- 建立公平可持續(xù)的社會(huì)福利體系研究
- 貢森等編著
- 23字
- 2022-05-30 18:21:30
二 社會(huì)福利體系碎片化和差異化的現(xiàn)狀、成因和影響
(一)社會(huì)福利體系碎片化和差異化的現(xiàn)狀
中國的社會(huì)福利體系沒有頂層的制度設(shè)計(jì)和整體的統(tǒng)籌安排。福利體系的總體水平,以及各項(xiàng)福利制度之間的整合配套,也沒有規(guī)范界定。社會(huì)福利體系總體呈現(xiàn)出無序發(fā)展,缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃的狀態(tài)。具體到各類福利項(xiàng)目的發(fā)展,也沒有系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì),具有明顯的碎片化和差異化特點(diǎn)。
1.義務(wù)教育發(fā)展不平衡
義務(wù)教育的制度框架基本統(tǒng)一,2006年新修訂的《義務(wù)教育法》頒布,明確了國家將義務(wù)教育全面納入財(cái)政保障范疇,真正在全國層面實(shí)現(xiàn)了普及和免費(fèi)的義務(wù)教育。但是,義務(wù)教育的制度體系缺乏合理設(shè)計(jì)和系統(tǒng)整合,導(dǎo)致義務(wù)教育發(fā)展不平衡,區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際之間差距大。
(1)區(qū)域之間的義務(wù)教育發(fā)展不平衡
從財(cái)政投入看,東部地區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)投入遠(yuǎn)高于中、西部地區(qū),教師的薪酬水平和福利待遇也較好。根據(jù)《義務(wù)教育均衡發(fā)展報(bào)告·2010》數(shù)據(jù),東部小學(xué)的生均教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)是中、西部的2倍多,初中的生均教育經(jīng)費(fèi)也是中、西部的近2倍。教職工的工資福利方面,東部小學(xué)的教職工年均工資福利是41700元,中、西部小學(xué)的教職工年均工資福利分別是25550元、26071元。東部初中教師的年均工資福利,也明顯高于中、西部地區(qū)。從我們的調(diào)研數(shù)據(jù)看,廣東增城市2010年的教師年人均工資是55380元,甘肅永登縣的教師年人均工資是33767元,增城教師的工資待遇是永登縣的1.64倍。此外,在基礎(chǔ)教育的硬件配置、師資隊(duì)伍的總體水平等方面,東部地區(qū)也明顯好于中、西部地區(qū)。
表2 教育經(jīng)費(fèi)東、中、西部地區(qū)間均衡情況

(2)區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)教育資源分布也不平衡
從區(qū)域內(nèi)部看,城鄉(xiāng)學(xué)校之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校和村級校之間,因?yàn)榻逃Y源和教學(xué)質(zhì)量差距較大,不僅影響教育的公平性,也導(dǎo)致“擇校風(fēng)”屢禁不止。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心和世界銀行聯(lián)合課題組的研究報(bào)告《2030年的中國》,在1990~2006年,農(nóng)村孩子的普通高中入學(xué)率幾乎停滯不前,升學(xué)比例估測為20%~30%;而同期城鎮(zhèn)孩子初中升高中的比例卻在迅速提高,從40%左右提升到70%左右。如果考察“重點(diǎn)”中學(xué)的入學(xué)率,差距可能更大。在城鎮(zhèn)地區(qū),戶籍居民、農(nóng)民工和貧困家庭子女在優(yōu)質(zhì)“重點(diǎn)”學(xué)校和普通學(xué)校的入學(xué)率也明顯不同。最富的1/5人群的子女入讀重點(diǎn)學(xué)校的比例是75%,而最窮的1/5人群的子女入讀重點(diǎn)學(xué)校的比例是54%。[1]從區(qū)域內(nèi)的教育資源分布情況看,東部地區(qū)的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)投入差距,比中、西部更嚴(yán)重。東部城鎮(zhèn)小學(xué)生均教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)是6261元,而農(nóng)村生均教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入只有3544元,城鄉(xiāng)均值比1.77。東部地區(qū)城鎮(zhèn)中學(xué)生均教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)是6064元,而農(nóng)村生均教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入只有4320元,城鄉(xiāng)均值比是1.40。此外,城鎮(zhèn)教職工的工資福利待遇,也明顯高于農(nóng)村學(xué)校教職工的待遇水平。
表3 教育經(jīng)費(fèi)東、中、西部地區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)均衡情況

