四 我國(guó)中央銀行支付清算體系建設(shè)面臨的問(wèn)題

近年來(lái)，國(guó)際社會(huì)普遍加強(qiáng)了包括支付清算體系在內(nèi)的重要金融基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和監(jiān)管，國(guó)內(nèi)隨著互聯(lián)網(wǎng)支付、移動(dòng)支付等新興網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)向縱深發(fā)展，立法不足和監(jiān)管體制問(wèn)題進(jìn)一步凸顯，支付機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)事件有所暴露，對(duì)中央銀行支付清算體系建設(shè)和監(jiān)管工作帶來(lái)較大挑戰(zhàn)。

（一）吸收金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管改革成果的力度有待加大

2008年國(guó)際金融危機(jī)后，國(guó)際社會(huì)更加重視構(gòu)建透明、規(guī)范、完整和高效的金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施，特別是國(guó)際清算銀行支付與結(jié)算委員會(huì)（CPSS）[7]和國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織（IOSCO）發(fā)布了旨在促進(jìn)全球共同努力、加強(qiáng)金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的《金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施基本原則》（Principles for Financial Market Infrastructures，PFMI）報(bào)告及其評(píng)估方法等文件，對(duì)國(guó)際社會(huì)2001年和2004年公布實(shí)行的一系列規(guī)則制度加以取代。目前，美國(guó)、歐盟等已通過(guò)修改規(guī)章制度和立法等措施強(qiáng)化監(jiān)管部門(mén)對(duì)金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管職能和主導(dǎo)作用。我國(guó)也已承諾將盡快實(shí)施《金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施基本原則》。

國(guó)際上加強(qiáng)與完善金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和監(jiān)管的重要方向是建立中央對(duì)手方結(jié)算體系，加強(qiáng)信息披露，完善對(duì)場(chǎng)外衍生產(chǎn)品的監(jiān)管，保證所有系統(tǒng)重要性結(jié)算體系、中央證券托管體系、證券結(jié)算體系、中央對(duì)手方和交易信息中心穩(wěn)健運(yùn)行，具有抵御金融沖擊的能力。這些新規(guī)則構(gòu)成了國(guó)際社會(huì)關(guān)于金融危機(jī)反思和金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、監(jiān)管的最新進(jìn)展，對(duì)我國(guó)完善支付法規(guī)和治理體系提出了更高要求。全球金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，我國(guó)在支付清算領(lǐng)域取得了一些積極進(jìn)展，但在支付清算的上位法建設(shè)、基礎(chǔ)法律規(guī)則體系建設(shè)方面還存在嚴(yán)重不足，在部門(mén)監(jiān)管協(xié)調(diào)方面還有很多矛盾需要解決，未來(lái)應(yīng)該從全球金融基礎(chǔ)設(shè)施新規(guī)則最新進(jìn)展的角度，不斷審視自身不足，加快推動(dòng)支付清算體系的上位法和“軟法”建設(shè)，特別是要在當(dāng)前分業(yè)監(jiān)管和各金融市場(chǎng)分屬不同監(jiān)管部門(mén)管理的背景下，深入探討在金融基礎(chǔ)設(shè)施之間如何實(shí)現(xiàn)信息共享、互聯(lián)互通，從而實(shí)施統(tǒng)一有效的監(jiān)管。

（二）支付服務(wù)市場(chǎng)在快速發(fā)展中的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)不斷暴露

