構建養老保障體系的“第三支柱”——商業養老保險的政策選擇

從現在到21世紀中期，中國的人口結構將急劇老齡化。假如按照中等條件估計，衡量人口結構老化的指標將陡直上升：65歲及以上人口比例從2010年的8.8%上升至2055年的28%以上；老年撫養比從2010年的11.9%上升至2055年的50%以上；年齡中位數從2010年的34.6歲上升到2037年的超過45歲。而且，人口老齡化的惡化趨勢將長期持續。

人口的深度老齡化必然給養老保障體系帶來巨大的沖擊。按照當前的制度框架，在基準情景假設下，現收現付制的城鎮職工養老保險將面臨不可持續、替代率下降的困境。就我國現狀而言，當前的制度撫養比（指勞動人口數量與要經濟供養的少年與老年人口之和之比）是3∶1，2030年代將下降為2∶1，至21世紀中葉更將降至1∶1。這樣的人口結構形勢根本上使得我國當前依賴現收現付制為主要籌資模式的養老保障模式收支失衡。

實際上，在發達國家（我國已是中等收入國家，并正在向高收入國家邁進）中，只有美國和法國等少數發達國家因為有移民進入并且移民群體生育率高等因素而保持了替代水平（總和生育率2.1左右）的生育率水平。隨著生育率下降和預期壽命的延長，發達國家普遍出現了人口結構老齡化，其現收現付制的養老金制度均面臨可持續性挑戰，而不得不對養老金制度進行改革，發展成為多支柱的養老保險體系。

與這些發達國家相比，我國面臨的養老金制度挑戰更為嚴峻。一方面，我國仍是發展中國家，人均收入水平仍低于發達國家；另一方面，由于各種因素，我國的人口結構老化較之其他國家更急更深。而我國當前的社會養老保險雖然名義上采用的是社會統籌和個人賬戶結合的“統賬結合”模式，但由于制度建立初期歷史負債等因素，個人賬戶“空賬”運行，實質上是一個純粹的現收現付制度。

當人口急劇老齡化時，現收現付制不可持續，轉變為基金積累制就是必然的路徑。但轉變為積累制要付出巨大的轉軌成本。如果不能將制度轉軌的成本分散到一段較長的時間內，其成本就將集中在當代人身上，令其難以承受。

所以，中國的養老金制度由“單一支柱”轉變為“多支柱”勢在必行。在未來很長一段時間內，中國人的養老依然要主要依賴“第一支柱”——社會養老保險，制度改革的重心在于分散現收現付制向積累制轉軌所產生的沖擊，使過渡盡可能平滑。政策路徑可以采用鄭秉文等學者所主張的“名義賬戶”制（NDC），以平滑地向積累制過渡。如此一來，社會養老保險的替代率不可避免地會下降，所以需要“第二支柱”和“第三支柱”來彌補。

在形式上，我國已經建立了多層次的養老保障體系。按約定俗稱的分類，“第二支柱”是企業年金和職業年金，“第三支柱”為商業養老保險。但現實中，當前的養老保障卻幾乎完全依賴現收現付的社會養老保險，職業年金僅限于體制內群體，企業年金的發展停滯不前。而商業養老保險的稅收優惠政策多年未能落實。

2018年4月初，財政部等部門聯合印發了《關于開展個人稅收遞延型商業養老保險試點的通知》（下稱《試點通知》），在上海等三地展開試點，標志著中國養老保險體系“第三支柱”的構建正在進行路徑探索。

針對中國養老保險體系的現實問題，本文主要是結合發達國家商業養老保險發展的經驗教訓，分析我國商業養老保險發展的可能政策路徑選擇，以為政策制定和制度設計提供建議。

一、 商業養老保險制度的國際比較

現代養老保險理論和政策一直在不斷地發展和改革。從1889年德國頒布《殘障和老齡保險法》（Gesetz Betreffend Die Invaliditatsund Altersversicherung）起，經歷了國家干預主義與自由主義的理論之爭，達成了社會保障體系必要的共識，并不斷地與新的經濟、社會和制度因素相適應。