此外,義務(wù)教育在校生中進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女規(guī)模不斷增多,2011年,全國義務(wù)教育階段在校生中進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女共1260.97萬人。其中,在小學(xué)就讀932.74萬人,在初中就讀328.23萬人。[2]雖然國家近年來大力推進(jìn)隨遷子女在公辦學(xué)校就讀的政策,但仍有部分學(xué)生只能在各類民辦學(xué)校學(xué)習(xí),如2011年北京市隨遷子女入讀公辦學(xué)校的比例只有70%,上海和廣東也分別只有73.53%和50.52%。[3]從調(diào)研情況看,也存在類似現(xiàn)象。如增城市因?yàn)橥鈦韯?wù)工人員較多,且多數(shù)集中在經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等地區(qū),這些地區(qū)配套的公辦學(xué)位不夠,所以在隨遷人員子女入學(xué)方面,附加了“五年四證”[4]的限制條件。2010年,符合“五年四證”的外來工子女總數(shù)只有1866名,2011年增加到3253名,2012年增加到5098名。總體而言,越來越多的外來工子女可以享受就近入讀公辦學(xué)校的政策,但依然有部分學(xué)生只能在各類民辦學(xué)校入學(xué)。這些學(xué)校硬件條件差,教學(xué)質(zhì)量低,部分學(xué)校還沒有辦學(xué)資質(zhì),還有部分隨遷子女在義務(wù)教育階段的后期因?yàn)楦鞣N原因而輟學(xué)。
2.醫(yī)療保障體系多元分割,既不公平也有損效率
當(dāng)前,我國已經(jīng)初步建立了面向城鎮(zhèn)職工的基本醫(yī)療保險(xiǎn)、面向城鎮(zhèn)非就業(yè)者的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和面向農(nóng)村居民的新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)三大醫(yī)療保險(xiǎn)制度,并初步建立了城鄉(xiāng)醫(yī)療救助體系。多元并存、覆蓋全民的醫(yī)療保障體系初步形成。截至2011年年底,我國城鄉(xiāng)居民參加三項(xiàng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)超過13億,覆蓋率達(dá)到了95%以上,構(gòu)建起世界上最大的基本醫(yī)療保障安全網(wǎng),保障水平也在逐步提高。[5]
但是,當(dāng)前的醫(yī)療保障制度是多元分割運(yùn)行的體制,各類醫(yī)療保障體制缺乏整合和銜接機(jī)制,主要體現(xiàn)在幾個(gè)方面:一是劃分標(biāo)準(zhǔn)復(fù)雜,導(dǎo)致制度體系的分割化和碎片化。當(dāng)前的醫(yī)療保障體制,存在戶籍標(biāo)準(zhǔn)、就業(yè)標(biāo)準(zhǔn)(勞動(dòng)者和居民)、行業(yè)部門標(biāo)準(zhǔn)(機(jī)關(guān)事業(yè)單位與普通企業(yè)職工)等,甚至在部分地區(qū),還出臺了通過降低職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)向靈活就業(yè)人員擴(kuò)面的做法,如浙江實(shí)行“低門檻式”,其特點(diǎn)是在現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)制度框架內(nèi),根據(jù)農(nóng)民工情況降低準(zhǔn)入門檻,實(shí)行“低門檻進(jìn)入,低標(biāo)準(zhǔn)享受”。上海實(shí)行農(nóng)民工“綜合保險(xiǎn)制度”,把老年補(bǔ)貼、工傷、住院醫(yī)療三項(xiàng)保險(xiǎn)整合,由用人單位繳納綜合保險(xiǎn),費(fèi)率為繳費(fèi)基數(shù)的12.5%,僅為城鎮(zhèn)職工的1/4。這種做法加劇了醫(yī)療保障體制的分割化和碎片化。二是醫(yī)保基金的統(tǒng)籌層次較低,只有個(gè)別地方能到省一級,多數(shù)地方只統(tǒng)籌到市一級,且有部分地區(qū)采用調(diào)劑金模式,沒有實(shí)現(xiàn)真正的全面統(tǒng)籌。如增城市的醫(yī)療保險(xiǎn),實(shí)現(xiàn)了廣州市市級統(tǒng)籌。甘肅永登縣的職工醫(yī)療保險(xiǎn),在2012年實(shí)現(xiàn)了蘭州市市級統(tǒng)籌,但是大部分住院報(bào)銷等醫(yī)療費(fèi)用依然由縣醫(yī)保局支付,所以出現(xiàn)入不敷出現(xiàn)象。醫(yī)療保障制度的分割化和碎片化,不僅影響制度的公平性,也不利于人口流動(dòng)和統(tǒng)一市場建設(shè),并影響醫(yī)療保障的談判能力以及管理和運(yùn)行效率。
3.養(yǎng)老保障制度體系比較混亂,待遇水平差距懸殊
近年來,我國基本建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度框架,征繳擴(kuò)面工作成效顯著。城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從無到有,截至2012年9月,全國所有縣級行政區(qū)全部開展新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作,城鄉(xiāng)居民參保總?cè)藬?shù)達(dá)到4.49億,其中1.24億城鄉(xiāng)老年居民按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。我國基本實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋,并實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一。
與此同時(shí),現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度也存在制度體系混亂,分割化和碎片化影響實(shí)踐效果等問題。從養(yǎng)老保障的制度體系看,當(dāng)前存在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休養(yǎng)老制度、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度幾個(gè)大的制度體系。此外,各地還有農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)、計(jì)劃生育夫婦養(yǎng)老保險(xiǎn)、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn),以及老年津貼制度、農(nóng)村五保戶制度、優(yōu)撫制度和城市孤寡老人福利制度等。制度體系過于散亂,造成養(yǎng)老保障制度的碎片化現(xiàn)象。