2004年，我國(guó)支付服務(wù)市場(chǎng)在快速發(fā)展中凸顯了現(xiàn)有監(jiān)管框架和法規(guī)制度建設(shè)的滯后，出現(xiàn)了一些不容忽視的風(fēng)險(xiǎn)事件和隱患。一是游離在監(jiān)管范圍之外的支付清算活動(dòng)需要予以規(guī)范。一些支付企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)事實(shí)上開(kāi)展了跨行清算業(yè)務(wù)，在當(dāng)前關(guān)于清算組織、清算市場(chǎng)的許多規(guī)則還有所缺位的情況下，這些業(yè)務(wù)活動(dòng)的法律授權(quán)和風(fēng)險(xiǎn)控制都面臨挑戰(zhàn)，其中的信息不對(duì)稱(chēng)和信息不完全也亟待解決。二是監(jiān)管手段和職能落后于市場(chǎng)創(chuàng)新。大量新興支付方式將本來(lái)在線(xiàn)下開(kāi)展的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)到網(wǎng)上、移動(dòng)工具上開(kāi)展，原有針對(duì)線(xiàn)下業(yè)務(wù)的監(jiān)管規(guī)則不適用于這些新興支付方式，造成支付市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的不公平，對(duì)遵守規(guī)則的傳統(tǒng)支付業(yè)務(wù)發(fā)展不利，一些商業(yè)銀行為保持原有份額也降低了風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)。三是支付業(yè)務(wù)創(chuàng)新帶來(lái)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)對(duì)我國(guó)“分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管”體制造成沖擊。隨著支付技術(shù)手段的發(fā)展，銀行、證券、保險(xiǎn)、基金等行業(yè)之間加快滲透與融合，金融市場(chǎng)原有格局被打破，監(jiān)管部門(mén)之間有可能不但形不成合力，反而會(huì)相互掣肘。四是部分預(yù)付卡、第三方支付企業(yè)出險(xiǎn)事件有所抬頭，挪用客戶(hù)保證金事件時(shí)有發(fā)生。個(gè)別企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)困難后，因法律關(guān)系不清晰，涉及的債權(quán)債務(wù)金額大、波及面廣，容易引起區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。這些都對(duì)支付服務(wù)市場(chǎng)的公信力造成了影響，也對(duì)規(guī)范支付市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出等方面提出了新的要求。

（三）金融市場(chǎng)和支付服務(wù)市場(chǎng)對(duì)外開(kāi)放要求支付清算系統(tǒng)更加高效穩(wěn)定

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的金融市場(chǎng)運(yùn)行較為封閉，支付清算系統(tǒng)在應(yīng)對(duì)外部沖擊方面的經(jīng)驗(yàn)不足。隨著人民幣國(guó)際化步伐的加快，金融開(kāi)放力度加大，我國(guó)中央銀行支付體系面臨新的挑戰(zhàn)，要求其更加高效穩(wěn)定。一是我國(guó)部分支付清算市場(chǎng)的核心技術(shù)受制于人，自主研發(fā)能力不足，國(guó)產(chǎn)化率偏低，容易成為知識(shí)產(chǎn)權(quán)訴訟的目標(biāo)，也是危及支付清算系統(tǒng)穩(wěn)定運(yùn)行和相關(guān)敏感信息安全的不確定因素。二是尚未建立與人民幣國(guó)際化相適應(yīng)的支付清算體系，人民幣跨境支付系統(tǒng)（CIPS）建設(shè)進(jìn)展稍顯緩慢，亟須以其取代目前的代理行、清算行模式，為人民幣國(guó)際化提供更高效的金融基礎(chǔ)設(shè)施。三是資本項(xiàng)目可兌換的推進(jìn)對(duì)支付清算系統(tǒng)的穩(wěn)健性提出了更嚴(yán)格的要求，特別是在反洗錢(qián)、反恐怖融資、避稅和投機(jī)性資金流動(dòng)方面，需要其能夠發(fā)揮與宏觀審慎管理要求相適應(yīng)的作用。四是支付服務(wù)市場(chǎng)的開(kāi)放要求國(guó)內(nèi)企業(yè)提高競(jìng)爭(zhēng)力，保持自身市場(chǎng)地位。俄羅斯等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明，如果一國(guó)喪失對(duì)國(guó)內(nèi)支付清算體系的主導(dǎo)權(quán)，該領(lǐng)域?qū)⒂锌赡艹蔀閲?guó)際社會(huì)利用的弱點(diǎn)。監(jiān)管部門(mén)應(yīng)在進(jìn)一步開(kāi)放人民幣清算市場(chǎng)的同時(shí)，引導(dǎo)國(guó)內(nèi)支付清算企業(yè)更好地以國(guó)際視角來(lái)發(fā)展壯大，從而有效應(yīng)對(duì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。

