行業觀察篇
Industry Observation

現階段提升我國公共圖書館服務能力的對策研究

——以全國14家公共圖書館實驗基地的案例調查為例

張鳳華[1]

摘要：免費開放之后，我國公共圖書館面臨日益增長的多元化的公眾需求，在現行文化管理體制下，我國公共圖書館存在的發展不平衡、資源相對緊缺與需求迅速膨脹的矛盾愈加尖銳。本文以對14家公共文化實驗基地的調查結果為例，闡述了當前公共圖書館的發展現狀，揭示了我國公共圖書館在發展中遇到的問題，采用實證調研的方法根據公共圖書館的政策訴求提出相應的對策建議。

關鍵詞：公共圖書館 服務能力 案例調查

2011年1月，文化部、財政部聯合下發關于推進全國美術館、公共圖書館、文化館（站）免費開放工作的意見，意見提出，到2011年年底，全國所有公共圖書館、文化館（站）實現無障礙、零門檻進入，公共空間設施場地全部免費開放，所提供的基本服務項目全部免費。免費開放為廣大居民提供了一個獲取服務的均等化機會。然而，當前中國區域經濟和地區經濟發展水平差距較大，地方財政收入、公共資源供給的基礎條件差距極大，公共圖書館的軟硬件建設與中央和地方財政支持力度直接掛鉤，導致各地各級公共圖書館的發展條件迥異。在既定的資源條件下如何改善公共圖書館的公共空間、豐富公共資源、提升公共服務質量是現階段我國公共圖書館發展中面臨的重要問題。

本研究主要分為三個部分，一是基于武漢大學國家文化財政政策研究基地下設的14個公共文化實驗基地的典型案例，闡述當前我國公共圖書館在追求自身發展、提高社會效益方面做出的努力；二是以實驗基地對自身發展的政策訴求為基礎，剖析當前我國公共圖書館發展中的困難和問題；三是結合國內外的成功經驗，探討我國公共圖書館提升自身服務能力的對策建議。

一 現階段我國公共圖書館服務供給態勢的典型案例分析

（一）轉變服務理念，以需求為導向的服務供給模式逐漸形成

自公共圖書館免費開放以來，公眾的閱讀需求日益增長，閱讀內容越來越多元化和個性化，新技術和新媒體快速改變著公眾的閱讀習慣和閱讀來源，公眾對圖書館的閱讀環境和功能的要求越來越多樣化。舒適個性化的閱讀空間，豐富的閱讀資源和便捷的閱讀手段是當下公眾對圖書館服務標準的基本判定。為滿足公眾日益多元化的閱讀需求，一些城市的公共圖書館率先對閱讀服務推廣模式進行了多種嘗試創新，如圖書館展覽、新書推薦、公益講座、讀書征文比賽、讀書有獎知識競賽，圖書漂流等[2]。這些活動模式經過公眾需求的檢驗進而被更多的城市借鑒推廣，而公眾需求調研成為公共圖書館的活動策劃和推廣的重要環節。

濟南市圖書館于2009年對濟南市民閱讀狀況進行了調查。在全市抽查7200份問卷，對市民的閱讀時間、閱讀內容、閱讀來源等進行了抽樣分析，對調查結果首先按照年齡層次、受教育水平等市民基本情況進行了分類，并在此基礎上統計分析了不同閱讀群體的閱讀時間、閱讀內容和閱讀來源，這項調查的開展為公共圖書館的服務策劃提供了重要依據。濟南市圖書館依據市民的讀書需求有針對性地開展換書節、講座、技能培訓以及移動圖書服務，比如針對老年讀者開展的夕陽紅公益性文化技能培訓，每年舉辦30多期，參與培訓的老年讀者人數達到4000多名。[3]

武漢市圖書館利用大數據分析平臺實現了Interlib全系統借閱情況分析、讀者結構及活躍度分析、圖書增長利用分析、自助借還分析（包括自助圖書館讀者群年齡結構及借閱分析）等，通過分析讀者歷史借閱數據、關聯圖書、關聯讀者的借閱行為，為聚類讀者做圖書推薦，并實現通過短信和微信主動推送信息。[4]

國外的實踐經驗表明，利用大數據，定期對公眾進行需求分析，是提高圖書館服務效率的重要途徑之一[5]，由此可見，公眾需求調研成為公共圖書館改善公眾閱讀服務的重要環節，從機會均等到服務質量的改善標志著公共圖書館以人為本的服務理念深入人心，個性化和多樣性的服務供給將會成為公共圖書館提升社會效益的重要抓手。

