第2章
一般事項審計操作程序

一、具體審計范圍的確定

在審計實踐中，如何根據兩辦新規規定的審計內容，在具體審計項目中確定具體審計內容，是審計人員必須解決的難題，審計人員只有對此有清晰的思路，才能保證審計內容的完整，保證重要審計內容被納入審計范圍。

（一）以職責范圍確定審計范圍

兩辦新規第十六條給出了審計范圍的確認原則：“經濟責任審計應當以領導干部任職期間公共資金、國有資產、國有資源的管理、分配和使用為基礎，以領導干部權力運行和責任落實情況為重點，充分考慮領導干部管理監督需要、履職特點和審計資源等因素，依規依法確定審計內容。”根據該規定，“領導干部任職期間公共資金、國有資產、國有資源的管理、分配和使用”只是基礎，不是審計內容的全部，審計內容的重點是“權力運行和責任落實情況”。

而很多審計人員往往將“領導干部任職期間公共資金、國有資產、國有資源的管理、分配和使用”當作審計內容的全部，這實質上將經濟責任審計與其他財務審計的審計內容混淆。一般財務審計的審計范圍很容易確定，即財務報表及對應的經濟業務就是審計范圍，對于單戶報表來說，總賬、明細賬及相關會計憑證，以及這些財務憑證涉及的經濟業務就是審計范圍。但是，經濟責任審計，不應以財務報表或財務賬簿來劃定審計范圍，經濟責任的審計范圍應該是“權力運行和責任落實情況”涉及的范圍，當然，這個范圍包括了財務報表和財務賬簿、憑證涉及的范圍。“權力運行和責任落實情況”中的有些事項記錄在財務報表和財務賬簿中，有些事項沒有記錄，即可能不涉及財務事項，無法記錄在賬簿中。

如果不以財務報表、財務賬簿和憑證來劃定審計范圍，那么應該怎樣確定審計范圍呢？

應該以被審計單位和被審計人的責任范圍或者職責范圍劃定審計范圍，具體范圍如下：

（1）被審計單位和被審計人應該履行哪些職責或者做哪些事；

（2）實際對哪些事項履行了職責或者做了哪些事，有無應履行而未履行的職責；

（3）履職情況或經濟事項的運作過程是否符合相關法律法規；

（4）履職情況或者重大經濟事項是否實現預期的效益；

（5）有無損失或者其他不良后果。

以上案例說明，審計過程中應以被審計單位的經濟事項為審計標的，這些經濟事項往往涉及“公共資金、國有資產、國有資源的管理、分配和使用”，通過對這些具體經濟事項的審計，形成審計結論，結合兩辦新規規定的審計內容，評價被審計單位和被審計人各項經濟責任的履行情況。也就是說，應以領導干部任職期間公共資金、國有資產、國有資源的管理、分配和使用為基礎，以領導干部權力運行和責任落實情況為重點。圖2-1顯示了審計內容與審計標的的關系。

圖2-1 審計內容與審計標的的關系

（二）確定被審計單位應有的職責范圍

既然審計范圍應以被審計單位和被審計人的職責范圍確定，那么，確定被審計單位和被審計人的職責范圍就是關鍵。

32號文關于審計內容的規定，強調應以本企業財務收支的真實、合法和效益情況，有關內部控制制度的建立和執行情況，履行國有資產出資人經濟管理和監督職責情況作為主要審計內容。可以主要以財務賬套作為邊界，以其他與財務收支事項相關的非財務內容作為輔助（很多審計人員的習慣做法），通過有關內部控制制度與財務的相關性界定審計范圍，這樣操作相對容易。

兩辦新規規定的審計內容主要如下：①貫徹執行黨和國家經濟方針政策、決策部署情況；②企業發展戰略規劃的制定、執行和效果情況；③重大經濟事項的決策、執行和效果情況；④企業法人治理結構的建立、健全和運行情況，內部控制制度的制定和執行情況；⑤企業財務的真實合法效益情況，風險管控情況，境外資產管理情況，生態環境保護情況；⑥在經濟活動中落實有關黨風廉政建設責任和遵守廉潔從業規定情況；⑦以往審計發現問題的整改情況；⑧其他需要審計的內容。

