第一章 導論

第一節 研究背景

一 政策背景

作為我國經濟社會發展過程中一項重要的資源再分配制度，民族優惠政策在長期的社會建設實踐中發揮了重要的宏觀調配作用。關于民族政策文本的源頭可以追溯到1952年制定的《民族區域自治實施綱要》和1984年頒布的《民族區域自治法》，以及之后于2001年2月28日召開的第九屆全國人大常委會上通過的《關于修改〈中華人民共和國民族區域自治法〉的決定》。在新中國成立之初制定的《民族區域自治實施綱要》，主要目標是解決少數民族地位的不平等和政治上無權的問題，因此其主要內容圍繞保障少數民族的平等權利和自治權利。而《民族區域自治法》是在黨的十一屆三中全會召開之后，在撥亂反正和改革開放初見成效的新形勢下制定的，因此既注重保障少數民族的平等權利和自治權利，又注重發展民族自治地方的經濟和文化，同時還體現了改革的時代精神。2001年的修改則是黨和政府針對中國社會整體已經有了巨大的發展，但民族差距仍然存在并有拉大趨勢的現實，出于對現實問題的高度自覺，加大了國家扶持的力度，重申照顧與優惠是自治權存在的前提，扶持與幫助是中央與國家的職責。[1]黨和國家保持了對民族地區發展變化的高度關注和靈敏嗅覺，先后于2007年、2012年批準實施《少數民族事業“十一五”規劃》和《少數民族事業“十二五”規劃》，面對少數民族地區的突出問題和特殊困難，繼續堅持“采取特殊政策措施，不斷加大對少數民族事業的扶持力度，全面提升少數民族事業發展水平”。[2]這里的“特殊政策措施”以及“扶持”表明了政府繼續實施民族優待的決心。另外，我國的“西部大開發”戰略，雖然沒有冠之以“民族”字眼，但“實際上也是為了推動我國少數民族地區的經濟文化發展”，[3]甚至有學者認為“可以說西部大開發戰略就是中國解決民族問題最為重大的舉措”。[4]因為統計數據顯示，納入西部大開發戰略的12個省、自治區、直轄市，轄區面積達686.7萬平方公里，占全國面積的71.5%。作為經濟地理意義上的西部地區，人口雖然只占全國總人口的27.9%，但是這一區域內的少數民族人口則占全國少數民族總人口的75%左右，達到8666萬人。實行民族區域自治制度的五個自治區和絕大部分自治州、自治縣都在這一范圍內。[5]

2014年5月和9月，中共中央分別召開第二次中央新疆工作座談會和第四次中央民族工作會議，這兩次會議是黨中央和政府在新疆和民族工作領域最高級別的會議，體現了國家和政府一貫以來對民族工作和民族政策的重視。在第二次中央新疆工作座談會上，除了一貫對穩定和長治久安的強調，習近平總書記還特別指出“從國家層面進行頂層設計，實行特殊政策，打破常規，特事特辦”。[6]作為對總書記號召的回應，南疆且末縣在2014年8月推出了《且末縣民漢通婚家庭獎勵辦法（試行）》，給予民族通婚家庭在子女教育、醫療補助、家屬就業安置、住房等多方面的優待，另外還有連續獎勵不超過5年，每年1萬元的現金獎勵。[7]2014年12月，中共中央、國務院印發了《關于加強和改進新形勢下民族工作的意見》，[8]強調要“完善差別化支持政策”“繼續編制并實施國家扶持人口較少民族發展規劃、興邊富民行動規劃、少數民族事業規劃”，這些充分體現了國家對民族地區加強扶助共享發展的決心，以及對繼續實行民族福利制度必要性的認識。2015年，習近平總書記在中央第六次西藏工作座談會上提出了“五個認同”的理論，指出要“全面正確貫徹黨的民族政策和宗教政策，加強民族團結，不斷增強各族群眾對偉大祖國、中華民族、中華文化、中國共產黨、中國特色社會主義的認同”，[9]該理論是對我國民族團結思想的提綱挈領，是馬克思主義民族理論在新時代背景下的理論升華，體現了民族認同意識對中華民族的重要意義。2017年，黨的十九大報告中進一步明確，要將做好民族工作“納入中國特色社會主義進入新時代的基本內涵”“納入習近平新時代中國特色社會主義思想”“納入‘四個偉大’的新使命”“納入黨的基本方略”。這四個“納入”的提出，更是把民族工作擺到了黨和國家工作的重心位置，提到了前所未有的戰略高度，也為我們做好新時代背景下的民族工作指明了方向。從制度的重心變化中不難看出，每一部政策的制定及實施都是與當時少數民族的發展背景緊密相關，緊扣當時當地的迫切需要的，也因此在長期的改革實踐中很好地促進了民族地區的經濟社會發展，維護了民族關系的穩定與團結。