（二）拓展服務半徑，惠及更廣泛的公眾

襄陽市圖書館自2009年以來一直致力于提供四位一體的流動圖書站服務。把圖書館服務延伸到機關、學校、軍營、企業和城市社區，進一步增強圖書館的公共文化服務能力。在四位一體模式中，政府是投資主體，四年來襄陽市政府共投入228萬元；圖書館是責任主體，提供文獻資源和專業技術保障，襄陽市圖書館每年投入文獻10萬冊次以上，專業技術人員300人次以上；企業是贊助方，贊助購置流動圖書車；基層單位是受益方，為流動圖書站提供陣地保障。“流動圖書站”的管理主體是圖書館，運行模式堅持“三式”結合，一是采取“驛站式”，建立了40個流動圖書車停靠點。這些站點人戶居住相對集中、人流量較大，包含有5個機關單位、6家企業、5所學校、5所軍營、12個社區、5個廣場、2個集鎮。二是“點單式”，提供點單服務130多次，為點單單位播放各類專題講座70多場次，播放經典影片66部，提供輔導咨詢1800多人次，為村民送去種植、養殖技術資料70000多份。送書累計達12萬多冊次。三是“配送式”，先后為109個社區流動圖書站開展配送、更換圖書服務。三種運行模式，根據圖書室的不同情況進行“三式”結合，實現資源共享、優勢互補。[6]

襄陽市圖書館的流動圖書站建設取得良好的服務效果，幾年來流動圖書站已經在城鄉建立服務網點近149個，開展借閱活動800多次，辦理個人借書證1600多個、集體借書證141個，服務讀者累計超過60萬人次，流通圖書近80萬冊次。

（三）合理利用社會資源，增強自生能力

2008年中國圖書館學會七屆四次理事會通過的《圖書館服務宣言》提出“圖書館歡迎社會各界通過資助、捐贈、媒體宣傳、志愿者活動等各種方式，參與圖書館建設”。公共圖書館的建設和發展方面不乏與社會合作的案例。

在資源方面，陜西省公共圖書館系統充分發揮各級公共圖書館的優勢功能，充分整合優勢資源建立省級圖書館聯盟，實行圖書館聯合編錄、通借通還，建立圖書流動站，盤活資源存量，優化使用增量資源，擴大服務范圍。在資金方面，陜西省圖書館與社會力量合作，按照整合資源、綜合利用的思路，進一步加強館內設施設備資源的綜合開發利用。教培、會展在體現經濟效益的同時凸顯社會公益性質，全年完成經營毛收入50萬元的目標任務。[7]

尼山書院建設是山東省圖書館利用社會資源、進行服務創新的重要舉措。山東省圖書館面向社會公開征集尼山徽標、對聯，招募書院志愿者和藝術團團員；與各大藝術院團合作設立“藝術體驗日”；與古琴、茶藝、射藝等傳統文化傳承人及專家合作，以展示、講座、教學等方式向社會廣泛宣傳優秀傳統文化。同時，通過推動尼山書院“儒學進社區”活動，吸引社會力量參與，促使首個“社區儒學講堂”在魯能領秀城正式掛牌并開講，從而向著更好地服務基層群眾的目標邁出了標志性的一步。全年尼山書院共舉辦各類活動200余次，現場服務群眾約2.5萬人次。[8]

也有學者對當前國內公共圖書館的社會合作典型案例進行分析歸納，歸納出新時期公共圖書館社會合作的三種主要形式：第一是基于資源交換的社會合作。資源交換類的社會合作，源起于圖書館和社會個體或機構對資源交換優化的需求，如東莞圖書館的漫畫館項目，以及河南少兒圖書館與河南省博物院合作共建歷史教室。第二是基于服務拓展的社會合作。深圳圖書館與科技公司、物流公司合作24小時城市街區自助圖書館項目。第三是基于價值認同的社會合作，如深圳圖書館與深圳市政府合作設立政府信息查詢服務專區，及關于政府信息公開資料投遞箱的社會合作等。[9]

在現有的制度體系下，為促進公共圖書館的自力更生和良性發展，有必要制定合理的稅費優惠政策，以提高企業對公益性文化場館捐贈的積極性和社會責任感，同時對于一些率先進行機制改革創新的公共圖書館進行獎勵激勵，并總結其經驗，形成相應的政策體系并進行推廣。

