆中央紀委二次全會上總結(jié)黨的十八大以來全面從嚴治黨的重要經(jīng)驗時指出，“要堅持行使權(quán)力和擔當責任相統(tǒng)一，真正把落實管黨治黨政治責任作為最根本的政治擔當，緊緊咬住‘責任’二字，抓住‘問責’這個要害”。十八屆三中全會要求加強和改進對主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督，加強行政監(jiān)察和審計監(jiān)督。黨的十九大強調(diào)加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子。

實踐中，應(yīng)圍繞“被審計領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責任應(yīng)該干什么，干了什么，怎么干的，干得怎么樣”等內(nèi)容，突出審計重點。

（3）確定審計內(nèi)容和審計重點的具體考慮因素。確定審計內(nèi)容時，應(yīng)當從工作實際出發(fā)。首先要根據(jù)干部管理監(jiān)督部門需要和審計資源等實際情況，因地制宜地選定重點審計事項。其次要考慮不同類別、不同級次、不同地區(qū)（部門、單位）領(lǐng)導(dǎo)干部履職特點、自然資源稟賦等實際情況，科學(xué)合理確定審計重點。實踐中，不要求審計內(nèi)容面面俱到，但應(yīng)當體現(xiàn)地區(qū)（部門、單位）特色，體現(xiàn)被審計領(lǐng)導(dǎo)干部履職特點等。對于兩辦新規(guī)第十七條至第十九條列述的各項審計內(nèi)容，審計組應(yīng)在把握總體情況的基礎(chǔ)上，確定審計重點。可結(jié)合審計目標和審計資源等情況，進行有針對性、代表性的抽查，但要防止以偏概全。

3.“黨和國家經(jīng)濟方針政策、決策部署”的具體內(nèi)容。

（1）審計重點。貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟方針政策、決策部署情況，主要是指黨和國家經(jīng)濟體制改革、宏觀經(jīng)濟調(diào)控、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略等經(jīng)濟方針政策及決策部署，習近平總書記對行業(yè)、企業(yè)作出的重要批示指示等貫徹落實情況。

重點關(guān)注是否存在相關(guān)重大政策措施和決策部署貫徹落實不堅決、不全面、不到位等問題。

（2）具體內(nèi)容示例。在審計實踐中，審計人員不好把握的具體內(nèi)容便是“黨和國家經(jīng)濟方針政策、決策部署”，不同的被審計單位和被審計領(lǐng)導(dǎo)干部，職責不同，要貫徹執(zhí)行的方針政策、決策部署不同，審計人員需要根據(jù)被審計單位和被審計領(lǐng)導(dǎo)干部的實際職責范圍確定審計內(nèi)容。方針政策、決策部署可能涉及的具體內(nèi)容示例如下。

●海南自由貿(mào)易港建設(shè)。

●深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性（調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，使要素實現(xiàn)最優(yōu)配置，提升經(jīng)濟增長的質(zhì)量和增加數(shù)量）改革。

●推進落實“三去一降一補”（即去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板）五大任務(wù)。

●聚焦打好“三大攻堅戰(zhàn)”（防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治）。

●持續(xù)深化國有企業(yè)改革，積極推進各項改革試點工作，推進“一帶一路”建設(shè)。

●防范化解重大風險。

●推動國有資本做強做優(yōu)做大，發(fā)揮在國民經(jīng)濟中的重要支柱作用，推動穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風險。

4.“企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的制定、執(zhí)行和效果情況”的具體內(nèi)容。

這主要是指被審計領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間，企業(yè)根據(jù)國家發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策制定的自身發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃及其執(zhí)行和效果情況。

應(yīng)重點關(guān)注的具體內(nèi)容示例如下。

●企業(yè)制定的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃是否符合國家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，是否符合國有經(jīng)濟布局和戰(zhàn)略性調(diào)整方向，是否突出主業(yè)，提升企業(yè)核心競爭力，是否堅持效益優(yōu)先和可持續(xù)發(fā)展原則。

●是否采取有效措施推進企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。

●是否按期完成，是否達到預(yù)期效果等。

5.“重大經(jīng)濟事項的決策、執(zhí)行和效果情況”的具體內(nèi)容。

主要是指被審計領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間，“三重一大”決策事項中重大事項決策、重要項目安排、大額度資金運作事項的決策制度及其執(zhí)行和效果情況。

