三、探索健全人大代表行使權利的機制

不少民主理論家十分重視從結構功能角度看民主制度，但是僅僅靜態地分析制度結構，還不足以把握民主的實際運作。因此，要了解實際活生生的民主，就要變靜態分析為動態考察，在一定的制度網絡條件下從各種力量的相互作用中去了解民主運作的真實狀態。正是基于這樣的考慮，筆者從相互作用的角度，提出進一步健全人大代表制度，形成使人大代表較好地行使權利的機制的初步思考。

1.改革人大代表選舉制度，使人大代表通過公平競爭選舉產生

人大代表如何行使權利，不只是人大代表本身的事情，更與全體選民直接相關。從根本上說，人大代表在人大行使權利，其來源于人民的委托。人大代表如何產生，直接關系到代表向誰負責。人民通過選舉來控制權力的表現之一不在于人民直接決策，而在于決策結果的公正性：給人民以更多平等的利益或更少不平等的剝奪，“即權力的決策效果：誰得到了什么”“一般選民是選出一個人或黨，授權他或它為自己決策”。

目前我國選舉制度的不完善，人大代表候選人基本上由執政黨的各級組織提名，（在黨內民主不健全的情況下，有的地方黨的一級領導干部個人就成了黨組織）然后安排形式上的選舉。組織提名不考慮選民的意愿，選民不認識代表候選人，這樣的情況到處可見。要真正使人大成為人民當家做主的國家權力機關，使決策結果更好地體現和符合人民的利益，就要使選民有權利選舉自己熟悉、信任的人做代表。因此，必須改革人大代表的產生機制。

我國最著名的憲法學家蔡定劍教授深刻地指出：人大本身不發揮作用，還因為人大代表沒有一個完全選舉的制度。從選舉制度上進行改革，不僅是改變了一個程序，而且是改變了一個政治生態。只有改革選舉的機制，才會出現真正對人民負責的政府和制度機制。

首先，改革候選人提名方式，執政黨的黨組織可以提名，選民也有權聯名推薦候選人，還可以是公民自我推薦做候選人；其次，所有的代表候選人都要在選民中公平競爭，要建立代表候選人深入選區了解情況、聽取選民意見、使選民熟悉代表候選人的公平亮相機制；這方面的做法我們可以向國外借鑒，采取各種方式使代表候選人和選民進行有效溝通和雙向互動。最后，在選舉時設立秘密投票場所，使選民能排除各種干擾因素，真正以自己的獨立意志行使投票權利。

2.人大代表權利地位真正平等

既要消除人大常委會成員的權利地位事實上高于人大代表的現象，又要使人大常委會能夠正常運轉，就需要建立起人大代表與人大常委會有效互動的機制。這也需要有幾方面的考慮：首先，廢除現行的由上級決定人大常委會成員的做法，而改由人大代表提名選舉產生人大常委會成員和人大主席團成員；其次，在人大制度的相關法律中增加人大代表有提出出席人大常委會會議，并在會議上發言的權利。再次，在目前還不可能完全清除人大代表中的黨政官員代表的情況下，建議大幅度地減少現任行政級別職務的黨政官員擔任人大常委會成員的人數，增加社會各界普通公民身份的人大代表進入人大常委會和人大主席團；最后，建立向人大代表及時通報人大常委會工作情況、接受人大代表質詢的日常工作制度。

3.人大代表行使權利情況必須向選民公開

建立人大代表向選民負責的機制，從權力授受看是選舉制度，從行使權利過程看，則必須要建立代表言行向選民公開，使選民充分了解代表履行職責情況的制度。薩托利在分析民主制度運行與透明度關系時指出，如果不能辯證適度地把握政治中的透明度，則可能鼓勵某些人裝模作樣和蠱惑人心以至于加劇沖突。但是在我國目前的人大制度運行中，我們存在的問題不是過度透明而是透明度不夠。從經驗中我們可以知道：“同一個人在從低透明度環境轉向高透明度環境時，他或她的行為會十分不同?！币虼?，在人大系統內部應該有人大代表監督制約人大常委會的機制，要使人大代表了解人大常委會成員在人大常委會上的發言情況及其履職情況；人大代表有權了解和質疑人大常委會的工作，有權提出撤換人大常委會委員的動議；從人大及人大接受選民監督來說，人大代表履責情況和在人大會議上的發言都要向社會公開，選民有權了解他們的言行，并可以提出對代表的質疑乃至罷免代表。這個問題說到底是誰讓代表當代表，誰來監督代表，代表向誰負責的問題。

4.改革人大會議制度

這方面要做系統的考慮，除了適當延長會議時間，最起碼要提出兩點改革：一是代表有提出大會議題的權利，而不是完全由上面事先安排大會議題，代表們只能在規定的范圍內審議問題。如果沒有代表提出議題并可以上大會討論的權利，那么有些重大問題，某些領導和政府部門不想讓代表討論，代表也沒有辦法。二是人大會議要有代表大會發言的制度安排。目前人大開會都是安排分組討論審議一府兩院的報告，而人大辦事機構的工作人員，在整理小組討論的情況簡報時，可能根據一定意圖口徑對代表的意見做篩濾與取舍，這就難以防止情況傳遞過程中可能出現的信息減損和失真，從而隱性地限制了人大代表在做出決策中發表意見的權利。為此，需要建立人大代表在全體代表大會上發言的會議程序，使代表們不因小組的區分而導致接受信息的隔離，為人大代表在國家決策充分發揮作用創建更好的制度機制。

5.減少代表人數，提高代表素質，改善代表結構

關于這方面的意見，已經有許多人都提出了，本文不再贅述。

總之，建設中國特色社會主義民主政治，不是要推倒現有的制度另起爐灶，而是要充分挖掘現行政治制度的改革潛力。作為我國根本的政治制度，人大制度有著很大的民主政治制度創新空間。改革人大代表制度，既是我國政治改革的題中應有之義，也是其重要組成部分，關鍵是我們有沒有決心、膽量和智慧。

［彭真懷］北京大學中國地方政府研究院院長