（四）加強從業人員培訓，提升從業人員的業務素質

大力推進干部隊伍建設，加強專業技術人員繼續教育，是公共圖書館提高業務能力的重要抓手之一。陜西省圖書館規定每位職工要在一年中結合工作崗位學完85學時的課程，并對學習的內容、計算和管理考核的辦法做了具體的規定。同時，將每年繼續教育考核納入年度個人及部門的考核，并進行相應的計分。針對中層干部這一管理群體，陜西省圖書館先后設計了管理行為科學、員工激勵與輔導新思維等課程，使中層干部在培訓過程中能夠與時俱進，不斷提高整體管理水平。建立健全全員培訓機制，促使職工加強在崗學習，為學習型團隊的打造提供了機制的保障。陜西省圖書館2014年全年共舉辦全員培訓20期，培訓3100人次。[10]

二 現階段我國公共圖書館面臨的問題及政策訴求

整體來看，我國公共圖書館發展態勢較好，然而從已有的實證研究結果和對實驗基地的訪談來看，由于現階段公共圖書館政策保障體系不健全、不完善，公共圖書館的發展面臨的一個嚴峻問題是“更多事權下放伴隨著財權和人事權的不變更”，經費保障和人力資源不足是公共圖書館尋求良性發展和提升服務供給能力過程中面臨的主要障礙。圖書館經費保障投入力度和投入機制不能適應日益增長的事權增長，原有的人事編制數不能適應圖書館館舍規模擴大和服務人口的增加所帶來的工作量的增加。這些問題最終導致公共圖書館運行效率難以有效提升。

（一）公共圖書館的經費支出結構不合理

圖1反映了2014年全國各行政層級的公共圖書館[11]基本支出比重和項目支出比重。項目經費支出占總支出的比重省級館最高、市級館次之，縣級館的項目經費支出占比最低。基本經費支出占比排序恰好相反，省級館的基本經費支出占比最低，縣級館基本經費占比最高。從全國范圍內不同層級的經費支出比例來看，省級館的經費使用最為有效，主要花費在“養事”上面。相反，縣級館的經費使用效率較低，主要花費在“養人”上。從經費使用情況來看，省級公共圖書館的發展狀況最為理想，縣級公共圖書館的整體發展狀況最不理想。

圖1 2014年全國公共圖書館基本支出和項目支出比例

對14個實驗基地公共圖書館的調查顯示，不論是省級館、市級館還是縣級館，其基本支出占總支出的平均比重均高于當年全國同級公共圖書館的平均基本支出水平（詳見表1）。在6家省級館中，湖北省圖書館的基本支出占比最低（只有14.86%），其85.14%的支出都用在了項目支出方面，湖北省圖書館的經費支出比例反映了較高的經費使用效率，這也與湖北省圖書館的實際發展情況、其軟硬件設施設備及服務狀況相一致。重慶市圖書館的基本支出占比36.86%，濟南市圖書館的基本支出占比為38.11%，低于全國省級館基本支出比重平均水平。

表1 2014年實驗基地省級公共圖書館經費使用情況

（二）支持公共圖書館發展的保障措施與服務需求不相適應

調查顯示，免費開放之后公共圖書館存在的突出問題是經費保障與服務需求不相適應。免費開放帶來的問題是公眾對公共圖書館的服務需求急劇膨脹，而相關政策保障滯后。雖然財政部及時發布財教〔2011〕31號文件，對經費保障機制、經費投入力度和經費保障標準做了相關規定，但是實際落實情況并不理想。如楊玉麟指出“在實地調研中，我們發現一些地區并沒有按照中央政策完成地方財政應該承擔的補貼任務，以至于出現中部地區一些縣級公共圖書館實際只拿到了中央財政每年10萬元的補貼經費，而一部分西部地區縣級圖書館只拿到了每年16萬元的補貼經費”。各級公共圖書館的經費來源及收入水平受地方經濟發展水平和地方政府對公共圖書館的發展關注程度的制約。各級圖書館承擔的責任和任務相同，而資源配置水平則差異較大（見表2）。

據實驗基地圖書館工作人員反映，當前公共圖書館的各項權益缺乏政策法律保障，導致公共圖書館的地方財政經費不到位，經費投入標準和到位時間主觀性和隨意性較大。甚至基層公共圖書館的公共空間缺乏保障，鄉鎮級場地建設位置不合理，而文化弱勢現狀則導致空間場地被占用，移作他用，難以發揮文化設施的作用。

