淺談固體廢棄物的綜合治理

一、固體廢棄物治理的定義與特征

（一）固體廢棄物治理的定義

固體廢棄物治理是指在政府主導下政府與社會參與者管理固體廢棄物事務的所有方式方法與行動的總和，包括固體廢棄物處理、管理和政府與社會參與者及社會參與者之間的互動等方式方法與行動，向社會提供物質資源、能量資源、環境容量等資源性產品和固體廢棄物處理服務、資源環境保護的教育及相關投訴的處理服務等服務性產品。固體廢棄物治理的環境容量與服務性產品是既不具有排他性也不具有競用性的“公共物品”。

固體廢棄物治理的研究對象是政府與社會及社會各利益相關方之間互動的方式方法，其目標是均衡消費者利益與社會成本、效率與公平，遏制市場失靈，促進固體廢棄物處理產業化與產業發展，強調的是政府與社會及社會各利益相關方之間的良性互動，是一門社會技術，需要綜合應用行為分析、心理學、經濟學、社會學等學科的知識，研究、制定社會組成的“個體”對“他人”跨界行為與市場行為的響應方式、方法與途徑，研究政府、社會與市場的相互作用，這與固體廢棄物處理和管理不同。固體廢棄物處理的研究對象是固體廢棄物的處理技術，屬于工程技術領域，目的是妥善處理廢棄物，強調的是固體廢棄物減量、排放控制、分流分類、收集、轉運、處理處置等處理作業及其協調推進。固體廢棄物管理的研究對象是政府對固體廢棄物處理行業的管理，屬于管理學范疇，目的是保證固體廢棄物處理行業有序發展，強調的是政府的行業管理作用。

（二）固體廢棄物治理的特征

固體廢棄物治理是政府主導下充分發揮市場導向作用的社會自我管理與自主自治，具有以下特征。

1.政府主導，廣泛吸收自然人、法人、機關團體和社會組織等各利益相關方

參與固體廢棄物的產生、排放及其治理的受益者是社會各利益相關方，固體廢棄物治理必然涉及社會各利益相關方，即自然人、法人、機關團體和社會組織及其形成的社區或集體，亦即全體社會。社會各利益相關方擁有排放固體廢棄物的權利，擁有享受固體廢棄物處理服務的權利，也有參與固體廢棄物處理的義務，是固體廢棄物處理的主體；但固體廢棄物處理事關經濟社會可持續發展，事關社會福祉和公共利益，政府應統籌管理固體廢棄物處理，發揮政府的宏觀調控與調節作用，是固體廢棄物治理的責任主體，起到主導作用。固體廢棄物治理需要協調政府與社會各利益相關方的利益，吸收各利益相關方參與，引導和規范參與者的行動，維持一定的秩序，達至善治，最大程度地增進公共利益。

固體廢棄物治理以“人——自然人和法人，也包括其利益代表者即政府”為主體，是一門社會技術。人是理性經濟人，難免追求自利自保極大化；人是具有心理活動的人，其行為難免不受心理驅動；人是社會的人，其行為受復雜的社會關系制約，在追求自利自保極大化的同時，表現出“非理性”的利他主義、社會意識、公正意識等奉獻精神，這是固體廢棄物治理的依據，但必須清醒認識到，人的理性與非理性心理活動將產生責任分散效應（旁觀者效應）、搭便車效應、鄰避效應、不值得定律等“社會失靈”問題。而且，固體廢棄物治理賴以運轉的市場機制存在壟斷或壟斷競爭、外部影響、公共物品、信息不完全與不對稱等“市場失靈”問題，遏制市場失靈與社會失靈需要政府管制（規制）。

2.強調政府與社會及社會各利益相關方之間的互相依賴性和互動性

從產品生命周期來看，社會各利益相關方可分為產品生產者、固體廢棄物排放者和處理者（負責收集、轉運、處理、處置等作業，為處理產品的生產者或提供者）。產品生產者負有源頭減量和相關廢物回收利用責任，廢棄物排放者負有按既定分流分類等排放規定排放與儲存的責任，廢棄物處理者負有妥善處理廢物的責任。一般而言，生產者和排放者不僅制造、排放廢棄物，也是減量、分流分類處理作業的處理者和治理服務的享受者；處理者提供固體廢棄物處理服務，但作為人類活動的一份子，也是產品生產者和廢棄物排放者。