從待遇水平看,各類養(yǎng)老保障制度的待遇水平差距較大。根據(jù)2012年的中國統(tǒng)計(jì)年鑒,2012年城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)平均月養(yǎng)老金為1721元,城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老金約為101元,機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工退休金估計(jì)在3500元左右。若以機(jī)關(guān)事業(yè)單位人均養(yǎng)老金為100,三者的養(yǎng)老金待遇水平比例約為100∶49∶2.9。[6]養(yǎng)老保障的制度體系分割,以及待遇增長機(jī)制的差異,導(dǎo)致養(yǎng)老金待遇水平產(chǎn)生巨大差距,并導(dǎo)致群體間的不公平和攀比。
從統(tǒng)籌層次看,全國基本建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌制度。但是從制度的執(zhí)行效果看,根據(jù)國家審計(jì)署公布的《2012社保基金審計(jì)報(bào)告》,截至2011年年底,全國有17個(gè)省尚未完全達(dá)到省級統(tǒng)籌的“六統(tǒng)一”標(biāo)準(zhǔn)。[7]部分省市雖然實(shí)現(xiàn)了制度統(tǒng)一,但實(shí)際上只是一種調(diào)劑金制度,實(shí)質(zhì)的統(tǒng)籌層次依然維持在縣市級。如廣東省雖然實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)的省級統(tǒng)籌,但主要也是調(diào)劑金模式。養(yǎng)老制度的分割化和碎片化,損害了養(yǎng)老保障制度的統(tǒng)一性和地區(qū)之間的互濟(jì)性,也限制了養(yǎng)老體系分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、跨地區(qū)資金流動(dòng)以及待遇轉(zhuǎn)移接續(xù)的能力。
4.社會(huì)救助體系制度分割和體系混亂
經(jīng)過多年探索和發(fā)展,以城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度為主體,我國已經(jīng)初步形成了包括長期生活類救助、臨時(shí)應(yīng)急類救助和分類專項(xiàng)救助等多個(gè)具體社會(huì)救助項(xiàng)目在內(nèi)的救助體系框架。社會(huì)救助的范圍不斷擴(kuò)大,救助力度持續(xù)增強(qiáng),在解除困難群眾的生存危機(jī)方面發(fā)揮了重要作用。
但是,社會(huì)救助的制度體系分割化和碎片化,影響了社會(huì)效能的充分發(fā)揮。當(dāng)前的社會(huì)救助項(xiàng)目日益增多,涉及多個(gè)政府部門,缺乏統(tǒng)籌安排和整合設(shè)計(jì)。民政部門作為社會(huì)救助的主管部門,沒有能力對整個(gè)社會(huì)救助制度進(jìn)行有效的監(jiān)督管理。一些專項(xiàng)的社會(huì)救助制度,分屬不同的職能部門,但是部門之間缺乏協(xié)作互動(dòng),各項(xiàng)救助制度不能很好銜接,表現(xiàn)出缺乏統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的特征。如教育救助、住房救助、法律救助等專項(xiàng)救助,分屬不同的職能部門,缺乏統(tǒng)一監(jiān)管和協(xié)調(diào)。災(zāi)害救助、最低生活保障制度、醫(yī)療救助、流浪乞討人員救助雖然都?xì)w屬民政部門,但是在民政部門內(nèi)部卻又分屬不同的機(jī)構(gòu),彼此缺乏協(xié)作整合。制度體系的分割化和碎片化,不僅造成政策與政策之間、部門與部門之間、政府和社會(huì)之間分割與脫節(jié),交叉重疊與殘缺漏洞并存,多頭救助、重復(fù)救助、救助遺漏等無序狀態(tài),也造成社會(huì)救助資源的浪費(fèi),影響社會(huì)救助體系整體效能的提高。社會(huì)救助體系的分割化和差異化,還體現(xiàn)在區(qū)域之間、城鄉(xiāng)、群體之間的待遇水平差異。以我們對最低生活保障情況的調(diào)研為例,廣東省增城市2012年的城鎮(zhèn)居民低保標(biāo)準(zhǔn)是每月530元,而黑龍江省五常市的標(biāo)準(zhǔn)是每月301元,甘肅省永登縣的居民低保標(biāo)準(zhǔn)是266元。當(dāng)然,各地因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生活水準(zhǔn)差異,低保標(biāo)準(zhǔn)的差異有一定的合理性。但是在同一個(gè)縣域范圍內(nèi),城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)有很大差距,導(dǎo)致“一家兩制”,則有明顯的不合理性。如五常市2012年的農(nóng)村居民低保標(biāo)準(zhǔn)是每人每年1718元(約143元/月),遠(yuǎn)低于城市居民的低保標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)有關(guān)研究,如果再加上城鎮(zhèn)低保對象在教育救助、醫(yī)療救助、住房救助等方面的疊加待遇,城鄉(xiāng)低保對象的救助待遇差距為3~4倍。[8]
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