表2 2013年我國公共圖書館人均購書經費

根據對武漢大學國家文化財政政策研究基地針對14家實驗基地公共圖書館對購書經費政策訴求統計顯示，公共圖書館購書經費短缺是影響圖書館服務能力提升的最大問題。主要原因如下：一是圖書新增量變大，更新圖書版次（新舊圖書更替）、新增圖書導致購書經費不足。二是管理制度改革，基層公共圖書館實行總分管制建設，縣級以下所有公共圖書均由縣級圖書館統一采購，導致購書經費缺口變大。例如，定邊縣提出“我縣實行城鄉多位一體公共文化服務體系，全縣農家書屋、職工書屋、中小學圖書館藏書均由縣圖書館統一采購，統一分編，統一管理。全縣共381個分館。因此購書經費希望能高一些”。三是圖書價格的上漲。四是購書經費缺乏動態調整機制。當前購書經費沒有隨著館舍規模的增加，服務面積、服務時間和服務空間的延伸拓展等進行動態調整。比如襄陽市圖書館提出“城市半徑擴大，服務人口增加，讀者量加大，讀者對知識和信息的更新需求不斷加大。按照公共圖書館建設標準里藏書量人均0.6～1.5冊標準，館藏圖書應達到270萬冊，現有館藏離國家標準相差甚遠，確需增加購書經費”。表3統計了2014年實驗基地14家公共圖書館人均購書經費情況，省級館人均購書經費顯著高于市級館和縣級館。主要原因是各級圖書館的經費保障很大一部分來源于地方政府，受地方政府財政投入水平、對公共圖書館發展的重視程度以及投入意愿的制約，各地區各行政級公共圖書館的人均購書經費水平呈現出相應的差異。

表3 2014實驗基地公共圖書館人均購書經費

（三）公共圖書館人力資源嚴重不足

據調查，實驗基地圖書館普遍反映人員編著數量需要標準化。由于當前政府政策不連續，政府對一項任務或活動的補貼有特定期限，補貼資金也只限定在特定期限之內，公共圖書館不得不為了某一項任務招聘臨時工作人員，并對其進行短期培訓上崗。長期來看，這種工作機制會導致公共圖書館從業人員流動性增大，從而不斷增加圖書館的人員培訓經費支出，而這種臨時性培訓支出不利于公共圖書館人才培養和人員業務素質的整體提升。也有學者研究指出，由于缺乏統一的政策和計算方式，公共圖書館的人員編制定額缺少政策依據。楊玉麟（2015）通過對某省公共圖書館的調查發現，有些山區縣級圖書館僅僅有3～4個人員編制，而某個平原縣的圖書館就有50多個編制。然而，相比較而言，海南省圖書館作為一個省級公共圖書館，全館只有20多個編制。各級公共圖書館的人員編制按照什么的標準進行測算定額，服務人口、館藏文獻數量、圖書館建筑面積還是考慮某些綜合因素，是學界、圖書館界以及相關政府主管部門亟須解決的一個問題。[12]

三 現階段提升我國公共圖書館服務能力的對策建議

（一）加快推進公共圖書館的政策法律保障體系建設，保障公共圖書館的良性發展

加快《公共圖書館法》立法進程，將經費投入標準和經費投入機制以及公共圖書館資源保障等問題上升到法律層面，用法律的強制力和法律的權威性保障公共圖書館的各項權利。其次，督促地方政府加快制定地方公共圖書館法。各地區文化資源和人口密度以及人口分布、經濟發展水平有很大差異，因此需要在《公共圖書館法》的保障下，設立地方法規，建立地方公共圖書館發展的長效機制。讓資源得到充分利用，讓人們能夠便捷、有效地獲取閱讀資源。

（二）與公共圖書館長期發展戰略相適應，建立動態的資金投入機制

建立起與各圖書館功能、覆蓋服務人口和服務承載能力相匹配的動態經費投入標準、經費投入結構和經費投入機制是提升公共圖書館的服務能力的重要保障措施之一。例如，為了拓展服務半徑，公共圖書館紛紛設立分館、流通站，增加流動圖書車，加大對讀者的覆蓋面，這些服務也加大了對公共圖書館項目投入經費的投入。同時，在“互聯網+”背景下，隨著人們閱讀方式的改變，人們對圖書數字資源的需求越來越大，圖書數字資源建設成為當下公共圖書館面臨的一項重要建設任務。文化部公共電子閱覽室建設，文化共享工程建設和數字圖書館建設資源資金的合理整合使用對提升公共圖書館的數字資源建設效率具有重要意義。

總體來說，城市發展不斷對公共圖書館提出新的需求，而公共圖書館的功能和不斷增長的需求決定了它的項目開支結構，比如購書經費、人員培訓和拓展服務等，因此，有必要對公共圖書館的經費投入保障體系實行分類動態管理。

（三）制定開放的體現民意的公共圖書館服務標準

有學者通過對國內外公共圖書館的服務標準的比較研究指出，我國的公共圖書館評估定級標準主要是由圖書館獨自制訂的，或者由國家文化行政主管部門出臺文件規定；而美國和澳大利亞的公共圖書館服務標準則是由全國性的專業協會組織制訂的，并且是根據具體的公共圖書館實際情況和社會公民的信息需求來制訂的。因此，要提高公共圖書館的服務能力和服務質量，我國公共圖書館的標準制定更應該采取開放和互動的方式，完善公共圖書館的服務標準。[13]