二 結構背景

隨著現代化建設進程的加速，我國的人口流動在近幾十年中呈現前所未有的高速發展，由此帶來的是人口數量結構、分布結構的巨大變化。我國的少數民族人口主要分布在西北、西南、東北內陸邊疆地區，但是近年來的人口遷移使得少數民族人口不斷從原來的聚居區或散居區向全國各地擴散，使得各民族在地域上的分布越來越廣，而各地區人口在民族成分構成上也越來越多元化。越來越多的少數民族年輕人走出民族聚居地區，到中東部求學、務工、經商，同時也有越來越多的中東部群眾走入少數民族地區尋求更大發展，這使得我國各民族混雜居的程度也越來越高。據測算，截至2010年，從少數民族地區流出的人口已超過2000萬人，而當前在城市和民族混居區生活的少數民族人口數量已超過少數民族總人口的1/3。[10]根據國家統計局數據：截至2018年10月31日，我國各少數民族人口為113792211人，占8.49%。全國擁有56個民族的省份就有11個，占到全國31個省份的35.5%，[11]各民族呈現明顯的“小聚居，大雜居”的特點。在這樣的人口基數及社會轉型的背景下，我國大部分地區都呈現多個民族交錯分布的圖景，民族聚居區與各民族雜居區在地域分布上高度包容和重疊。雖然各少數民族都有自己或大或小的聚居區，但聚居區內又雜居或聚居著其他多種少數民族，形成不同程度的聚居與雜居相互嵌套的格局。同時，現代社會高速的生產生活方式變遷所帶來的各民族之間的交流、融合、同化進程也在不斷加快。民族人口格局的改變，為各民族成員的民族意識帶來了新元素和新挑戰，多民族混居地區的民族關系也因此表現出與民族高度聚居地區顯著不同的特點。居住于多民族混居地區的各民族成員因為要廣泛接觸更為龐雜的信息，其民族意識也會呈現與聚居地區截然不同的特征。而我國的民族福利制度作為國家政治話語，其對各民族混居地區民眾的民族認同可能也會具有更為明顯的外部形塑作用。

三 學術背景

我國的民族區域自治制度以及優惠政策實施大半個世紀以來，民族地區的經濟社會發展發生了翻天覆地的變化，取得了一系列有目共睹的成就。“其經濟社會發展速度、規模效益接近甚至高于全國平均水平，但這些地區的自我發展能力依然很弱。尤其是5個自治區和少數民族聚居程度較高的四川、云南、貴州、青海與甘肅，在經濟競爭能力和可持續發展能力方面都處于全國平均水平之下，與東部發達地區的差距依然顯著。”[12]但是，近幾年來，關于民族身份的劃分以及特定民族身份區別對待的爭議日增。2011年，清華大學學者胡鞍鋼、胡聯合發表了一篇題為《第二代民族政策：促進民族交融一體和繁榮一體》的文章，提出為了進一步促進各民族交流交往交融，構建交融一體的中華民族共同體，應該“淡化漢族和各少數族群（民族）的族群（民族）意識”“淡化附加在各族群（民族）成分上的政治權利”，[13]并從政治、經濟、文化、社會四個方面提出了一系列舉措。該文猶如一顆重磅炸彈，瞬間引起了民族學界、政治學界和社會學界的激烈討論與猛烈反響。2012年4月，在北京舉辦了一場“民族理論研究熱點問題學術研討會”，來自中央統戰部、國家民委、中國社會科學院、北京大學、中央民族大學等20多所高校、科研機構的專家以及《民族研究》《中國民族》《中國民族報》等期刊報紙的主編、記者等60多位代表參加了會議，專門針對民族問題的“去政治化”和“第二代民族政策”說等觀點進行了研討。[14]之所以能吸引如此多的關注，其核心在于“第二代民族政策”的主張從根本上挑戰了我國長期以來所推行民族政策的道德倫理，關于“淡化附加在民族成分上的政治權利”主張更是引發了現行優惠政策擁護者維護少數民族特殊權益的激烈反對。而“第二代民族政策”的立論依據則是認為附加在民族成分上的特殊權益會加強民族認同的分隔化，不利于漢族與各少數民族的大融合。

