（二）社會福利體系制度整合和可持續(xù)建設(shè)的創(chuàng)新和試點經(jīng)驗研究

1.促進義務(wù)教育制度整合與均衡發(fā)展的政策和經(jīng)驗

（1）公共財政對義務(wù)教育的保障水平提高，城鄉(xiāng)教育均等化逐步改善

2006年開始，國家實施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障新機制，農(nóng)村義務(wù)教育開始納入公共財政保障范圍。2007年，“免學(xué)費、免書本費、逐步補助寄宿生生活費”的“兩免一補”政策覆蓋到全國農(nóng)村（含縣鎮(zhèn)）學(xué)校。各地在鞏固義務(wù)教育普及的基礎(chǔ)上，進一步將義務(wù)教育均衡發(fā)展作為工作重點，在義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化、城鄉(xiāng)教師資源統(tǒng)籌管理、解決外來務(wù)工子女教育等方面，都取得積極進展。

（2）農(nóng)民工子女義務(wù)教育“兩為主”政策基本確立，義務(wù)教育均等化持續(xù)推進

農(nóng)民工子女的受教育問題，在很長時期內(nèi)都是義務(wù)教育均衡發(fā)展的重點和難點。2003年，國務(wù)院頒布《關(guān)于進一步做好進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民工子女義務(wù)教育工作的意見》中，明確了“兩個為主”的政策，即“以流入地為主，以公辦學(xué)校為主”的政策導(dǎo)向，在2006年修訂頒布的《義務(wù)教育法》中，又將此政策再次明確。通過近幾年的實踐，“兩個為主”的政策落實情況總體較好。2010年，已有80%的農(nóng)民工隨遷子女在城鎮(zhèn)公辦學(xué)校免費接受義務(wù)教育，吉林、浙江、湖北武漢等地達到90%以上[3]，基本形成了以公辦學(xué)校為主接收農(nóng)民工子女就學(xué)的格局。

（3）優(yōu)質(zhì)高中配額到校政策全面推廣，并取得較好效果

優(yōu)質(zhì)高中指標(biāo)到校政策，與韓國的平準(zhǔn)化教育有相似之處，即將重點高中招生名額分解到區(qū)域內(nèi)的所有初中，使每個初中的優(yōu)秀學(xué)生都能獲得進入重點高中的機會。優(yōu)質(zhì)高中配額到校政策是解決義務(wù)教育擇校問題，促進義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要手段。我國在2002年發(fā)布了《關(guān)于積極推進中小學(xué)評價與考試制度改革的通知》（教基［2002］26號），首次以國家文件的形式提出要“積極探索建立招生名額分配制度”。2010年7月，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確指出，試行優(yōu)質(zhì)高中將招生名額合理分配到區(qū)域內(nèi)普通初中的辦法，切實解決區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育階段擇校問題等。

同期，全國各地積極展開優(yōu)質(zhì)高中配額到校的政策試點，很多地方，指標(biāo)到校名額已經(jīng)占到重點高中招生總數(shù)的70%以上，部分地區(qū)甚至達到了100%。但是在北京、上海、廣州等特大城市里，只有20%、30%，甚至更低。從我們的調(diào)研情況看，2013年，哈爾濱市的優(yōu)質(zhì)高中配額比例達到了50%以上；蘭州市的優(yōu)質(zhì)高中配額比例達到40%。廣州市出臺了指標(biāo)到校的實施方案，但是由于遭遇既得利益群體的阻力，方案延期到2016年正式實施。從各地政策試點的情況看，該政策在較大程度上抑制了義務(wù)教育擇校問題，促進了義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

（4）均衡師資配置，促進教師流動

根據(jù)日本、韓國的經(jīng)驗，促進教師流動，是實現(xiàn)師資均衡配置的重要手段，也是促進義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要舉措。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確提出：“試行縣域內(nèi)教師和校長交流制度。”十八屆三中全會《決定》進一步明確提出：“實行公辦學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和校長教師交流輪崗，不設(shè)重點學(xué)校重點班，破解擇校難題。”