應(yīng)重點關(guān)注的具體內(nèi)容示例如下。

●重大經(jīng)濟決策制度的建立健全情況，包括是否制定相關(guān)內(nèi)部控制制度，是否對決策程序、范圍、權(quán)限作出明確規(guī)定，是否符合國家法律法規(guī)。

●重大經(jīng)濟決策制度執(zhí)行情況，包括決策內(nèi)容、程序和權(quán)限是否合規(guī)等；執(zhí)行過程管理是否合規(guī)等，如資金使用過程管理是否合規(guī)，專項資金使用管理是否符合該資金的管理制度。

●重大經(jīng)濟決策執(zhí)行效果情況，包括決策事項是否完成，是否實現(xiàn)預(yù)期目標，是否因決策不當或者失誤造成損失浪費、環(huán)境破壞、風險隱患等。

此外，實踐中可以通過梳理形成領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間重大經(jīng)濟決策事項清單等方式，確保重點突出、指向清晰、任務(wù)落實。

6.“企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的建立、健全和運行情況，內(nèi)部控制制度的制定和執(zhí)行情況”的具體內(nèi)容。

這主要是指黨委會、企業(yè)股東大會、董事會、監(jiān)事會和高級管理層等之間的職責劃分、制衡和約束機制等情況。

應(yīng)重點關(guān)注的具體內(nèi)容示例如下。

●企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)是否建立健全，是否有效發(fā)揮董事會的決策作用、監(jiān)事會的監(jiān)督作用、經(jīng)理層的經(jīng)營管理作用、黨組織的政治核心作用，是否有效落實權(quán)責對等、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的決策執(zhí)行監(jiān)督機制。

●是否存在因疏于監(jiān)管、內(nèi)部控制不嚴造成管理混亂或者導(dǎo)致重大違規(guī)違紀違法、經(jīng)營虧損、風險隱患等問題。

●是否存在因管理層級過多、管理鏈條過長導(dǎo)致對所屬單位管理失控等問題。

7.“企業(yè)財務(wù)的真實合法效益情況”的具體內(nèi)容。

這主要是指財務(wù)核算真實合法、財務(wù)收支合規(guī)有效、經(jīng)營合規(guī)穩(wěn)健等。應(yīng)重點關(guān)注的具體內(nèi)容示例如下。

●財務(wù)報表編制的真實性、完整性和合規(guī)性，是否存在人為調(diào)節(jié)收入、利潤等情況，合并范圍是否完整，關(guān)聯(lián)交易等信息披露事項是否及時準確，薪酬管理是否合規(guī)等。

●企業(yè)經(jīng)營的穩(wěn)健性和可持續(xù)發(fā)展能力，主要業(yè)績考核和風險監(jiān)管指標的完成情況，綜合盈利能力和國有權(quán)益保值增值情況，以及企業(yè)主營業(yè)務(wù)在國際、國內(nèi)同行業(yè)市場的地位、影響力等。

●在業(yè)務(wù)經(jīng)營合規(guī)方面，應(yīng)重點關(guān)注工程項目管理、物資和服務(wù)采購招標投標、資本運作、資產(chǎn)資源收購處置等重點環(huán)節(jié)是否存在違規(guī)操作問題。

●涉及金融業(yè)務(wù)的，關(guān)注信貸、投資、證券、保險、信托、租賃等業(yè)務(wù)經(jīng)營合規(guī)性。

8.“風險管控情況”的具體內(nèi)容。

這主要是指企業(yè)在穩(wěn)健運營、可持續(xù)發(fā)展方面對風險的管控情況。應(yīng)重點關(guān)注的具體內(nèi)容示例如下。

●投資、運營、財務(wù)、創(chuàng)新、網(wǎng)絡(luò)信息安全等風險管控情況，是否堅持做優(yōu)做強做大主營業(yè)務(wù)，是否按照國家科技創(chuàng)新要求培育核心競爭力，企業(yè)杠桿率是否控制在合理水平，是否存在“明股實債”等隱性債務(wù)，是否存在系統(tǒng)性債務(wù)風險。