但是從20世紀70年代開始，發達國家逐漸面臨著養老保險持續運營的壓力。這種壓力主要來源于兩個方面。其中之一就是我國也正在經歷著的人口老齡化問題。在第二次世界大戰之后，各國普遍迎來了嬰兒潮。然而隨著時間的推移和生活水平的提高，主要發達資本主義國家的生育率逐漸下降，撫養比逐漸降低。世界銀行預測2030年OECD國家60歲以上人口將會占其總人口的16%注2。養老金收支失衡的問題將會進一步加劇。另一方面則是資本主義生產方式帶來的內部危機。經歷了資本主義的黃金時期之后，上世紀70年代開始，西方發達資本主義國家陸續陷入滯脹經濟的危機中。利潤率持續下降，福特制生產方式被淘汰，政府和市場同時失靈。工會力量的壯大和企業盈利能力薄弱的矛盾集中爆發，倒逼西方發達國家的養老機制進行市場化、私有化改革。逐步形成了政府主導的國家養老保險兜底、政府引導的企業年金為補充、個人參與的商業養老保險為附加的三個層次的“三支柱”養老保險制度。

社會保障體系，特別是養老保險，在促進經濟發展、提高勞動生產率方面也會起到巨大的作用。不少研究結果表明，如果社會保障體系能夠健康運轉并維持在對于社會的最優水平上，可以顯著促進勞動生產率和經濟的可持續發展。國際勞工組織第89次會議報告中指出，養老保險從一個側面保證了勞動力市場的健康發展。高齡職工沒有后顧之憂地正常退休，年輕的勞動力有序進入勞動力市場，就可以使勞動生產率一直保持在一個較高的水準。

第三支柱，也就是商業養老保險，在繁榮勞動力市場中能起到更加獨特的作用。就中國的現狀而言，不論是國家養老保險還是企業年金保險，其費用的繳納通常基于勞動者與用工單位簽訂的勞動合同。當勞動者需要更換單位或者跨地區移動時，傳統的養老保險機制的轉移接續問題始終沒有得到解決。商業養老保險則有顯著不同。有著基金積累制內在的商業養老保險本質上是一種儲蓄保險，計入個人賬戶的部分攜帶性有著充分的保障。因此第三支柱的發展更能活絡勞動力市場。

在西方發達國家中，美國、德國和日本的養老保險制度，特別是對第三支柱商業養老保險的制度，值得我們研究和借鑒。

（一） 美國商業養老保險

在眾多西方發達資本主義國家中，美國的養老保險體量最大，市場化程度最高。商業養老保險占據了重要地位，其中年金保險近些年來的增長勢頭迅猛，個人退休賬戶發展平穩，承保34%的美國家庭，擁有30%的養老資產，與社會保險、個人儲蓄共同組成美國保險的三個部分。截止到2016年年末，美國養老資產總規模達到24.7萬億美元 注3。在我國實行個稅遞延型商業養老保險的過程中，如何高效安全地管理巨額養老資產，如何合理恰當地促進商業養老保險產品的發展與活躍，美國的經驗是值得吸取的。

美國投資公司發布的官方最新數據顯示，到2016年年底，美國養老保險體系中，個人退休賬戶（IRAs）和確定繳費型雇主支持養老金計劃占比最大，分別達到7.9萬億美元和7.0萬億美元 注4。作為一種自愿參加的養老金計劃，IRAs包含三種類型：傳統的個人退休賬戶（IRA）、羅斯個人退休賬戶（羅斯IRA）和雇主支持的個人賬戶計劃。由于我國準備實行的商業養老保險的特殊性，在此主要分析相似程度較高的傳統IRA和羅斯IRA。

傳統IRA是一種儲蓄計劃，但其在繳費環節和投資環節實行稅收優惠政策，直到領取環節才繳納個人所得稅（EET稅收優惠模式）。羅斯IRA也是一種儲蓄計劃，但其在繳費環節和投資環節都繳納稅款，給付環節實行稅收優惠，免除個人所得稅（TEE稅收優惠模式）。不論哪種計劃，在有應納稅薪酬的前提下，每年每個年齡不足70.5歲的人可以最多繳納5 500美元（約34 800元人民幣）IRA費用并申請免稅。當繳費人年齡超過50歲時，還可以每年多繳納1 000美元（約6 300元人民幣）。