還有學者指出，民族福利制度實施多年以來，中國仍存在“漢—少”二元結構，這是其不足之處的有力佐證。“二元結構”最早是作為一個經濟學概念被提出的。傳統發展經濟學理論將二元結構定義為邊際產出等于或接近于零的農村農業部門與邊際產出較高的城市工業部門的并存狀態；并且經過不斷發展，農村農業剩余勞動力不斷轉移至城市工業，最終消除經濟社會的二元分割狀況，形成新古典經濟學所謂的一元化市場。[15]后來，逐漸拓展至現代化研究的政治、社會、文化各領域。正如馬戎教授所指出的，我國學者對于“二元結構”的研究興趣也絕大多數集中在城鄉二元結構問題上，而另一類二元結構的存在一直未引起足夠重視，那就是漢族與少數民族之間存在的二元結構。[16]“漢—少”二元結構可以從兩方面來理解：一是少數民族成員與漢族成員的身份區隔；二是少數民族地區與非少數民族地區的經濟社會發展差距。

一方面，少數民族成員與漢族成員之間存在制度因素造成的身份區隔。中國的城鄉二元經濟社會結構的本質特征是把全國的公民分成兩類，對城市居民和農民實行不同的政策。[17]與之類似的是，在目前我國實行的民族政策中，也存在明顯的以民族類型劃分為依據的權益機制。20世紀50年代，中國共產黨的民族識別舉措為之后民族福利制度的實施提供了前提條件，圍繞民族身份的一系列經濟、教育、人口、干部任命制度相繼出臺。各種財政補貼、稅費減免、高考加分、生育放寬、優先錄用等優待措施的享有都是以“少數民族身份”為前提的。這些優惠政策的制定初衷是改變社會歷史、地理環境、自然條件、文化特征等給少數民族成員帶來的劣勢狀況，因而在特定歷史階段是無可厚非的。但這也在客觀上帶來一個后果，就是在享有民族優待的少數民族成員與非少數民族成員之間造成一種人為的身份區隔。尤其需要注意的是，在當前人口流動空前加劇的社會背景下，我國幾乎不存在純粹由某一個民族構成的區域共同體，漢族與少數民族、不同少數民族之間散雜居狀況普遍存在。在共同生活的過程中，一部分群體能因自己的民族身份獲益，而另外一部分則不能，這樣必然會產生一種差異比較的“相對剝奪感”，不利于民族間認同感的構建，導致制度性身份區隔的出現。

另一方面，少數民族地區與非少數民族地區的經濟社會發展存在二元差距。在修訂后的《民族區域自治法》實施十多年后的今天，民族地區已經發生了翻天覆地的變化，實現大踏步的跨越式發展，甚至出現“內蒙古現象”等經濟發展神話。2013年，西部地區12個省份的地區生產總值合計為126956.18億元，相比于2003年的23975.21億元，十年增長了4.3倍；人均地區生產總值由2003年的85763元，上升至2013年的430914元，十年增長了4倍。其中，五個民族自治區的國內生產總值由2005年的15705.93億元增長至2013年的59322.46億元，年平均增長率34.7%；人均地區生產總值由8991.35元增長至33002.62元，年平均增長率33.4%。[18]民族地區的經濟社會發展速度、規模效益已經接近甚至高于全國平均水平，“但這些地區的自我發展能力依然很弱。尤其是5個自治區和少數民族聚居程度較高的四川、云南、貴州、青海、甘肅，在經濟競爭能力和可持續發展能力方面都處于全國平均水平之下，與東部發達地區的差距依然顯著”。[19]也就是說，民族福利制度實施大半個世紀以來，民族地區的現代化、工業化程度仍然很低，真正“內生型”自我發展能力方面的成就還不明顯，我國在經濟社會發展方面仍然存在民族地區與非民族地區的二元結構。加強民族地區的自我發展能力與可持續發展能力建設，縮小地區差異的重擔依然任重而道遠。