●涉及金融業(yè)務(wù)的，關(guān)注信用風險、流動性風險、市場風險、影子銀行風險、交叉性金融風險等管控情況，關(guān)注在不良資產(chǎn)處置、資本計量、補充資本金以及在互聯(lián)網(wǎng)金融等創(chuàng)新業(yè)務(wù)方面存在的問題，關(guān)注在對外擔保、股權(quán)質(zhì)押融資、金融衍生業(yè)務(wù)等方面存在的問題。

9.“境外資產(chǎn)管理情況”的具體內(nèi)容。

這主要是指企業(yè)按照國家有關(guān)要求，規(guī)范境外投資和資產(chǎn)管理，保障境外國有資產(chǎn)安全完整和保值增值情況。

應(yīng)重點關(guān)注的具體內(nèi)容示例如下。

●是否存在盲目開展境外業(yè)務(wù)造成損失或者風險。

●是否存在違規(guī)決策或者未經(jīng)充分論證評估、項目管控不力或者執(zhí)行不嚴，造成投資損失或者風險等。

10.“生態(tài)環(huán)境保護情況”的具體內(nèi)容。

這主要是指企業(yè)按照國家生態(tài)環(huán)境和自然資源資產(chǎn)保護要求開展生產(chǎn)經(jīng)營、項目投資、科技研發(fā)等情況。應(yīng)重點關(guān)注企業(yè)在落實淘汰落后產(chǎn)能、推進污染防治、發(fā)展綠色金融等方面存在的問題。

11.“在經(jīng)濟活動中落實有關(guān)黨風廉政建設(shè)責任和遵守廉潔從業(yè)規(guī)定情況”的具體內(nèi)容。

這主要是指企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)人員作為黨風廉政建設(shè)的第一責任人，在加強黨風廉政建設(shè)方面的職責履行情況。

考慮到黨風廉政建設(shè)涉及面廣，為聚焦經(jīng)濟責任，本項做了“在經(jīng)濟活動中”的限定。本項內(nèi)容貫穿審計內(nèi)容的始終。

應(yīng)重點關(guān)注企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)人員、班子成員是否存在違反中央八項規(guī)定及其實施細則精神等問題，是否存在違規(guī)經(jīng)商辦企業(yè)、違規(guī)持股、違規(guī)兼職取酬、違規(guī)從事有償中介活動、親屬或者特定關(guān)系人依托企業(yè)違規(guī)開展業(yè)務(wù)、超標準乘坐交通工具等問題。

12.“以往審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況”的具體內(nèi)容。

這主要是指被審計領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間是否按照《中華人民共和國審計法》《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及相關(guān)配套文件等要求，對審計機關(guān)查出的問題認真整改；是否存在對查出問題整改不重視、不部署，以及未采取有效措施造成整改不到位等問題。

（五）審計方法與協(xié)調(diào)配合

兩辦新規(guī)將一些具體操作層面的內(nèi)容即審計方法和部門之間互相支持方面的內(nèi)容進行了固化。兩辦新規(guī)與32號文關(guān)于經(jīng)濟責任審計操作方法與協(xié)調(diào)配合的對比如表1-5所示。

與32號文相比，第二十八條為兩辦新規(guī)中新增加的內(nèi)容，其強調(diào)了以下兩點。

為提高審計效率，經(jīng)濟責任審計應(yīng)當加強與領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計等其他審計的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、信息和結(jié)果共享。

推動大數(shù)據(jù)等新技術(shù)應(yīng)用，建立健全審計工作信息和結(jié)果共享機制。目前，在科技、信息化技術(shù)發(fā)達的背景下，新規(guī)強調(diào)了審計方法和手段的與時俱進，要提升審計效能。審計方法不應(yīng)局限于檢查、監(jiān)盤、觀察、詢問、函證、計算、重新執(zhí)行和分析等傳統(tǒng)審計方法，審計人員應(yīng)該利用科技手段，履行審計程序，提高審計效率和效果。

（六）審計報告要點

關(guān)于審計報告要點的規(guī)定屬于操作層面的內(nèi)容。兩辦新規(guī)與32號文關(guān)于經(jīng)濟責任審計報告要點的對比如表1-6所示。