兩種計劃的退休金領取方式也有差異。一般情況下，傳統IRA投保人將從70.5歲當年的4月1日至第二年的12月31日開始，按時領取退休金。而羅斯IRA存在投保人和賬戶所有人不同的特例，此時投保人直到賬戶所有人去世之前都不能領取。通常情況下（即投保人和賬戶所有人為同一人），賬戶持有人在59.5歲之前，除非有永久失能、已故所有者受益人、購買首套房產等特殊情況，提前領取養老金要額外支付10%的附加稅。沒有或者不足額領取養老金，未領部分也要在支付50%的附加稅（即遺產稅）后，由已故所有者受益人代領。

為了保證商業養老保險的正常有序運營，美國政府出臺了一系列的法案和規定。其中的主要依據是1974年訂立的《雇員退休收入保障法案》（ERISA）。為了防范養老金欺騙、盜用和管理不善的問題，該法案由美國勞工部（退休金福利管理委員會，PWBA）、美國國稅局（IRS）、年金保險公司委員會（The Committee of Annuity Insurers）和司法部門共同解釋和監督施行。隨著監督部門和監督機制的完善，私人養老金市場漸漸成熟。大部分個人退休賬戶的擁有者也變得更愿意承擔風險來獲得投資收益。主要的投資機構選擇也從之前的銀行和人壽保險公司轉變為了共同基金公司，使得IRAs比401（k）企業年金享有更大的繳費和支取自由度。

（二） 德國商業養老保險

我國養老保險制度的設計很大程度上借鑒了德國的制度。就養老保險的結構而言，我國和歐洲部分國家的狀況類似，都面臨著“三支柱模式”的失衡問題。由政府承辦的養老保險第一支柱一家獨大，企業年金和商業保險發揮作用十分有限。在德國養老保險體制改革前，退休人員的總收入超過80%都來源于法定養老金。在人口老齡化的挑戰下，德國作為老齡人口占比21%注5、世界第三的國家，法定養老保險制度陷入困境。在德國政府進行了2001和2004年養老保險體制根本性的改革后，2005年正式轉變為法定養老、企業補充、個人儲蓄互相補充的三層次模式。德國的改革對我國現在大力推廣發展第三支柱商業養老保險有著啟示作用。

德國現行的社會養老保險制度起始于俾斯麥時代，到今天已有近130年的歷史。但在改革前，制度一直遵循的是現收現付制，這也正是養老金困境的由來。改革后，法定養老金只起到最基礎的角色，基于基金積累制的第二、第三層次是保證更高的老年生活水平的必要補充。而德國的第三支柱——商業養老保險主要由里斯特養老金組成。

里斯特養老金（Riester-Rente）是2001年德國養老保險改革縮減法定養老保險下的產物。該計劃是享受國家直接補貼和稅收優惠雙重制度支持的商業養老保險。不論是財政補貼還是免稅額，在改革的過程中都在不斷提高，以提升里斯特養老金的吸引力。對于一個家庭，目前每人每年的基礎補貼是154歐元（約1 180元人民幣），2008年之前出生的子女，每人每年185歐元（約1 420元人民幣），2008年之后出生的子女，每人每年300歐元（約2 300元人民幣）。為了獲得這些補貼，參保人應當使用上年收入的4%，最高2 100歐元（約16 100元人民幣）購買里斯特保險產品，并且這筆保費免征個人所得稅。

同時，德國聯邦金融服務業檢察署（BaFin）會審查保險公司、銀行和基金公司提供的里斯特養老金產品是否符合政府制定的相關標準，并頒發證明。其要求包括：保證本金安全，允諾終身年金，簽約費用分五年平攤，最早62歲開始領取養老金，可以附加傷殘保險和遺囑保險，并且必須以書面形式將保費使用情況予以告知。投保人只有購買通過審查的保險產品才能獲得國家資助。