另外，優惠政策力求避免對少數民族群眾的歧視現象，但這也被部分漢族成員解讀為“逆向歧視”。在世界范圍內，各多族群國家一直在為協調主體族群與少數族群之間的利益關系做努力，為族群間在經濟發展程度、政治參與度及文化發展水平等方面存在的差異做出補償。在民權運動的推動下，美國自20世紀60年代以來就開始實施針對少數族群的“肯定性行動計劃”，在教育、就業、晉升等領域制定了對少數族群的傾斜性政策；巴西針對國內的多種族問題，在教育、就業等方面實行配額制度；印度也有針對低種姓的保留政策。這些限定性優惠政策的制定初衷是讓少數族群民眾共享社會發展成果，即“差異性配給旨在達到平等的對待”。[20]但是，這種差異性配給也可以被解讀為“法律上的不平等”。盡管經典馬克思主義理論家已經對通過“法律上的不平等”達到“事實上的平等”的合理性進行了充分論證，但在實踐中，并非所有人都能接受在他們看來是“逆向歧視”的不公平對待。在蘇聯的計劃經濟體制下，聯盟中央政府對少數民族的優惠政策實行了近70年，俄羅斯民族主義者就提出“不應再做其他民族的奶牛”的口號；美國的“肯定性行動”對部分高校實行特別招生計劃，給少數族群學生劃定一定比例的入學名額，但實施以來不斷遭到挑戰，不斷有美國白人男子以“逆向歧視”為由提起各類訴訟案件；在中國，也有部分學者在西部少數族群地區的社會調查中發現漢族居民對優惠政策的抱怨，“他們認為自己的子女在當地的受教育機會方面實際上受到族群優惠政策的制度性歧視，并對當地以少數民族為對象的各項優惠政策表示不滿，認為這些以族群設定標準的做法違反了民族平等和公民權利”。[21]在部分漢族成員看來，法律中有對少數民族群體歧視行為的明文禁止，因此真正對少數民族的歧視基本上不存在，但是優惠政策對少數民族權益的傾斜卻是對他們實實在在的歧視。這一點在漢族與少數民族混居程度較高的民族自治地區中尤為明顯。

除了部分漢族成員的這種“逆向歧視”心理，甚至部分少數民族成員也是抵制優惠政策的，因為他們覺得優惠政策讓他們被“污名化”了。人人平等似乎是政策制定天經地義的倫理標準，而優惠政策在法律上是背離這一標準的，這一形式上的背離通常被解讀為“承認被優待的族群命定地沒有能力與其他非優待族群進行平等的競爭”。[22]制定民族福利制度的出發點就是基于民族地區、民族成員的劣勢地位，甚至似乎正是少數民族成員在文化素質、生產技能、社會適應方面的不足為優惠政策的存在提供了合法性來源。所以，民族福利制度在為少數民族提供額外機會、資源和權利的同時，也不可避免地帶來了污名化的副產品。污名是一種消極的刻板印象，通過對特定群體進行特征上的概括，進而推廣到其中的每一個成員，而不管其成員的個體差別。當下面五個成分同時出現時，污名化現象就存在了：第一，人們對差異進行區分并標簽化；第二，主流文化觀念將某種消極特征與被標簽群體相聯系；第三，主流群體將“我們”與“他們”分離開來；第四，被標簽群體遭遇實際上的不公平處境；第五，被污名的程度視經濟、社會和政治權力的可得性而定，只有一個群體有足夠的影響力來左右公眾對另一個群體的態度時，污名才會存在。[23]具體到中國的民族現實，我們的民族識別工作實際上就是對民族從文化、習俗、地域甚至體態方面進行的差異分類，并通過確定民族成分和納入戶籍管理系統完成了制度化過程。盡管政策制定的出發點是縮小民族成員與非民族成員的差距，但在長期的歷史發展過程中，少數民族身份卻被貼上“野蠻”“愚昧”“貧窮”“懶惰”等消極標簽，也因此帶來了一系列有形或無形的歧視。有學者通過問卷調查發現，盡管擁有比漢族更高的學歷水平，在北京的少數民族（主要為滿族、回族、朝鮮族）被訪者仍認為他們受到了高工資、高學歷要求方面的工作歧視。他們把這種因民族身份帶來的“懲罰”歸因于雇主的刻板印象，因為他們生在北京，長在北京，說著流利的普通話，被漢族文化所同化。[24]民族福利制度的推行，意在消除差距，但在客觀上起到了固化少數民族污名化效應的作用。筆者近年來對民族地區的訪談中也發現，除了大部分“草根”少數民族成員對優惠政策表示熱烈歡迎之外，也有部分少數民族成員認為優惠政策似乎總是讓他們“矮人一等”，“本來不是通過優惠政策取得的成績，別人會認為因為我是少數民族而受到優待才獲得的”，因而主張“取消優惠政策”。當然，這與個體的受教育程度、職業類型、社會地位呈現明顯的相關性，在受教育程度較高、社會經濟地位也較高的群體中，對于優惠政策客觀帶來污名化效應的抵觸心理更為明顯。

另外，由于少數民族與漢族群眾的沖突事件時有發生，這些似乎都對現行民族政策產生了不小的沖擊，甚至強化了民族身份、固化了民族意識，從而導致民族沖突的輿論。任何一項制度從產生到完善都是一個長期、動態的過程，必須將不斷變化發展的客觀實踐作為檢驗其合理性的唯一標準。在中國生產力迅速騰飛、民族地區與非民族地區都出現跨越式發展，同時新社會矛盾不斷涌現的今天，我們有必要對新形勢、新問題保持高度敏感，時刻反思政策的適用性問題。本項研究關注的核心問題基于這樣的社會經濟背景。