第一部分 流動與留守

我國流動兒童和留守兒童的幾個基本問題[1]

段成榮[2]

流動人口是指經常性居住地與戶籍登記地所在的鄉（鎮、街道）不相一致且離開戶籍登記地半年以上的人口（簡稱廣義人戶分離人口），但不包括其中在同一城市市轄區范圍內戶籍登記地與經常性居住地不相一致的人口（簡稱市內人戶分離人口）。換言之，流動人口在數量上等于廣義人戶分離人口與市內人戶分離人口的差額（段成榮、孫玉晶，2006）。以2010年第六次全國人口普查的結果為例，當年中國廣義人戶分離人口規模為2.61億，市內人戶分離人口規模為4000萬，全國流動人口規模則為2.21億（國家統計局，2012）。

流動人口的主體是外出務工經商的青壯年勞動力。他們中的很多人已經結婚、生育子女。如此，大規模勞動力外出流動，就涉及為數眾多的孩子。這些孩子，依據其與父母共處的不同狀態，可以分為流動兒童和留守兒童兩個不同的群體。對于那些跟隨父母離開戶籍登記地到其他地方流動的兒童，我們稱其為流動兒童；換句話說，流動兒童指的是流動人口中的0～17周歲的兒童。對于那些父母雙方或者一方外出流動，自身卻繼續生活在戶籍登記地因而不能與父母雙方共同生活的兒童，則稱其為留守兒童。目前，全國流動兒童和留守兒童合計達到1億人左右的巨大規模，加之他們在生存和發展方面面臨諸多問題，使他們成為兒童問題的焦點，甚至成為整個社會問題的重點。

從20世紀90年代中葉開始，流動兒童問題成為社會關注和學術研究的熱點問題。留守兒童問題受到關注的時間略晚十年左右（葉敬忠、潘璐，2008）。最近一二十年來，社會各界包括各級政府在解決流動兒童和留守兒童問題上投入了很大的精力，也初步取得了成效。但是，無論是流動兒童，還是留守兒童，其生存和發展仍然面臨一系列問題甚至是一些突出的問題。依照現有解決思路，這些問題很難得到根本的解決。筆者認為，出現這種狀況是因為我們對于流動兒童和留守兒童問題在認識上還有根本性誤區。這些誤區如果得不到及時糾正，將繼續延誤流動兒童和留守兒童問題的解決。本文將揭示這樣的誤區，并探討突破誤區的途徑。

一 流動兒童的本質屬性問題

人們習慣認為，流動人口居無定所，他們只是流入地的匆匆過客，他們會很快返回老家（戶籍登記地）。多年來，整個國家有關流動人口的制度和政策常常以此為出發點，作為流動人口接納地的各主要城市更是如此。對于整個流動人口的認識如此，對于流動兒童的認識更盛。但這種認識，與活生生的現實恰恰不相符合，是明顯的認識誤區。

現實的情況又是什么呢？現實的情況是，大部分流動人口并不像人們想象的那樣頻繁流動。相反，他們的居住地非常穩定，大多數人已經成為流入地的常住居民，是“不流動”的流動人口。這一點，在年幼的流動兒童中，表現更為突出。

筆者帶領的“新生代流動人口研究”課題組根據國家衛生計生委“流動人口動態監測”（2011）數據和課題組在全國20多個城市對近20000名1980年以后出生的“新生代流動人口”進行的專項調查，對流動兒童進行了深入研究。兩項調查的結果顯示，流動兒童已經不再是我們習慣性想象的“外來者”“農村娃”，他們是地地道道的“城里娃”，理所當然應該被城市視為“自己的娃”。

接受2011年流動人口動態監測調查的已婚有子女的青壯年流動人口，共攜帶未成年流動兒童66219人。在這些流動兒童中，15.0%出生于當前居住的流入地城市而且一直在該城市成長，是完完全全的當前流入地城市的“城里娃”；另有14.3%出生在另外一個流入地城市，后來隨父母流動到當前居住的流入地城市，和前一類型孩子一樣，他們所有的成長經歷都在流動過程中完成，完全沒有在“老家”（戶籍登記地）的生活經歷，無疑也是“城里娃”，也應該主要算作當前流入地城市的“城里娃”；還有27.5%的流動兒童，雖然出生在“老家”，但其生命歷程中一半以上的時間是在當前居住的流入地城市度過的（其中10.5%的孩子甚至有80%的時間是在當前居住的流入地城市度過），他們也應算作流入地的“城里娃”，尤其是當前居住城市的“城里娃”。上述三類“城里娃”加在一起，占全部流動兒童的56.8%。