里斯特養老金的推出獲得了市場的認可，占據養老資金份額逐年增加，但也受到了不少批評。首先，該制度設計十分復雜，管理費用和營銷費用高昂，最終這些成本都將轉嫁到參保人身上，加重參保人負擔。另一方面，里斯特養老金也有著商業保險的通病，銷售誤導、合同規制的問題在保險產品中都不同層次地存在。最后，里斯特計劃的出發點雖然是好的，但是并沒有達到收入再分配的目的。雖然稅收遞延的制度設計使得低收入者得到的稅收優惠比例比高收入者更高，但從積累的絕對值上考量，低收入者所獲得的補貼依然低于領取社會平均工資者，對積極找工作的勞動者產生負面效應。

（三） 日本商業養老保險

作為國土面積十分有限的人口大國，日本面臨著全球最嚴重的人口老齡化問題。在1948年頒布的《優生保護法》的影響下，日本生育率低下。隨著時間的推移，老齡人口在社會總人口中的比重持續上升。作為世界上最早面臨人口老齡化問題的國家，日本在2016年世界銀行的人口統計中，老齡人口的比例遠超德國、瑞典等歐洲高福利國家，達到了27%注6。日本作為東亞國家，有著與我國相近的文化氛圍。同樣的改革方向，同樣實行政策，不同的民族文化會產生不一樣的反響，在不同的國家會有不一樣的效果。與美國、德國等傳統西方國家相比，日本養老保險改革的政策推行的結果，對我國應對人口老齡化、公共養老金收支失衡有著更為重要的借鑒意義。

日本養老保險制度的雛形甚至可以上溯至明治維新時期的“恩給”制度，但真正的現代養老保險體系的建設則是起源于1954年。在這之后，日本政府先后建立了厚生年金和共濟年金體系，并于1961年頒布《國民年金法案》，確立了“國民皆年金”的積累制政府主導年金制度。自此之后，政府主導的公共養老金就是日本養老保險體系中占比最大、也是最重要的組成部分。根據日本厚生勞動省的統計數據，公共年金占老齡家庭收入的70%以上 注7。但是日本年金的廣覆蓋和高福利得益于日本戰后經濟的迅速發展，同一時期出現的商業養老保險“個人年金”由于公共年金的替代效應步入低潮，日本20世紀60年代后持續的高通脹率也使得個人年金吸引力不足。1980年之后，通貨膨脹率趨于平穩。在人口老齡化和經濟增長放緩的雙重壓力下，公共年金財政趨緊，養老金替代率相對較低的問題凸顯。日本政府被迫調整其公共年金制度，一方面逐步提高國民年金和厚生年金的保費，進行開源；另一方面延遲退休年齡，縮減60—65歲人群的養老金，進行節流。

在這種大環境下，日本的個人年金業務迎來了發展良機。為了保證更加富裕的老年生活，在世界銀行的倡導下，人們意識到了多支柱養老保險體系的必要性。日本政府在1984年稅制修改中，對個人年金的保費扣除做出了規定。其后多次修改，直至2010年新稅法落地。個人年金保險保費每年所得稅扣除政策見表1：

在政府的政策引導下，包含銀行、信托、保險在內的多方機構先后進入個人年金市場，提供了多樣化的年金產品。“儲蓄型”年金與老年人生死無關，而是把儲蓄年金和利息以年金的形式領取，金額和期限相對靈活，可以滿足不同人生活的需要。“保險型”年金則可保障“長壽風險”，在生存期內投保人都可以領取年金。1986年之后，“保險型”年金更進一步發展為變額保險。“終身型”變額保險具有終身保障的效果；“有期型”變額保險期限在十年以上，除有覆蓋整個投保期的保障外，期滿生存的還可以領取滿期保險金。

二、 構建基于個人養老賬戶的“第三支柱”

根據《試點通知》，其制度安排為“對試點地區個人通過個人商業養老資金賬戶購買符合規定的商業養老保險產品的支出，允許在一定標準內稅前扣除；計入個人商業養老資金賬戶的投資收益，暫不征收個人所得稅；個人領取商業養老金時再征收個人所得稅。”

其中，個人商業養老資金賬戶“是由納稅人指定的、用于歸集稅收遞延型商業養老保險繳費、收益以及資金領取等的商業銀行個人專用賬戶。該賬戶封閉運行，與居民身份證件綁定，具有唯一性。”

同時，“試點結束后，根據試點情況，結合養老保險第三支柱制度建設的有關情況，有序擴大參與的金融機構和產品范圍，將公募基金等產品納入個人商業養老賬戶投資范圍。”

