——吳軼訴江蘇省環境保護廳不履行法定職責案

行政案例

（一）基本案情

2015年1月20日，吳軼通過“江蘇省環境違法行為舉報網上受理平臺”向江蘇省環境保護廳（以下簡稱省環保廳）投訴，反映其住宅距離沿江高速公路18米，噪聲白天達70分貝、夜晚達60分貝以上，其身體健康受到很大損害，要求履行對噪聲的管理和監督義務。省環保廳收到投訴后，網上轉交無錫市環保局辦理，該局網上簽收又轉交江陰市環保局辦理。2015年1月，江陰市環保局通過郵局給其寄出《信訪事項不予受理告知書》稱：“你反映的噪聲擾民問題已向江陰市法院提起訴訟，目前針對你的部分訴訟請求江陰市法院已作出予以支持的判決。按照《信訪條例》規定，屬于不予受理的第二類情況。”吳軼不服訴至法院，請求判令省環保廳履行監督管理法定職責。

南京市中級人民法院一審認為，沿江高速公路涉案地段環保驗收工作系被告省環保廳直接驗收并公示的。被告在驗收涉案工程時已經檢測到該工程在夜間都有不同程度的超標，并稱正在實施安裝隔聲窗等降噪措施，計劃2006年6月完成，故對于該工程所產生的噪聲擾民問題負有不可推卸的監督管理職責。被告對于原告吳軼提出的履責要求，未采取切實措施，僅作為信訪事項轉交下級環保部門處理。原告訴請成立，法院予以支持。遂判決確認被告不履行環保行政管理職責行為違法；責令被告于判決生效之日起30日內針對原告的投訴履行相應法定職責。一審判決后，雙方當事人均未上訴。

最高人民法院認為，本案屬于規范環保機關履行噪聲污染監督管理職責的典型案例。近年來，不少地方因高速公路車流量增長迅猛，加之過去規劃不當等原因，噪聲污染問題日趨嚴重，群眾不堪其擾、身心受損，需要有關部門以人為本，解民之憂，切實采取措施加強監督管理，確保居民生活環境符合相關降噪標準。特別是當不同部門職能交叉、界限不清時，相互間宜主動溝通，共同協調解決，不宜簡單地將群眾關切與投訴問題歸于信訪，一推了之。本案中，人民法院通過調查，認定涉案高速公路環保驗收工作系省環保廳所為，其對群眾投訴的噪聲污染問題負有不可推卸的監管職責，法院裁判有利于避免行政機關之間相互推諉，有利于督促責任主體盡快履責，有利于減少公眾投訴無門或亂投訴現象，彰顯了司法保障民生的正當性。

（二）案例分析

本案涉及多個法律問題，焦點在于江蘇環保廳對沿江高速公路的環保監管權限。

1.沿江高速公路的環保驗收與江蘇環保廳的監督管理權

我國環境法上有一項基本制度，即“三同時”制度。它主要包括兩方面的內容：一是環境保護設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用，不得擅自拆除或閑置；二是環境保護設施竣工驗收。本案主要涉及后一部分環保設施竣工驗收的問題。

現行多部環保法律，包括2014年修訂的《環境保護法》都規定，建設項目中防治污染的設施，應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。防治污染的設施應當符合經批準的環境影響評價文件的要求，不得擅自拆除或者閑置。1996年制定的《環境噪聲污染防治法》第十四條也明確規定：“建設項目的環境噪聲污染防治設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。建設項目在投入生產或者使用之前，其環境噪聲污染防治設施必須經原審批環境影響報告書的環境保護行政主管部門驗收；達不到國家規定要求的，該建設項目不得投入生產或者使用?！?998年國務院發布的《建設項目環境保護管理條例》進一步細化：建設項目竣工后，建設單位應當向審批該建設項目環境影響評價文件的環保部門，申請該建設項目需要配套建設的環境保護設施竣工驗收。環保部門應當自收到竣工驗收申請之日起30日內，完成驗收。環境保護設施經驗收合格，該建設項目方可正式投入生產或者使用。建設項目需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者經驗收不合格，主體工程正式投入生產或者使用的，由審批該建設項目環境影響文件的環保部門責令停止生產或者使用，可以處10萬元以下的罰款。2001年原國家環境保護總局也制定了《建設項目竣工環境保護驗收管理辦法》。