可以說，在今天我們看到的流動兒童中，大部分是流入地城市的“自己娃”，與其所謂“老家”（戶籍登記地）沒有多少關系。甚至可以說，他們的“老家”，就是他們所在的城市本身。這是新一代流動兒童的特征，而且是應該高度予以重視的特征。

這一特征，要求我們突破30多年來形成并不斷被強化的認識誤區，必須立足于流動兒童扎根城市來制定相關政策。但是，現有與流動人口有關的政策體系特別是與流動兒童有關的政策體系基本建立在流動人口頻繁流動并最終會返鄉的假設上，體現出“重就業、輕服務”“重經濟、輕保障”等特征。當大部分流動人口尤其是年青一代的流動兒童不打算也不可能回到農村，而希望在城市長期居住時，很多政策尤其是社會保障和福利相關政策需要重新設計。特別是一些接收流動人口和流動兒童比較多的主要流入地城市，不應把流動人口、流動兒童當作城市的過客，而應徹底改變以往基于“流動人口不斷流動”假設而設計的相關政策，為流動人口扎根于城市創造更有利的條件。2013年的全國兩會上，溫家寶在《政府工作報告》中提出，要為人們自由遷移、安居樂業創造條件。筆者認為，立足于流動人口將長期扎根于城市謀生存和發展來制定政策，當屬一切條件之首。只有讓流動人口、流動兒童真正成為城市的一分子，更穩定地扎根于城市，才能使他們更好地為城市發展做貢獻，同時流動人口自身也才能獲得更好的發展。新近出臺的一系列文件，在這個問題上給出了積極的響應，但又明顯做出了保留。這些保留，將不利于從根本上解決流動兒童的近期生存問題及長遠發展問題，有待于進一步深化改革。

二 流動兒童和留守兒童關系轉換問題

從表面上看，流動兒童和留守兒童似乎是兩個不同的兒童群體。但在實質上，他們是一個整體，都是不完全形態人口遷移的結果。二者之間是可以相互轉化的。不僅如此，流動兒童和留守兒童作為一個整體，與城市和鄉村的非流動非留守兒童之間也是可以相互轉化的。

流動兒童與留守兒童之間，以及他們作為整體與非流動非留守兒童之間的轉換關系，可以概括為以下幾種情況：留守兒童隨父母一起外出流動，可以轉變為流動兒童（模式1）；流動兒童告別在城市繼續流動的父母而單獨返回老家，可以轉化為留守兒童（模式2）；進城流動的流動兒童，如果有機會獲得城市戶籍，就轉變為城市的戶籍兒童（非流動非留守兒童）（模式3）；流動兒童和父母一起放棄流動返回戶籍登記地（模式4），或者留守兒童的父母放棄流動返回戶籍登記地，則他們會轉變為農村戶籍兒童（非流動非留守兒童）（模式5）。

上述五種轉化模式，是單純從可能性上來描述的情形。但這五種情形并不是同等概率發生的。從發展趨勢上看，應該如何轉換呢？現實的轉變情況又如何呢？準確地把握這些“應該”的轉換趨勢和實際的轉換情況，以及二者之間的差距，是解決流動兒童和留守兒童問題的重要前提。

在以往30多年流動人口急劇增加的過程中，尤其是過去20年流動兒童和留守兒童問題不斷凸顯的過程中，很多人一直期待模式4和模式5成為主體，把青壯年流動人口連同他們的子女返回家鄉作為解決流動人口及流動兒童問題的主要期盼。但這顯然是不符合實際的，是有關流動兒童和留守兒童的又一個明顯的認識誤區。模式4之所以不可能成為現實，在本文第一部分中我們已進行了專門討論，此處不再贅述。模式5之所以不可能成為現實，可通過過去30年內中國流動人口數量增長30多倍，以及中國流動人口在城市居住的高度穩定性得到充分證明（段成榮等，2013）。突破認識誤區的最好辦法就是認清事情的本源，找到解決問題的正確路徑。那么，流動兒童和留守兒童關系轉換的真正出路在哪里呢？

其實，理想的模式應該是模式3。這也是人口城市化的根本趨勢，尤其是“高質量”“以人為本”“以人為核心”的城市化的應有格局。今后相當長歷史時期內，在流動兒童和留守兒童問題上，新型城鎮化戰略的推進應以實現模式3為根本的努力方向。恰如2014年6月30日中共中央政治局會議討論通過《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，指出“要優先解決好進城時間長、就業能力強、可以適應城鎮和市場競爭環境的人，使他們及其家庭在城鎮扎根落戶。”

但是，我們也深知，對于業已存在的3600萬流動兒童，不可能一夜之間通過模式3徹底解決他們面臨的所有問題。于是，在剩下的可能方案中，多年來，模式2成為解決流動兒童問題的首選，尤其是一些大城市和特大城市特別青睞這種模式。似乎流動兒童只要“一走”，所有的流動兒童問題都可以“了之”。