這些安排與鄭秉文等學者建議的制度安排相同。個人商業養老資金賬戶具有良好的便攜性，不會妨礙人力資源的自由流動。而且，此賬戶兼具保險性和投資性的雙重功能，既可作為購買保險產品的交易型賬戶，也可作為投資的資本化賬戶，可適用于不同層次的社會需求和不同群體的風險偏好。

試點方案的主要激勵機制在于稅收優惠，其方式類比美國傳統IRA的激勵機制（EET稅收優惠模式），允許一定標準的免稅額度、對投資收益“暫不征收個人所得稅”和領取時繳稅的設計可以適當平滑勞動者一生的收入曲線，達到用減免個人所得稅來激勵試點政策落地的效果。

但稅收優惠激勵的發揮有賴于稅制的改革。例如，因為我國當前并沒有建立課征資本利得稅的統一稅制，所以對投資收益免稅在當前并無激勵作用。且個人所得稅的起征點不斷上調，納稅人群規模縮小，激勵作用隨之減弱。

個人商業養老保險的發展尤其應當注重其與企業年金的關聯。同樣具有稅收優惠的年金雖經多年發展，依然規模小，覆蓋面窄，集中于壟斷性的國有企業，遠未發展成有力的“第二支柱”。在有些情況下，反而有可能對個人商業養老保險產生“擠出效應”。

“第二支柱”和“第三支柱”本就不是涇渭分明。拿西方發達資本主義國家舉例，美國的商業養老保險除了我國借鑒的IRAs以外，還有雇主支持的個人賬戶計劃。德國的呂路普養老金（Rurup-Rente）更是將商業養老保險和政府法定養老保險相混合。針對我國小微企業較多的現實情況，可以參照美國SIMPLE IRA（Savings Incentive Match Plan for Employees）的經驗。該制度的設計更有利于公平性和人的自由流動，有利于微小企業就業人員。此外，針對一直以來“第二支柱”徒有其表的癥結，可以將個人商業養老資金賬戶與年金的過渡賬戶對接。當個人因工作變動，雇主不再代扣代繳年金時，可將其中資產轉入個人賬戶。甚至可以將個人養老賬戶與企業年金連通，將兩者稅收優惠的比例或額度統一，即將兩者的稅收優惠合并，來加強稅收優惠的激勵政策，助力現收現付制向基金積累制的轉軌。

“第三支柱”的構建同時也需要保險和資本市場的發展，提供開放成熟的市場環境。中國的金融市場開放和成熟程度不足，缺乏有吸引力的養老保險產品，所以中國家庭偏愛不動產和存款。

應清醒地認識到，建立“第三支柱”的政策目的并不是將居民的銀行存款轉移到個人養老儲蓄賬戶，以實現機構化運營，保值增值，并用于養老。中國家庭將大部分資產配置為不動產和存款是理性選擇，在土地等制度理順之前，幾乎不可能改變。而且，“第三支柱”是否能夠彌補社會養老保險的替代率下降也存疑。畢竟，在市場環境成熟的美國，401（k）和IRA歷經40余年才發展到今天的規模，而中國的老年撫養比在40年后將惡化至1∶1。

更為重要的是，對于養老金，應該擺脫制度持續和技術參數改進的“工具理性”束縛，回到社會目的。當前養老金制度面臨的兩大根本性問題，一是歷史負債，二是人口結構老化。前者終究只是階段性問題，后者才是社會（而不只是養老金制度）可以持續發展的關鍵。

即便養老金制度改革為完全積累制，深度老齡化的社會也會陷入經濟發展停滯，養老儲蓄的保值增值難以實現。所謂全球配置資產會有巨大的不確定性，也就是風險。而大規模引進移民，對于我國而言又難以接受。

除非生物醫學技術能改變人類衰老或生育的過程，針對人口結構老化需要提出根本的解決之道：調動政策工具激勵生育，將總和生育率維持在一定水平。其關鍵在于社會再分配的系統性變革。例如，我國當前的稅制不是以家庭為單位（不因是否撫養未成年子女而有區別），商業養老保險的稅收優惠對于生育意愿仍是負激勵。我國首胎生育率持續下降，二孩需求接近釋放完畢的問題依舊無法解決。