兩辦新規(guī)規(guī)定了審計報告的主要內(nèi)容，主要如下。

一是總體評價。作為經(jīng)濟責任審計報告，要對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部進行總體評價，這是應(yīng)有之義。

二是主要業(yè)績。經(jīng)濟責任審計，是對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任的履行情況進行監(jiān)督、評價和鑒證，應(yīng)該全面反映職責履行情況，不只反映問題，也應(yīng)該公允地反映業(yè)績。

三是審計發(fā)現(xiàn)的主要問題和責任認定。這部分是經(jīng)濟責任審計報告的重點，如果不能發(fā)現(xiàn)問題、界定責任，就不能促進被審計單位以及被審計領(lǐng)導(dǎo)干部各方面工作的提質(zhì)增效，就不能改進管理，不能阻塞漏洞，不能完善制度，不能防范風險等。

四是審計建設(shè)。發(fā)現(xiàn)問題的最終目的是解決問題，完善管理，所以，審計建議不可或缺。沒有審計建議，審計就不能很好地實現(xiàn)兩辦新規(guī)第二條規(guī)定的“促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，促進全面深化改革，促進權(quán)力規(guī)范運行，促進反腐倡廉，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標。

（七）經(jīng)濟責任分類

兩辦新規(guī)和32號文關(guān)于經(jīng)濟責任分類的對比如表1-7所示。

兩辦新規(guī)強調(diào)權(quán)責一致的原則，綜合考慮相關(guān)問題的歷史背景、決策過程、性質(zhì)、后果和領(lǐng)導(dǎo)干部實際所起的作用等情況，與32號文相比，對責任的界定要求考慮的要素更多，定責更謹慎，強調(diào)了責任界定尊重事實、依據(jù)事實的理念。

兩辦新規(guī)只規(guī)定了兩種責任，取消了領(lǐng)導(dǎo)責任。

（八）承擔不同責任的行為分類

兩辦新規(guī)和32號文都對承擔不同責任的行為進行了分類列示，條款對比如表1-8所示。

1.新舊規(guī)定關(guān)于直接責任的主要區(qū)別。

兩辦新規(guī)與32號文關(guān)于直接責任的第一個差異為兩辦新規(guī)增加了第（三）款、第（四）款。第（三）款“貫徹黨和國家經(jīng)濟方針政策、決策部署不堅決不全面不到位，造成公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源損失浪費，生態(tài)環(huán)境破壞，公共利益損害等后果的”與前述審計內(nèi)容即“貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟方針政策、決策部署情況”是領(lǐng)導(dǎo)干部最重要的職責相呼應(yīng)，即最重要的職責沒有履行到位，造成后果，界定為直接責任。第（四）款對有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章、政策措施、目標責任書等規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)干部作為第一責任人（負總責）的事項，沒有完成，且造成后果的，界定為直接責任。

第二個差異是，32號文規(guī)定的直接責任包括違反單位內(nèi)部管理規(guī)定，而兩辦新規(guī)不包括違反單位內(nèi)部管理規(guī)定。

2.關(guān)于兩辦新規(guī)規(guī)定的承擔責任的各類情形分析。

兩辦新規(guī)明確了直接責任和領(lǐng)導(dǎo)責任的各種表現(xiàn)即“癥狀”，具體情形如下。

（1）領(lǐng)導(dǎo)干部對履行經(jīng)濟責任過程中的下列行為應(yīng)當承擔直接責任。

①直接違反有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)、法律法規(guī)、政策規(guī)定的。“直接”是指被審計領(lǐng)導(dǎo)干部在履行經(jīng)濟責任過程中，個人直接決定，或者通過主持會議、傳簽文件、會簽文件等方式進行集體研究，在決策過程中起決定性作用。概括而言就是“直接干”。

②授意、指使、強令、縱容、包庇下屬人員違反有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)、法律法規(guī)、政策規(guī)定的。本款是指被審計領(lǐng)導(dǎo)干部沒有本條第一款所述的直接違反的行為，但下屬人員直接違反了有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)、法律法規(guī)、政策規(guī)定，且被審計領(lǐng)導(dǎo)干部存在授意、指使、強令、縱容、包庇情形的，被審計領(lǐng)導(dǎo)干部承擔直接責任。概括而言就是“令別人干”。