但現實是，幾十年來，流動兒童并未如想象的那樣按模式2返鄉，相反，他們不斷增加。在進入21世紀之后的十余年時間里，他們的增加速度甚至快于“前所未有”的流動人口總體的增加速度。

這樣，在所有的可能性中，實際上只剩下模式1了，也就是，更多的留守兒童會轉變為流動兒童。這是許多地方和部門不愿意看到的情況，但它是事實，已經實實在在地發生在我們眼前。根據2005年全國1%人口抽樣調查和2010年第六次全國人口普查提供的數據，我們可以計算得到，從2005年到2010年，全國留守兒童增長了4%，但同期流動兒童增加了44%。這表明，更多的青壯年流動人口選擇了將子女帶在身邊流動。在解決流動兒童和留守兒童問題的制度安排和政策設計上，必須高度關注和重視這一趨勢。歸根結底，中國流動兒童和留守兒童問題的解決，要以模式3為目標；在模式3不能完全實現的當下，要更多地從模式1中尋找答案。

三 人口流動家庭化問題

如果前述模式1僅僅是一種現實的存在，也許并不值得我們如此強調。關鍵在于，它是理論上的必然，是規律所致。

城市化是中國經濟社會發展的一個必然過程。而高質量、以人為本、以人為核心的城市化本身，就要求勞動者及其家庭成員能夠實質性地進入城市、享受城市生活。

2011年，中國城鎮人口比例首次超過50%，城鎮人口在數量上第一次超過農村人口。這對中華民族來說，是一個歷史性的突破。但是這樣的城市化是不完全的，甚至是“偽城市化”。其中最突出的問題是：以往我們的城市化是只見勞動力、不見“人”的城市化，是只見孤零零的個體、看不到家庭的城市化。這是過去30年中國在流動人口和流動兒童問題上的重大認識誤區，也是導致流動兒童問題不能及時得到有效解決的主要原因。

2/3的進城務工人員被迫選擇親子分離的生存狀態，既是這些家庭的悲劇，也是整個社會的悲劇。時至今日，我們必須下大力氣消除和減少這樣的悲劇。

近年來，研究者普遍強調，家庭化是中國人口流動的必然趨勢。而家庭化過程，我們認為，要經歷四個階段，即單個個體流動的階段、夫妻雙雙流動的階段、夫妻攜帶未成年子女一起流動的階段，以及夫妻攜帶未成年子女加上其他家庭成員共同流動的階段（段成榮等，2013）。

有數據顯示，一個家庭化的流動過程正在展現。從2005年到2010年，留守兒童僅增長4%，但流動兒童增長率高達44%，表明已經有越來越多的年輕家長愿意把孩子帶到城市中跟自己一起生活。而且這些孩子在城市中待的時間非常長，并不是處于時刻“流動”的狀態。流動兒童離開戶籍所在地的平均時間已長達3.7年，其中7～14歲流動兒童中約1/3在城市居住和生活的時間在6年以上。我們的調查數據資料顯示，半數以上流動兒童與戶口登記地在日常生活上毫無聯系或基本沒有聯系，超過半數的流動兒童不知道自己戶口登記地鄉鎮的名稱。這些兒童的未來只可能在城市，他們已難以甚至根本不能“回轉”成為留守兒童。

不僅如此，中國人口流動的家庭化進程正處在從第二階段向第三階段過渡的時期。在這樣一個時期，更多的留守兒童必然轉化成為流動兒童。可以預見，現有的6100萬農村留守兒童，將以更快于此前的速度，轉化為流動兒童；3600萬流動兒童的龐大隊伍，將更加龐大。這是解決流動兒童問題以及留守兒童問題必須加以高度重視的基礎。

所以，我們的城市必須做好完整、完全地接納這些兒童以及更多兒童的準備。

但是我們的城市準備好了嗎？答案是沒有。城市公辦和私立幼兒園嚴重不足，而且伴隨更多的兒童進城，這種不足在未來一段時間會不斷加重；城市小學、初中“兩為主”政策仍面臨很大挑戰。異地高考問題遲遲得不到有效解決。這些涉及教育平等的重大發展問題，應該由國家整體設計，并由國家提供經費保證。不能把這樣重大、全局性問題的解決，主要交由地方政府來安排和考慮，否則，極易形成因為地方保護而推諉的局面。

我們很高興地看到，中共中央政治局會議在討論通過《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》時明確要求，使他們（進城務工人員）及其家庭在城鎮扎根落戶。短短12字，既道出了解決流動人口問題的關鍵，又第一次明確突出了“及其家庭”的重要性，為流動兒童問題的根本解決指明了方向，帶來了希望。關鍵在于要把這樣的好思路落到實處。