（四）加大對移動圖書館建設的投入，拓展公共圖書館服務半徑

當前我國公共圖書館拓展服務半徑的主要手段是實行總分管制建設、設立社區圖書流動站，流動圖書車和自助圖書館等，然而，在“互聯網+”背景下，人們的閱讀習慣對網絡閱讀資源提出更高的需求，移動圖書館服務成為拓展公共圖書館服務半徑的重要途徑。移動圖書館突破了傳統的網絡限制和地域限制，直接將資源和服務推送到讀者的終端設備，為讀者隨時隨地獲取信息服務提供更便捷的服務。

然而，當前的研究表明我國移動公共圖書館的普及率偏低，僅為53.1%，西部地區移動圖書館的普及率更低，主要問題是移動服務體系不完整、移動服務缺乏創新、與智能終端結合較差等。[14]邵琦、施國洪等對我國華東地區公共圖書館移動服務現狀的調查同樣表明華東地區公共圖書館移動服務普及率不足、分布不均、宣傳力度小導致知曉度低、移動服務體系不完整、移動服務有效性不高、移動服務質量有待提高等問題。

公共圖書館與新技術、新媒體的應用密不可分，提升移動圖書館的普及率是實現公共圖書館服務半徑擴大的重要途徑。文化部的三個惠民工程，即數字圖書館推廣工程、文化信息共享工程、公共電子閱覽室建設工程為移動圖書館建設提供技術和資源保障基礎，這不僅有利于促使公共圖書館提升理念、轉變模式、創新服務，同時也對公共圖書館線上服務媒介、服務資源傳播等服務機制提出新的需求。[15]

（五）根據服務需求重新定位各級公共圖書館的功能

由于地區經濟發展水平、公共圖書館發展的資源基礎、文化習俗和特色、地區人口密度和人們的閱讀習慣等因素有較大差異，要提升公共圖書館的服務供給能力，必須因地制宜提供公眾所需求的服務，打破我國各級公共圖書館功能統一標準化的模式，對不同地區不同行政層級的圖書館重新進行功能定位，做到“機會要均等，普惠有特色”。例如一些發展較好，專業技術人員實力雄厚的公共圖書館可以定位為業務研究型圖書館，承擔更多的研究和專業人員培訓等工作，一些市縣級規模較小的公共圖書館可以定位為基本服務型圖書館，提供基本閱讀和社會教育活動。

通過對公共圖書館功能重新定位，有利于發揮各公共圖書館的優勢，同時起到整合資金資源，提升經費使用效率的目的。

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[1] 張鳳華，武漢大學國家文化發展研究院講師，經濟學博士，研究方向為文化經濟學。

[2] 楊玉麟等：《春風勁吹，任重道遠，現階段我國公共圖書館事業發展基本態勢及存在問題》，《山東圖書館學刊》2015年第3期。

[3] 濟南市圖書館2014年年度報告，內部資料。

[4] 武漢市圖書館2014年年度報告，內部資料。

[5] 張睿：《芝加哥公共圖書館發展戰略規劃研究》，《圖書館學研究》2015年第7期。

[6] 《襄陽市圖書館流動圖書站服務活動的實踐與成效》，2014年2月26日，內部資料。

[7] 陜西省圖書館2014年年度報告，2014年12月29日，內部資料。

[8] 山東省圖書館2014年年度報告，內部資料。

[9] 張利娜：《走向社會合作的公共圖書館：價值傳承與職能嬗變》，《圖書與情報》2015年第2期。

[10] 陜西省圖書館2014年年度報告，2014年12月29日，內部資料。

[11] 分別是指全國省級圖書館、全國市級圖書館、全國縣級圖書館的基本支出占總支出的比重和項目支出占總支出的比重。

[12] 楊玉麟等：《春風勁吹，任重道遠，現階段我國公共圖書館事業發展基本態勢及存在問題》，《山東圖書館學刊》2015年第3期。

[13] 李靜：《中美澳公共圖書館服務標準比較研究》，《圖書館工作研究》2014年第4期。

[14] 魏群義、袁芳等：《我國移動圖書館服務現狀調查——以國家圖書館和省級公共圖書館為對象》，《中國圖書館學報》2014年第3期。

[15] 魏大威、李春明等：《萬物互聯背景下我國公共圖書館新業態發展思考》，《中國圖書館學報》2014年第6期。