近年來，許多省市都對教師流動制度進行了探索和創(chuàng)新，并建立了比較完善的政策方案。廣東等地，還對山區(qū)和農(nóng)村教師的工資收入進行補貼，以減少城鄉(xiāng)差距，鼓勵教師流動。

2.醫(yī)療保障制度整合和可持續(xù)建設(shè)的進展與經(jīng)驗

近年來，我國的醫(yī)療保障事業(yè)發(fā)展很快，基本醫(yī)療保障制度基本實現(xiàn)全覆蓋，保障水平不斷提高。但總體而言，醫(yī)療保障事業(yè)的發(fā)展重點是健全醫(yī)療保險體系，提高醫(yī)療保險的覆蓋面。在減少制度體系的分割化和碎片化，促進制度整合和可持續(xù)建設(shè)方面，相對比較滯后。在政策實踐方面，也有許多探索和創(chuàng)新，并取得初步的成效。

（1）機關(guān)事業(yè)單位公費醫(yī)療與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的并軌銜接有序推動

機關(guān)事業(yè)單位的公費醫(yī)療與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險并軌是大勢所趨。如在最新頒布的《事業(yè)單位人事管理條例》（2014年7月1日開始執(zhí)行）明確規(guī)定：事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會保險，工作人員依法享受社會保險待遇。而在具體的政策實踐中，部分省市已經(jīng)率先實現(xiàn)機關(guān)事業(yè)單位與城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保障的并軌，或者建立轉(zhuǎn)移銜接機制。

北京市機關(guān)事業(yè)單位與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保障并軌

2009年，北京市平谷區(qū)率先啟動醫(yī)療改革試點，機關(guān)事業(yè)單位公費醫(yī)療并入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險。全區(qū)2萬多名行政機關(guān)、事業(yè)單位在職職工和退休人員將不再享受公費醫(yī)療，全部納入基本醫(yī)療保險報銷。2010年，北京市公費醫(yī)療改革全面施行，各區(qū)縣所屬機關(guān)事業(yè)單位公務(wù)員年內(nèi)將全部納入基本醫(yī)療保險，涉及45萬人。

資料來源：http：//news.qq.com/a/20100115/002054.htm，http：//news.qq.com/a/20090611/000137.htm。

江西省省直機關(guān)事業(yè)單位公費醫(yī)療與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險實現(xiàn)銜接

截至2012年6月30日，江西省省直公費醫(yī)療統(tǒng)管單位編制內(nèi)的在職和退休職工（正廳及以下人員），全部參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、大病醫(yī)療保險和單位補充醫(yī)療保險三個層次醫(yī)療保險。

資料來源：省財政廳、省衛(wèi)生廳、省人力資源和社會保障廳《關(guān)于印發(fā)省直機關(guān)事業(yè)單位公費醫(yī)療與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險銜接的實施意見的通知》（贛財社［2012］35號）。

（2）城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度整合初見成效

整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，是十八屆三中全會《決定》提出的基本目標(biāo)，也是基本醫(yī)療保障體系建設(shè)的重要內(nèi)容。近年來，各地在城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保障制度整合方面已經(jīng)進行了大量的探索和創(chuàng)新，并已經(jīng)初見成效。據(jù)統(tǒng)計，2013年，全國已經(jīng)有6個省級地區(qū)和30多個地市，以及150多個縣實行了城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險的一體化。[4]

杭州市統(tǒng)一全市基本醫(yī)療保險制度框架和主要政策

2011年，杭州市將城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度整合為城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，實現(xiàn)全市范圍內(nèi)醫(yī)療保險制度框架的統(tǒng)一。

統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民醫(yī)保主要政策。

1.統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民個人繳費比例。城鄉(xiāng)居民醫(yī)保個人繳費額原則上不低于當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)居民醫(yī)保年人均籌資標(biāo)準(zhǔn)的三分之一。