（四）技術(shù)進(jìn)步帶來(lái)新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求的演變，以及信息技術(shù)的快速變革，我國(guó)支付清算市場(chǎng)面臨前所未有的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。例如，當(dāng)前我國(guó)零售支付市場(chǎng)逐漸呈現(xiàn)“變”與“不變”的雙重特點(diǎn)。其中，不變的是在未來(lái)較長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)，銀行卡仍然擁有較大的發(fā)展空間，且仍將占據(jù)零售支付工具的重要地位。有所改變的，則是各種新興電子支付的蓬勃發(fā)展，將對(duì)現(xiàn)有市場(chǎng)格局產(chǎn)生巨大沖擊，并且產(chǎn)生新的變革壓力。之所以出現(xiàn)這些變化，一是由于消費(fèi)者對(duì)于支付便利、支付體驗(yàn)、增值服務(wù)的需求日益多元化和個(gè)性化；二是因?yàn)橛鷣?lái)愈多的非銀行主體開(kāi)始提供支付服務(wù)，而且網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)也對(duì)支付產(chǎn)品創(chuàng)新帶來(lái)巨大推動(dòng)力；三是在全球競(jìng)爭(zhēng)的背景下，支付組織、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)與支付媒介的競(jìng)爭(zhēng)與創(chuàng)新動(dòng)力日益增強(qiáng)。如何在風(fēng)險(xiǎn)控制和創(chuàng)新效率平衡的前提下，推動(dòng)零售支付體系更好地服務(wù)于內(nèi)需導(dǎo)向型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有效促進(jìn)居民消費(fèi)，給老百姓的生活帶來(lái)更多便利和保障，成為監(jiān)管部門(mén)面臨的新挑戰(zhàn)。再如，支付機(jī)構(gòu)賬戶(hù)的功能日益復(fù)雜，以及新的基于網(wǎng)絡(luò)的民營(yíng)銀行的發(fā)展，對(duì)原有的銀行賬戶(hù)體系和管理模式都產(chǎn)生了較大的沖擊，其中各類(lèi)機(jī)構(gòu)采取綁定銀行卡、客戶(hù)上傳身份證影印件或客戶(hù)提供手持身份證照片等身份識(shí)別方式遠(yuǎn)程開(kāi)立支付賬戶(hù)，能否真正做到風(fēng)險(xiǎn)可控和滿(mǎn)足實(shí)名制要求，成為互聯(lián)網(wǎng)金融時(shí)代提出的新問(wèn)題。

（五）包容性支付體系建議有待加快推進(jìn)

雖然中央銀行已經(jīng)做了大量卓有成效的努力和工作，但是包容性支付體系不健全仍然是我國(guó)中央銀行支付清算體系面臨的一大難題。中央銀行和大型商業(yè)銀行在整個(gè)支付體系中起著無(wú)可替代的支配作用，但面對(duì)農(nóng)村市場(chǎng)支付服務(wù)短缺等難題，多種模式并存的支付體系才是解決問(wèn)題的關(guān)鍵。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)顯示，在一些經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，移動(dòng)支付尤其是非銀行機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的移動(dòng)支付創(chuàng)新大有可為。這一點(diǎn)值得我國(guó)借鑒。以移動(dòng)支付為代表的互聯(lián)網(wǎng)金融具有快捷、高效等特點(diǎn)，對(duì)于建設(shè)包容性支付體系，滿(mǎn)足農(nóng)村金融服務(wù)需求多元、數(shù)量較小的特色需求，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)普惠金融建設(shè)具有重大意義。在利用新的技術(shù)手段發(fā)展包容性支付體系方面，我國(guó)在支付市場(chǎng)、組織、產(chǎn)品等方面的工作都還有待加強(qiáng)。