③貫徹黨和國家經(jīng)濟方針政策、決策部署不堅決不全面不到位，造成公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源損失浪費，生態(tài)環(huán)境破壞，公共利益損害等后果的。“不堅決不全面不到位”是指被審計領(lǐng)導(dǎo)干部不重視、不部署或者未采取有效措施推進工作，導(dǎo)致貫徹落實黨和國家決策部署不堅決不到位等問題。此情形需結(jié)合造成的公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源損失浪費，生態(tài)環(huán)境破壞，公共利益損害等后果，才能認定為直接責任。概括而言就是“主要職責履行不到位”。

④未完成有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章、政策措施、目標責任書等規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)干部作為第一責任人（負總責）事項，造成公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源損失浪費，生態(tài)環(huán)境破壞，公共利益損害等后果的。既然明確了領(lǐng)導(dǎo)干部作為第一責任人的事項，如果因沒有完成而造成不良后果，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部只能負直接責任。概括而言就是“主要職責履行不到位”。

⑤未經(jīng)民主決策程序或者民主決策時在多數(shù)人不同意的情況下，直接決定、批準、組織實施重大經(jīng)濟事項，造成公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源損失浪費，生態(tài)環(huán)境被破壞，公共利益受損害等后果的。本款規(guī)定主要針對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部違反規(guī)定程序進行決策的情形，包括應(yīng)當經(jīng)過民主決策而未經(jīng)過民主決策，或者民主決策時在多數(shù)人反對的情況下直接決策，此情形需結(jié)合造成的公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源損失浪費，生態(tài)環(huán)境破壞，公共利益損害等后果，才能認定為直接責任。

在未經(jīng)民主決策，或者經(jīng)過民主決策多數(shù)人不同意情況下，直接決定、批準、組織實施重大經(jīng)濟事項，相當于“直接違規(guī)”。

⑥不履行或者不正確履行職責，對造成的后果起決定性作用的其他行為。本款為兜底條款，概述了直接責任的共同特征，是不履行或者不正確履行職責，對造成的后果起決定性作用。

（2）領(lǐng)導(dǎo)干部對履行經(jīng)濟責任過程中的下列行為應(yīng)當承擔領(lǐng)導(dǎo)責任。

①民主決策時，在多數(shù)人同意的情況下，決定、批準、組織實施重大經(jīng)濟事項，決策不當或者決策失誤造成公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源損失浪費，生態(tài)環(huán)境被破壞，公共利益受損害等后果的。

兩辦新規(guī)規(guī)定在重大經(jīng)濟事項決策形式合規(guī)的情況下，因決策不當或者失誤造成相關(guān)后果的，應(yīng)認定為被審計領(lǐng)導(dǎo)干部承擔領(lǐng)導(dǎo)責任。

與第四十條第五款相比，需要對決策程序是否合規(guī)等進行區(qū)分。

概括而言就是“領(lǐng)導(dǎo)人沒能掌控大方向，沒能起到領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)有的作用”。

②違反部門、單位內(nèi)部管理規(guī)定造成公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源損失浪費，生態(tài)環(huán)境破壞，公共利益損害等后果的。

考慮到部門、單位內(nèi)部管理規(guī)定的約束力明顯低于有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)、法律法規(guī)、政策規(guī)定，而且有時存在被審計領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位自我加壓，制定的內(nèi)部管理規(guī)定嚴于國家標準，或者制定的管理規(guī)定不夠科學(xué)嚴謹、操作性不強甚至不具操作性等情形，因此本款規(guī)定明確審計發(fā)現(xiàn)違反內(nèi)部管理規(guī)定的行為時，要結(jié)合造成的公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源損失浪費，生態(tài)環(huán)境破壞，公共利益損害等后果來認定責任。

將“違反部門、單位內(nèi)部管理規(guī)定”造成損失，與“直接違反有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)、法律法規(guī)、政策規(guī)定的”對比，前者為領(lǐng)導(dǎo)責任，后者為直接責任。