2.統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民大病住院和規(guī)定病種門診保障待遇。從 2012年1月1日起，統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民醫(yī)保政策范圍內(nèi)醫(yī)療費的起付標(biāo)準(zhǔn)、最高支付限額和費用報銷比例。

（1）住院起付標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一設(shè)置為三級醫(yī)療機構(gòu)不高于 800 元，二級醫(yī)療機構(gòu)不高于 600 元，其他醫(yī)療機構(gòu)不高于 300 元。1個年度內(nèi)限支付 1次起付標(biāo)準(zhǔn)。

（2）住院最高支付限額為當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)居民可支配收入的 6 倍以上。

（3）在二級及以下醫(yī)療機構(gòu)就醫(yī)的，住院起付標(biāo)準(zhǔn)以上最高支付限額以下（含）部分的醫(yī)療費，統(tǒng)籌基金支付比例不低于 70%；在三級醫(yī)療機構(gòu)就醫(yī)的，統(tǒng)籌基金支付比例由統(tǒng)籌地區(qū)自行確定。

3.統(tǒng)一建立城鄉(xiāng)居民醫(yī)保門診統(tǒng)籌制度，不斷提高城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障水平。

資料來源：《關(guān)于統(tǒng)一全市基本醫(yī)療保險制度框架和主要政策的通知》（杭政辦函［2011］242號）。

（3）醫(yī)療保險的統(tǒng)籌層次逐漸提高，轉(zhuǎn)移銜接機制初步建立

醫(yī)療保險統(tǒng)籌層次低，制約了醫(yī)療保障制度的健康發(fā)展，并對人口流動和經(jīng)濟發(fā)展帶來不利影響。2010年，《社會保險法》頒布，提出社會保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌。

從各地政策試點情況看，目前全國多數(shù)地區(qū)已經(jīng)從縣級統(tǒng)籌升級為市級統(tǒng)籌。少數(shù)省市如海南、天津等地，已經(jīng)初步實現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險省級統(tǒng)籌。

與此同時，根據(jù)國務(wù)院辦公廳公布的《深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革2013年主要工作安排》，跨省異地就醫(yī)即時結(jié)算機制也開始探索試點。

海南省城鎮(zhèn)從業(yè)人員基本醫(yī)療保險省級統(tǒng)籌

2012年，海南省通過了《海南省城鎮(zhèn)從業(yè)人員基本醫(yī)療保險省級統(tǒng)籌實施辦法》，按照全省統(tǒng)一繳費標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一待遇水平、統(tǒng)一經(jīng)辦業(yè)務(wù)、統(tǒng)一信息管理、基金調(diào)劑使用的原則，建立保障制度規(guī)范化，抗風(fēng)險能力強，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)和可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)從業(yè)人員基本醫(yī)療保險省級統(tǒng)籌管理體系。

資料來源：《海南省城鎮(zhèn)從業(yè)人員基本醫(yī)療保險省級統(tǒng)籌實施辦法》。

3.養(yǎng)老保險制度整合的總體進展和地方經(jīng)驗

（1）機關(guān)事業(yè)單位與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度整合開始破局

機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革，是養(yǎng)老保險制度整合的焦點和難點。2008年2月，國務(wù)院常務(wù)會議通過《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期試點。2014年5月，《事業(yè)單位人事管理條例》明確提出：“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會保險。”總體而言，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革雖然困難重重，但已經(jīng)開始破局。十八屆三中全會《決定》明確把“推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革”作為深化改革的重要任務(wù)，相關(guān)的改革方案，也在積極研究，并有望在近期出臺。

（2）城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老實現(xiàn)制度統(tǒng)一

根據(jù)十八屆三中全會《決定》的精神和部署，國務(wù)院在2014年2月通過了《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》（國發(fā)［2014］8號），決定合并新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度并軌以后，城鄉(xiāng)居民享受制度上無差別、水平大致相當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老保障，并在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面實現(xiàn)無差距對接。