上述法律法規確立了“誰審批、誰驗收”的基本原則，環境保護設施由審批環境影響評價文件的環保部門組織驗收。本案中，沿江高速公路的環境影響報告書是由江蘇環保廳批復的，無疑，江蘇環保廳負責對沿江高速公路涉案路段進行環保竣工驗收。需要討論的問題是：有權進行驗收的環保部門，是否必然擁有對該建設項目的環保監督管理權？對此，《環境保護法》《環境噪聲污染防治法》等相關環保法律法規并沒有明確規定。事實上，在實際執法時，環保部門經常會將監督管理權委托給下級環保部門行使。

環境保護設施竣工驗收，本質上是一項行政許可。未經驗收，或者驗收不合格，主體工程是不允許投入生產或使用的。環保部門實施行政許可，除了要遵守相關環保法律法規的規定外，還要符合《行政許可法》的規定。《行政許可法》第六十一條規定：“行政機關應當建立健全監督制度，通過核查反映被許可人從事行政許可事項活動情況的有關材料，履行監督責任。”理論上認為，這一規定確立了“誰審批、誰監管”的基本原則。如果環保部門將建設項目的監督管理權委托給下級環保部門行使，是否意味著法律關系的調整？監管權是否當然隨之轉移至受委托部門？

按照行政法上一般的觀點，行政委托屬于行政程序的范疇，而行政程序的核心在于規范行政權的正當行使。我國尚未制定統一的行政程序法，理論上通常把行政委托界定為行政機關將特定的行政事務委托給其他主體實施的制度。有學者提出，行政委托應當符合以下要件：一是要有法律法規或規章的規定；二是受委托主體的范圍有嚴格限制，比如受委托實施行政處罰的，必須是依法成立的管理公共事務的事業組織；三是須簽訂委托協議，明確委托事項、權限和期限；四是委托機關應當將受托機關和委托事項公開，讓公眾周知；五是行政機關對受委托主體的工作負有指導、監督的義務，并承擔受委托主體實施委托行為產生的法律后果；六是禁止受委托主體再委托。

根據上述行政法理論，即使環保部門將監督管理權委托給下級環保部門行使，其對下級環保部門的監督管理行為仍然負有指導、監督的義務，并承擔下級環保部門在監督管理過程中產生的法律后果。換言之，委托關系的存在，并不意味著監管權的徹底轉移，更不能就此免除委托機關的責任。本案中，江蘇環保廳既是沿江高速公路涉案地段環境影響報告書的審批部門，又是環?？⒐を炇詹块T；且江蘇環保廳在驗收涉案工程時，已經檢測到該工程在夜間有不同程度的噪聲超標，正在實施安裝隔聲窗等降噪措施，計劃2006年6月完成。因此，從現行的環保法律法規和《行政許可法》的規定看，該涉案工程的環保監管權應當屬于江蘇環保廳。即使江蘇環保廳在批準環境影響報告書時，委托無錫市環保局或者江陰市環保局對涉案工程進行監督管理，也不影響吳軼等原告請求江蘇環保廳履行職責。

2.江蘇環保廳對環境噪聲污染防治有無監督管理權

環境噪聲監督管理的職責分工比較復雜，涉及多個監管部門?！董h境噪聲污染防治法》第六條規定：“縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門對本行政區域內的環境噪聲污染防治實施統一監督管理。各級公安、交通、鐵路、民航等主管部門和港務監督機構，根據各自的職責，對交通運輸和社會生活噪聲污染防治實施監督管理?！边@一條款，包括兩層意思：一是環保部門對環境噪聲污染防治實施統一監督管理；二是交通運輸噪聲污染防治由公安、交通、鐵路、民航等主管部門和港務監督機構，根據各自職責實施監督管理。相應的，本案中需要澄清兩個問題：一是江蘇環保廳對環境噪聲污染防治的統一監督管理，界限何在？二是沿江高速公路涉案路段引發的噪聲糾紛，是否屬于交通運輸噪聲？