③參與相關(guān)決策和工作時，沒有發(fā)表明確的反對意見，相關(guān)決策和工作違反有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)、法律法規(guī)、政策規(guī)定，或者造成公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源損失浪費，生態(tài)環(huán)境被破壞，公共利益受損害等后果的。本款主要適用于經(jīng)濟責任同步審計中的責任認定。明確領(lǐng)導(dǎo)干部參與相關(guān)決策和工作時未發(fā)表明確的反對意見，相關(guān)決策和工作違規(guī)違紀違法或者造成相關(guān)后果，即可認定為領(lǐng)導(dǎo)責任。

例如，開展董事長和總經(jīng)理經(jīng)濟責任同步審計時，對于董事長主持會議決策的事項，總經(jīng)理如果同時參加了會議，未發(fā)表明確的反對意見，決策事項出現(xiàn)違反有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)、法律法規(guī)、政策規(guī)定的情形，董事長應(yīng)當承擔直接責任，總經(jīng)理應(yīng)當承擔領(lǐng)導(dǎo)責任。

總之，雖然參與決策，但是“沒有發(fā)表明確的反對意見”，也是沒有履行管理職責的體現(xiàn)，界定為領(lǐng)導(dǎo)責任是合理的。

④疏于監(jiān)管，未及時發(fā)現(xiàn)和處理所管轄范圍內(nèi)本級或者下一級地區(qū)（部門、單位）違反有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)、法律法規(guī)、政策規(guī)定的問題，造成公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源損失浪費，生態(tài)環(huán)境破壞，公共利益損害等后果的。

本款主要規(guī)定被審計領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)履行而未履行監(jiān)管職責，或者履行監(jiān)管職責不到位，未及時發(fā)現(xiàn)和處理本級或者下一級地區(qū)（部門、單位）違反有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)、法律法規(guī)、政策規(guī)定且造成相關(guān)后果的，被審計領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔領(lǐng)導(dǎo)責任。

實踐中，經(jīng)濟責任審計應(yīng)聚焦本級和下一級重點地區(qū)（部門、單位）的問題，但對于審計發(fā)現(xiàn)的三級及以下地區(qū)（部門、單位）出現(xiàn)的普遍性、典型性、傾向性問題或者與被審計領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責任關(guān)聯(lián)較大的事項，可以參照此項規(guī)定認定被審計領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔的責任。

對管轄范圍內(nèi)的違法行為不能及時發(fā)現(xiàn)，意味著沒有或者沒能履行管理職責，當然應(yīng)界定為領(lǐng)導(dǎo)責任。

⑤除直接責任外，不履行或者不正確履行職責，對造成的后果應(yīng)當承擔責任的其他行為。本款屬于兜底條款。

（九）審計評價的基本原則

不同審計人員的審計評價難免受個人主觀因素影響，造成對于同一經(jīng)濟事項的審計評價可能不同。兩辦新規(guī)規(guī)定了進行審計評價應(yīng)遵循的基本原則，其與32號文的對比如表1-9所示。

審計評價的基本原則中，“三個區(qū)分開來”是兩辦新規(guī)中全新的內(nèi)容，也是與32號文相比重要的變化之一，體現(xiàn)了鼓勵擔當作為、鼓勵探索創(chuàng)新，保護領(lǐng)導(dǎo)干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性、主動性、創(chuàng)造性的干部管理理念。

（1）明確了要求貫徹落實習近平總書記關(guān)于“三個區(qū)分開來”的重要要求。經(jīng)濟責任審計中，要全面、客觀、辯證地看待問題，審慎作出審計評價，鼓勵探索創(chuàng)新，引導(dǎo)各級領(lǐng)導(dǎo)干部爭當改革的促進派、實干家。

（2）推動了建立激勵和容錯免責工作機制。經(jīng)濟責任審計中，要堅持嚴格依法審計，堅持問題導(dǎo)向，做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴，嚴肅揭示違規(guī)違紀違法問題線索。同時，對領(lǐng)導(dǎo)干部在改革創(chuàng)新中的失誤和錯誤，應(yīng)當從目的正當、程序合規(guī)、行為合法、結(jié)果合理等維度進行分析研判，區(qū)分無意過失與明知故犯、工作失誤與失職瀆職、探索實踐與以權(quán)謀私，經(jīng)綜合分析研判，確定是否可以免責或者從輕定責，鼓勵領(lǐng)導(dǎo)干部積極干事創(chuàng)業(yè)、勇于擔當作為。