（3）基本養(yǎng)老保險部分實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，轉(zhuǎn)移銜接機制逐步建立

提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次，是養(yǎng)老保險制度體系建設(shè)的重要內(nèi)容。1998年，《國務(wù)院關(guān)于實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)［1998］28號），已經(jīng)提出要加快實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌。2005年，《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)［2005］38號）進一步明確提出：加快提高統(tǒng)籌層次，進一步加強省級基金預(yù)算管理，明確省、市、縣各級人民政府的責(zé)任，建立健全省級基金調(diào)劑制度，加大基金調(diào)劑力度。在完善市級統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，盡快提高統(tǒng)籌層次，實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，為構(gòu)建全國統(tǒng)一的勞動力市場和促進人員合理流動創(chuàng)造條件。

總體而言，養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的推進力度較大，但進展比較緩慢。根據(jù)2012年8月發(fā)布的《全國社會保障資金審計結(jié)果公告》顯示，截至2011年底，全國仍有17個省尚未完全達到省級統(tǒng)籌的“六統(tǒng)一”標(biāo)準(zhǔn)。部分實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的省市，采用的也是調(diào)劑金的制度模式。

此外，養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)機制逐步建立。2009年12月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，包括農(nóng)民工在內(nèi)所有參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的人員，其基本養(yǎng)老保險關(guān)系可在跨省就業(yè)時隨同轉(zhuǎn)移。

廣東省建立省級調(diào)劑與預(yù)算管理相結(jié)合的省級統(tǒng)籌模式

2009年2月，廣東省頒布實施《廣東省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌實施方案》。根據(jù)該方案，廣東省實行省級調(diào)劑與預(yù)算管理相結(jié)合的省級統(tǒng)籌模式，實現(xiàn)“統(tǒng)一養(yǎng)老保險政策、統(tǒng)一繳費基數(shù)和比例、統(tǒng)一計發(fā)辦法和統(tǒng)籌項目、統(tǒng)一業(yè)務(wù)經(jīng)辦機構(gòu)和規(guī)程、統(tǒng)一計算機信息管理系統(tǒng)”等“五個統(tǒng)一”的省級統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)。基金管理方面，提高省級養(yǎng)老保險調(diào)劑比例，2009年1月1日起，調(diào)劑金上繳比例統(tǒng)一調(diào)整為企業(yè)養(yǎng)老保險單位繳費的9%。

資料來源：《印發(fā)〈廣東省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌實施方案〉的通知》（粵府辦［2009］15號）。

4.最低生活保障的有關(guān)政策進展與實踐經(jīng)驗

最低生活保障建立時間較短，特別是在農(nóng)村地區(qū)，2007年才開始全面推行該制度。總體而言，最低生活保障的制度體系很不完善，分割化和碎片化的特征比較明顯。但是近年來，部分地方也對最低生活保障的制度體系進行了整合和創(chuàng)新。如蘇州市在2011年7月，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)低保的并軌，城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)由原來的450元/月、400元/月統(tǒng)一提高至500元/月。[5]此外，成都、大連等地，也都相繼實現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民低保標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。從發(fā)展趨勢看，城鄉(xiāng)居民低保標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，是大勢所趨。特別是在經(jīng)濟較發(fā)達的縣市，推進的速度更快。

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[1] 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。

[2] 關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明，http：//news.xinhuanet.com/2013-11/15/c_118164294.htm。

[3] 國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組：《民生為本：中國基本公共服務(wù)改善路徑》，2012，第49頁。

[4] 中國新聞網(wǎng)：《中國已有多地實行城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險一體化》，http：//www.chinanews.com/gn/2013/03-14/4644348.shtml。

[5] 蘇州市民政局、財政局等：《關(guān)于調(diào)整2011年社會保障對象生活救助（補助）標(biāo)準(zhǔn)的通知》。