兩辦新規規定的審計內容，如方針政策、決策部署、重大事項等，并沒有一個清晰的邊際指標，界定審計范圍相對困難。

但是，兩辦新規也明確了確定審計范圍的標尺，即“管轄范圍”。兩辦新規第三條為：“本規定所稱經濟責任，是指領導干部在任職期間，對其管轄范圍內貫徹執行黨和國家經濟方針政策、決策部署，推動經濟和社會事業發展，管理公共資金、國有資產、國有資源，防控重大經濟風險等有關經濟活動應當履行的職責。”第十六條為：“經濟責任審計應當以領導干部任職期間公共資金、國有資產、國有資源的管理、分配和使用為基礎，以領導干部權力運行和責任落實情況為重點，充分考慮領導干部管理監督需要、履職特點和審計資源等因素，依規依法確定審計內容。”

綜上所述，審計人員應以職責范圍或者管轄范圍，作為圈定審計范圍的標準，在此基礎上確定被審計單位或被審計人應該的履職范圍，進而確定審計范圍。

可以采用以下方法確定被審計單位或者被審計人應該的履職范圍、被審計單位已經履行的職責或者發生的重大經濟事項，從而確定應該關注的重大事項。

1.確定被審計單位或者被審計人應該的職責范圍。

了解被審計單位或者被審計人應該的職責范圍，即明確被審計單位或者被審計人應該對哪些經濟事項負責，或者說應該做哪些事情。這個范圍是審計應有的范圍，只有界定清楚這個范圍，才可以進一步確定被審計單位或者被審計人對應該履行的職責是否都已履行。

（1）通過審計期間各年度任務書或者其他上級單位下達的考核指標等了解有關任務下達情況。

（2）審前調查、了解國家政策、行業情況、與行業相關的法律法規等。

（3）通過主管部門、集團公司相關網站，了解國家相關經濟政策、方針政策決策部署下達情況，如主輔分離、“三供一業”移交、“處僵治困”等。

（4）閱讀述職報告、年度工作計劃、工作總結、所屬部門年度工作計劃和總結。

（5）訪談主要部門、主要管理人員。

（6）訪談委托方。

（7）檢查收文記錄，梳理上級下達的任務。

（8）根據被審計單位實際情況采取的其他方法。

2.實際履職情況。

了解實際履職情況，即了解被審計單位或被審計人實際做了哪些事。被審計單位或被審計人實際履職情況自然屬于經濟責任審計范圍。

（1）審前調查。

（2）閱讀述職報告、年度工作計劃、工作總結、所屬部門年度工作計劃和總結、專項報告。

（3）訪談主要部門、主要管理人員。

（4）檢查發文記錄，梳理主要經濟事項情況。

（5）翻閱各類會議紀要。

（6）審計財務賬面資料。

（7）根據被審計單位實際情況采取的其他方法。

通過對職責范圍和實際履職情況進行對比，審計人員應該初步評價是否明顯存在被審計單位或被審計人應履行而未履行的職責。例如，按被審計單位上級下達的任務書，評價應履行的職責是否得到履行、有關經濟事項是否完成。當然，對于被審計單位有記錄的已履行的職責是否切實得到履行，是否達到預期目標，還應該進一步就相關事項履行審計程序。

（三）全面完整地收集資料

從以上內容可以看出，全面界定審計范圍的關鍵是收集到全面的、與被審計單位責任范圍和經濟事項相關的資料。

經濟責任審計的質量，與收集資料的完整性緊密相關，如果能及時、完整地收集到與被審計單位職責范圍、重要經濟事項相關的資料，審計的效果和效率就會大幅提高。審計實踐中，很多審計質量不高的原因都是不能及時取得相關的、完整的、高質量的審計資料。有時，審計的過程，就是與被審計單位博弈、取得資料的過程。

審計人員應該積極訪談有關部門，與有關人員溝通，了解被審計單位的業務、業務流程、管理環節，在了解基本情況的基礎上，有效率、有質量地收集、索取相關文件。

要在了解被審計單位基本情況的基礎上，掌握被審計單位所屬行業或者地域主管部門、上級單位的收文管理流程等。通過對這些內容的了解，可以了解被審計單位的政策下達線索和渠道，通過掌握這些線索和渠道，可以掌握與被審計單位有關的國家經濟方針政策、決策部署。