引言

這本書打算描述、分析和詮釋中國清代州縣級地方政府的結構與運作。

清代的州縣是實際執行政令，直接管理百姓的地方政府層級。了解它們如何運作，也就能了解，在中華帝國，普通百姓如何被政府統治。關于這一主題，至今沒有系統綜合的著作出版，無論是中文、日文還是任何西方語文。從前雖有少量關于中國政府的研究論著，但僅僅討論到對地方政府執行著監管職能的中央政府或省級政府為止。

有志于中西政府比較研究的歷史學家和社會學家們，其研究一直因為缺乏中國方面的資料而受阻。我希望本書有助于人們理解清代中國政治制度，從而有助于未來關于政府問題的比較研究。

雖然本書并不直接討論官僚的行為，但我希望它能為官僚政治與行政的研究提供一些資料。在社會科學界，研究官僚政治的興趣正日趨強烈。然而，迄今為止，這一領域的大多數著作只是理論性的或純推理性的。正如默頓所言，在關于官僚政治的學理性研究和經驗性資料之間，有著一定差距。[1]無疑，所有行為分析必須放到特定的情境中進行。也就是說，我們必須按照任何行為在具體社會和政治條件中實際顯示的情形來思考分析它。從這種意義上講，在特定政治環境中的中國官僚的行為模式，一般說來也應能說明中國行政管理及官僚行為的一般規律。[2]本書的某些基本概念可以作如下概述。

在討論地方政府的功能時，必須將它們由行政法典及政府命令規定的功能與它們實際執行的功能區別開來。將后者作為主要著眼點，就有了下列問題：地方政府的實際功能是什么？如何執行并由誰來執行這些功能？誰是決策人？

州縣官的重要性久已被承認。但他們的幕友的重要角色功能，總的來說，一直被忽視。他們值得我們特別注意。作為州縣官的主要顧問，他們是我們理解地方政府運作的關鍵。

法律法令總是關于政治行為的考查資料的一部分，因為它們規定并在某些情況下制約了官吏及其管轄下的民眾的行為。但是，對一個政治體制的研究，如果僅憑據法律法令，總是不全面不充分的。法律法令并不總是被遵守，文字上的法與現實中的法經常是有差距的。因為這一緣故，我力圖超越法律及行政典章來勾畫實際運作中的地方政府之輪廓。

讀者將會看到，本書并不單獨討論正式構建的政府。按照梅里亞姆的觀點，所謂政府，應視為“統治過程的參與”，因而它既包括“正式的”政府，也包括“非正式的”政府。[3]毫無疑問，非正式政府存在于不同的社會和政治結構之中。在中國，它在被稱為“士紳”即地方精英的權力群體的掌握中。因為士紳參與地方行政，影響甚至決定了地方政策，所以本書專用一章考察他們的角色，以便我們認識非正式政府是如何運作的，是如何與正式政府發生關系的，以及兩者間是如何相輔相成的。撇開士紳階層去研究中國地方政府，就像撇開政黨和其他壓力集團來研究西方政府制度一樣，是不全面不完整的。

當然，不可否認，在中國的行政和社會實踐中，地域差異是存在的。但我相信，那些差異是次要的。清代地方政府的主要特征具有一致性，這是由其中央集權制所決定的。因此，我選擇將中華帝國作為一個整體來考察——除了國家有特別體制加以統治的滿洲和某些由當地部落酋長（土司）統治的地區以外。這樣做，相當程度上僅僅是因為資料不足，無法對這些區域進行詳細的研究；更重要的考慮是，對前人很少問津的中國地方行政這一課題，從一種更廣闊的途徑去研究，在我看來似乎更有意義。

最后，我選擇以整個清代為研究對象，而不是僅研究它的一個時期。雖然，在整個清朝的不同時期，就像它的歷次諭令及法規修纂變更所表明的那樣，制度屢有變革；但大多數變化僅是技術性的、程序上的，因而并不重要。況且，只有通過對一個相當長的時段里的情形進行系統考察，我們才能發現清代行政統治的一般模式、特征以及它們是否顯示了連續性或非連續性。

本書的計劃是：首先開放性地描述地方政府的結構，為讀者提供一個關于州縣在地方政府體系中的地位作用以及不同層級的地方政府之間的行政關系的大背景或輪廓。接著各用一章分別討論州縣政府中的五類職員：州縣官、書吏、衙役、長隨、幕友。為了讓讀者了解政府里的這些職員分別由誰充任，他們做什么及怎樣做事，我們將主要圍繞著他們的征募、社會地位及法律地位、職責、薪給、升遷、監督和紀律控制之類問題展開討論。第七章到第九章討論地方政府執行的職能。州縣官是其他一切因素都關聯集中的焦點，通過他們我們才能夠看清作為一個完整過程的地方政府運作。

一些讀者可能會期望有專門章節論述地方財政，但他們很快就會發現本書無此項內容的原因是顯而易見的：中國的地方政府并沒有自己的歲入；州縣官們必須用他自己的收入來支付辦公費用和個人開銷。公務開支和私人開支之間是沒有什么界限的。因此，在州縣官薪給的標題下討論地方財政也許更妥當。陋規制度亦將在此標題下討論。

最后一章討論士紳階層在地方行政中的角色。通過對他們在鄉村社會中的身份地位狀態、他們與政府官員以及與普通百姓的關系的考察，我們可以看到正式的和非正式的政府是如何運作，如何互動，如何被整合在社會和政治秩序之內的。

關于我使用的資料，應當略加說明。基本資料來自法律、法令、行政典章（則例）、官修政書（如《大清會典》和《會典事例》），以及各類“全書”。但是，更有價值的資料來自州縣官本人或他們的幕友、長隨們撰寫的官箴書或指導手冊。這些材料，旨在為后繼者的工作實務提供指導，包含作者根據自己在衙門任職經驗提出的忠告。另一些有價值的資料是官方檔案、記錄、函牘及官員、幕友或其他熟諳行政事務的人寫的筆記。這些材料就地方政府的行政運作及其難題、官僚體制外附屬群體的活動、其各類成員之間的關系（包括緊張關系或別的心理表現）等問題提供了有價值的信息。此外，傳記、地方志、隨筆、雜記等也為我們的考察提供了一些適宜的資料。

注釋：

[1]R.K.默頓：《社會理論與社會結構》（伊利諾伊州格倫科，1949年），第118頁。

[2]這一觀點的含義是：對官僚體制的歷史性研究，不僅對于歷史學者是重要的，而且，用C.J.弗里德里希的話說，也“作為關于那被抽象為官僚體制的社會現象的實證性資料的唯一基礎。關于一個正在運用的概念，究竟應該強調它的哪個方面或標準，這一問題必須解決，但只能依靠相關歷史文獻，而不能僅憑直覺蒙猜”。（《韋伯官僚體制論的幾點觀察》，載R.K.默頓等編《官僚體制的解讀者》，伊利諾伊州格倫科，1952年，第29頁）

[3]C.E.梅里亞姆：《系統政治學》（芝加哥，1945年），第18頁。