四 兒童優先原則

面對龐大規模的流動兒童和留守兒童以及他們帶來的諸多問題，人們常常感到無能為力，因而在解決問題時經常無意識地選擇規避、拖延的態度，認為流動兒童和留守兒童的問題無關緊要，尤其是在可以拿發展作為擋箭牌時，更是理直氣壯地認為可以拖延對流動兒童和留守兒童問題的解決。這是又一個重大認識誤區。

兒童是國家和民族的未來。兒童當前的生存狀態，直接決定他們的未來發展，決定國家和民族的未來發展。正是基于這種認識，世界各國都高度重視兒童的生存和發展問題。在聯合國《兒童權利公約》中，針對兒童的健康成長，有一系列的基本原則，其中最基本的原則是“兒童優先”，它要求相關政策的制定、公共服務的提供、社會管理的實施，甚至包括家庭生活的安排都要首先從孩子出發，以孩子的利益為先。

但“兒童優先”原則到今天為止，在中國社會的各個方面、各個領域和各個層面都還遠遠不為人們所知。政府、公眾、媒體，甚至研究者，都甚少清晰地知道“兒童優先”原則的概念，即便知道，也很少真正地關心和落實這一原則。而政府的管理和服務在這方面做得更差。因此，我們在今后的規劃制定、政策落實、服務提供和管理實施中，應該考慮如何更多地關注兒童的需求、更好地體現“兒童優先”原則。歐美尤其是北歐發達國家在社會發展和社會政策的制定領域比較關注社會弱勢群體，在社會政策制定中實施了性別審查和家庭審查制度，以確保政策的制定能夠保護婦女的權益和家庭的健康發展。有鑒于此，筆者認為，在中國普遍存在忽視兒童利益和兒童權益的背景下，非常有必要在社會政策制定中引入兒童利益審查機制。將兒童利益審查加入社會政策制定的過程中，會更有利于對兒童權益的保護。

兒童健康成長的需求是方方面面的，其中最大的需求是：和父母在一起。但現實是，中國有6100萬農村孩子不能和雙親在一起，甚至長期分離。有觀點認為，世界各國都有孩子不能與父母在一起，中國歷史上的人口遷移也伴隨著孩子和雙親的短暫甚至長期分離。因此，留守是古今中外的普遍現象，不值得奇怪。這種觀點聽上去似乎很有道理，但其中有幾個基本問題需要澄清：一是中國目前流動兒童和留守兒童的規模之巨大，是古今中外絕無僅有的。這種規模巨大的家庭分離會對家庭和兒童產生哪些潛在的影響？會對國家和民族的未來發展造成什么樣的影響？雖然迄今我們對這些問題還來不及做出明確的回答，但可以肯定的是，這種打破幾千年人類基本生存模式的巨大變化，一定會帶來種種不利影響，必須及早關注和重視。二是雖然世界上有不少國家存在較大規模的國際勞工，這些國際勞工確實也存在親子分離的現象，但是這些國際勞工畢竟是跨越國境的遷移，接收這些國際勞工的國家依據自己的法律對其遷移行為進行限制是有法可依的。而中國存在的大量留守兒童，是在一個國家內部，理論上講是完全平等的13億人。制度和體制已經把他們分開來，他們不能享受平等的權利。這是對公平底線的挑戰。它的影響是什么，也值得我們思考。三是雖然中國歷史上也存在過不少親子分離的現象，但那些分離現象是當事家庭和個人自愿的、主動的選擇，而今天我們講的大規模留守現象，實際上不完全是自愿的，在很大程度上是被迫的。這些家庭的分離并非自愿行為（至少并不是完全自愿行為），而是發展政策和發展格局的結果。這就要求我們在解決相關問題的時候，一定要從制度層面，尤其是制度的頂層設計上加以解決。

參考文獻

［1］段成榮、孫玉晶，2006，《我國流動人口統計口徑的歷史變動》，《人口研究》第4期。

［2］國家統計局，2012，《第六次全國人口普查主要數據公報（第一號）》，4月28日。

［3］葉敬忠、潘璐，2008，《別樣童年：中國農村留守兒童》，社會科學文獻出版社。

［4］段成榮、呂利丹、鄒湘江，2013，《當前我國流動人口面臨的主要問題和對策》，《人口研究》第2期。

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[1] 本研究得到教育部人文社會科學重點研究基地（人口學）重大攻關課題“新移民研究”的支持。

[2] 段成榮，中國人民大學社會與人口學院副院長，教授，博士生導師。