可見，產品生產者、廢棄物排放者和處理者既是廢棄物產生與排放的源頭，又是廢棄物治理的需求者與受益者，可稱為固體廢棄物治理的“源頭需求側”。由此可見，社會各利益相關方具有一定的分工，但身份與作用界限具有一定的交集與模糊性，天然就具有互相依賴型與互動性，彼此應協作協同，增大各自的利益與社會福利。

固體廢棄物治理的環境容量與服務型產品是公共物品，其生產（提供）由廢棄物處理者負責，其購買與分配由政府負責，其消費是全體社會即其生產（提供）、消費與購買、分配相分離，需要處理者、消費者與分配者協商協調與互相監督。

此外，固體廢棄物治理不僅存在市場失靈與社會失靈，因政府體制缺陷，也存在政府行為的負內部性、負外部性、信息不完全與不對稱、政府被企業俘獲等“政府失靈”問題。政府應引導社會遵循市場導向，遏制市場失靈與社會失靈，同時，社會應監督政府避免政府失靈。

3.自主自治網絡體系

固體廢棄物治理是政府主導下充分發揮市場導向作用的社會自我管理與自主自治。政府出臺相關法制并依法行政，引導社會自我管理與自主自治，并遵循市場導向，均衡需求與供給、社會成本與社會福利、效率與公平。因固體廢棄物，尤其是生活垃圾，其產生、性質與處理具有地域性、行業性和社區性，其治理，尤其是分流分類、回收等預處理作業，應該實行區域（地方）、行業、社區自治。社會通過自主組織和集體選擇，建立利益與矛盾協調機制，發揮國家與市場、政府與社會力量的作用，確?！罢鲗В駞⑴c”有序而高效，抑制市場失靈、社會失靈與政府失靈，向社會提供公開、公平、公正、優質的綜合服務。固體廢棄物治理應建立健全自主自治網絡體系。

4.多措并舉與綜合治理

固體廢棄物具有消耗、資源和污染三重性，作為資源消耗與浪費產物的固體廢棄物需要減量化處理，作為資源的固體廢棄物需要資源化利用，作為污染物的固體廢棄物需要無害化處理與處置。固體廢棄物治理不僅僅是一個公共政策目標，更是一種經濟活動，需要政府與社會按市場規律協調行動，及時、妥善處理。固體廢棄物治理應善用經濟手段、科技手段和行政手段，落實“污染者負責”與“受益者補償”原則及“生產者責任延伸制度”，推進廢物分流分類，提高資源回收利用率，提高傳統的固體廢棄物處理方法的處理效益與效率，多措并舉，綜合處理。

二、固體廢棄物治理的基本任務

固體廢棄物治理的根本任務是促進政府與社會良性互動，遏制市場失靈，共同推動固體廢棄物處理產業發展，根本目的是確保固體廢棄物妥善處理。為完成固體廢棄物治理的根本任務與根本目的，必須做好源頭需求側管理、固體廢棄物處理體系的建設與管理、固體廢棄物治理服務需求與供給的均衡、固體廢棄物治理效率與公平的均衡等工作，這是固體廢棄物治理的基本任務。

（一）完善源頭需求側管理

厘清產品生產者、廢棄物排放者和處理者的責權利，將源頭需求側管理資本化，切實落實污染者負責原則、受益者補償原則和生產者責任延伸制度，通過減少資源消耗和產品廢棄物產量，推動可持續消費，促進廢棄物分流分類儲存與排放，提高再生資源回收率與鼓勵源頭自處理等措施，減少固體廢棄物產量和排放量，為后續無害化、資源化處理創造有利條件。重點做好分流分類、源頭減量與回收工作。

（二）建立協調的固體廢棄物分類處理體系

建立收運體系，建立資源回收體系，建設足夠能力的處理設施，建設足夠庫容的滿足爐渣處置和應急所需的填埋場，促進固體廢棄物處理鏈的源頭減量、排放（控制）、收集、轉運、處理（回收利用）、處置等作業環節形成產業鏈。落實“誰治理誰獲利”原則，綜合利用經濟手段、科技手段和行政手段，確保固體廢棄物處理產業發展，形成以資源回收利用為核心的固體廢棄物分類處理循環經濟體系，回收利用再生資源和能量資源，減少后續環節的廢棄物處理量和進入填埋場的處置量。重視鄉鎮農村垃圾處理設施建設，提高鄉鎮農村垃圾處理水平。