何謂“統一監督管理”，理論上爭議極大。極端的觀點甚至認為，統一監督管理就是環境問題的全覆蓋，換言之，環保部門有權對所有的環境問題實施監督管理。當然，這種觀點無論在理論上還是實踐上，都是無法成立的。但以上述觀點為基礎，也引申出一種意見認為，統一監督管理雖然并不意味著環保部門對所有的環境問題都有監督管理權，但如果某一環境問題，法律法規或者國務院確定的部門“三定”方案沒有明確由哪個部門負責，環保部門就當然負有監督管理權。形象的說法就是“兜底”。當然，這兩種觀點并未形成通說。比較被各界所接受的見解是，環保部門的統一監督管理權，更多的是從宏觀指導、協調、監督的角度而言。某一環境問題，是否應當由環保部門負責監督管理，仍然要取決于法律法規和國務院確定的部門“三定”方案。根據“法無授權不可為”的法治原則，環保部門沒有也不應該有“兜底”的權力。事實上，從實際情況看，環保部門統一監督管理與各部門分工負責相結合這一管理體制，是經過長期實踐形成的，應當說有其歷史合理性，但確實也造成了不少問題，迫切需要研究解決。

具體到本案，判斷江蘇環保廳對沿江高速公路的噪聲污染防治是否有監督管理權，還需要明確沿江高速公路涉案地段引發的噪聲糾紛，是否屬于交通運輸噪聲的范疇?！董h境噪聲污染防治法》第三十一條規定：“本法所稱交通運輸噪聲，是指機動車輛、鐵路機車、機動船舶、航空器等交通運輸工具在運行時所產生的干擾周圍生活環境的聲音?！睆陌讣拘畔⒖矗亟咚俟返脑肼晢栴}，實際上是建設過程中依法落實經批準的環境影響評價文件的問題，而不是對交通運輸根據運行過程中產生的噪聲進行防治。換言之，它是項目建設遺留下來的問題。依照《環境保護法》等環保法律法規，對建設項目的環境噪聲污染防治，其監督管理權無疑應當屬于環保部門。《環境噪聲污染防治法》第三十六條規定：“建設經過已有的噪聲敏感建筑物集中區域的高速公路和城市高架、輕軌道路，有可能造成環境噪聲污染的，應當設置聲屏障或者采取其他有效的控制環境噪聲污染的措施?！边@一條款雖然規定在“交通運輸噪聲污染防治”一章中。但究其內容，仍然是對建設項目的環境保護要求。是否需要設置聲屏障或者采取其他有效措施，屬于環境影響評價和“三同時”的范疇，不同于機動車輛運行時產生的環境噪聲。因此，綜合現行的環保法律法規，對沿江高速公路這一建設項目的噪聲污染防治問題，應當由江蘇環保廳實施監督管理。

3.對環保部門履職的啟示

本案很具典型意義。環保部門應當如何履行好職責，可以從本案中汲取經驗教訓。對環保部門而言，依法履職乃為“王道”。法律法規賦予環保部門的監督管理職責，必須嚴格履行，不得隨意推諉。這既是權力也是義務。中央、國務院領導和環境保護部領導在不同的場合，多次強調環保部門要“嚴格執法、鐵腕治污”。實踐中，由于種種原因，必然會出現某些特定事項，部門職責劃分不夠清晰的情形。如何透過案件的表象，抓住問題的本質，切實履行好法律法規規定的職責，將是實際工作中要解決的重要問題。環保部門履職到位，除了更好地做好環保工作之外，對社會公眾而言，也可以減少投訴無門或亂投訴的現象，保障其合法權益。隨意推諉不僅損害公眾的權利，也將提高環保部門被追責的概率，實踐中務求避免。如果實踐中確實出現職能交叉重疊的情形，環保部門作為環保統一監督管理部門，也應當主動與當事人溝通，與有關部門協調，合理解決問題。

（王煒）