三、 政策建議

福利經濟學派代表人物庇古在其代表作《福利經濟學》中系統闡述了收入分配調節的理論。他提出，所有社會成員效用的總和構成了社會福利，而國民收入總量的多少和國民收入分配的平均程度是影響經濟福利的兩大因素。根據邊際效用遞減規律，庇古認為，將富人手中的一英鎊轉移支付給窮人，富人損失的效用要小于窮人增加的效用，社會總的經濟福利增大。在此之上，薩繆爾森等人加入社會福利函數、補償原理、帕累托最優等分析工具，說明資源的最適配置下，經濟是有效率的，社會福利達到最大化，形成了新福利經濟學。這個學說可以說是為社會保障制度奠定了理論基礎。

瑞典學派又稱斯德哥爾摩學派，推行充分就業和收入均等化的政策。他們認為資本主義的生產制度可以促進資源的最優化配置和增加效率，是優越的。但資本主義的分配制度會帶來貧富懸殊、階級對立，是有缺陷的。因此只有強調收入再分配，加大轉移支付，建設完備的社會保障體系，才能彌補初次分配中的不平等，從而增加社會總效用。

馬克思在《哥達綱領批判》中對于社會主義的社會保障體系也有論述。他認為社會主義初級階段必須建立保險制度，且這項基金是社會總產品的一種扣除。馬克思指出，“如果我們把‘勞動所得’這個用語首先理解為勞動的產品，那么集體的勞動所得就是社會總產品。現在從它里面應該扣除：第一，用來補償消費掉的生產資料的部分。第二，用來擴大生產的追加部分。第三，用來應付不幸事故、自然災害等的后備基金或保險基金。……剩下的總產品中的其他部分是用來作為消費資料的。在把這部分進行個人分配之前，還得從里面扣除：第一，和生產沒有關系的一般管理費用。……第二，用來滿足共同需要的部分，如學校、保健設施等。……第三，為喪失勞動能力的人等等設立的基金，總之，就是現在屬于官辦濟貧事業的部分。”社會保障基金正是通過兩次扣除的再分配原理實現的。這個思想就是社會主義國家建立社會保障體系的理論基石。

這些理論表明，我國不可能放棄當前的普惠養老保險體系，將養老的重擔完全地推給社會和個人。原有制度運行中的問題，只能通過不斷的深化改革，釋放改革紅利來解決。只有這樣，才能達成習近平總書記提出的“兩個一百年”奮斗目標，才能貫徹協調和共享的理念。同時，也不應該將改革的成本完全壓在某代人或者某部分人身上，而是要按照習近平總書記在十九大報告中所提的，按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系；全面實施全民參保計劃；完善城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險制度，盡快實現養老保險全國統籌；促進全國人民共同邁入全面小康社會。

基于這些理論，結合西方發達資本主義國家的歷史經驗和上述對中國養老保險體系現實的認識，提出如下政策建議：

（一） 將當前的社會養老保險的社會統籌部分轉軌為“名義賬戶”制，將由現收現付制向積累制轉軌產生的沖擊分散到較長的一段時間內，以期平滑地向多支柱體系過渡。

（二） 針對社會養老保險替代率下降的問題，應發展“第二支柱”和“第三支柱”來彌補。鑒于中國當前的就業和人力資源流動，以及不同人群之間替代率差異的現實，應加快試點進程，大力發展基于“個人商業養老資金賬戶”的“第三支柱”，使其與年金連通，利用稅收優惠激勵迅速推廣。

（三） 養老金體系的根本問題不在于養老保險制度內部，而在于人口結構。應調動政策工具激勵生育，將總和生育率維持在一定水平。與美國和法國不同，中國不是移民國家，需要更多地依賴公共政策來拉升生育率。公平合理的二次分配體系是其中的關鍵。稅制改革和公共財政支出是兩大重要的改革方向：在稅制改革的宏觀框架下，以商業養老保險的EET為開端，應加大對養育孩子的家庭進行稅費減免的補貼力度；同時，大幅增加對婦女、兒童的社會保障，提供更多的公共支出和公共服務，以減少抑制生育率的社會經濟因素影響。

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