（三）建立健全固體廢棄物治理的供求關系

在研究固體廢棄物治理的需求與供給的基礎上，研究與建立健全固體廢棄物治理的供求關系，均衡固體廢棄物處理服務的需求與供給，并動用政府管制工具，尤其是經濟工具，協調社會各利益相關方的利益與社會福利。

一是根據上游排放的固體廢棄物的“質”與“量”，確定下游固體廢棄物分類處理的方式與規模，確保已排放的廢棄物得到及時且妥善的處理，同時，固體廢棄物處理能力應留有一定余量，以備固體廢棄物排放量增大和發生突發事件時應急之需。

二是建立健全社會力量準入與退出機制，建立健全經濟調節平臺，創新投融資模式，建立健全以服務效果為重點的考核考評機制，確保固體廢棄物治理服務的供給滿足社會需求。

三是“劃片而治”與社會自治，整合固體廢棄物排放者與處理者，即讓廢棄物處理者與排放者直接“交易”或二者融合，讓固體廢棄物排放的外部不經濟性與固體廢棄物處理的外部經濟性“內部化”，從而優化資源配置。

四是協調產品生產者與消費者（或廢棄物排放者）之間的利益，促進產品生產者減少資源消耗和產品廢棄物產量，減少消費者的利益損失。

（四）兼顧效率與公平

加強固體廢棄物治理的投入與產出分析，制定基于市場供求關系的排放費收支機制與治理產品的價格機制，增加信息透明度，打破壟斷或壟斷性競爭，消除分配上的平均主義和不合理差別，制定與落實惠民政策，促進政府與社會共治，兼顧效率與公平。

三、固體廢棄物的綜合治理

（一）固體廢棄物的治理準則與方法

固體廢棄物治理準則是確定固體廢棄物治理方案的依據，也是開發固體廢棄物治理方法時必須遵循的一般性原則，是社會經濟發展對固體廢棄物治理的具體要求。生態環境保護要求無害化，循環型社會系統建設要求資源化和減量化，資源節約與保護及經濟與城市可持續發展要求節約土地、節約資金以及資源化和減量化，和諧社會建設要求居民滿意。由此可見，在當前經濟社會發展形勢下，固體廢棄物的治理準則主要包括：無害化、資源化、減量化、節約土地、節約資金和居民滿意。

治理方法包括傳統意義上的處理方法及維持治理意義上政府與社會良性互動的政策、措施和程序，呈現3個層次，一是經濟手段和科技手段為最重要的治理方法，二是生產者責任延伸制度和分流分類為應該優先選用的方法，三是物質回收利用、生物轉換、熱轉換和填埋處置為垃圾消納的硬方法。固體廢棄物治理應善用經濟手段和科技手段，優先落實生產者責任延伸制度和推進固體廢棄物分流分類，因地制宜地推進物質回收利用、生物轉換、熱轉換和填埋處置，多措并舉，推進固體廢棄物綜合治理。

（二）固體廢棄物治理的綜合方案

固體廢棄物綜合治理是指根據固體廢棄物的成分或特性，結合當地產業、經濟、科技、地理和人文條件，優化組合多種治理方法，回收物質和能量，以廢治廢，實現垃圾處理集約化、資源化、專業化和無害化。固體廢棄物綜合治理可以采用綜合處理基地方式集中處理，也可以通過構建信息交互系統，采用虛擬生態工業園方式分散各處理單元或單位緊密關聯的處理。遵循以下4個原理。

1.共生性原理

通過不同企業或工藝流程間的橫向耦合及資源共享，為企業和流程各環節產生的廢棄物尋找下游的“分解者”，建立工業生態系統的“食物鏈”，有效削減固體廢棄物產生量，從而最大限度地減少固體廢棄物的處理負荷。此外，固體廢棄物設施的各個組成部分彼此之間也存在著緊密的共生關系。

2.地域性原理

固體廢棄物處理設施的配置以及各種設施之間的配置順序，因所在區域的固體廢棄物（原料）特性，以及社會、經濟和環境條件，具有區域的特殊性。

3.環境安全原理

應避免固體廢棄物處理設施在運行過程中對環境造成負面的影響，如應避免填埋場產生的滲濾液對土壤和水體的影響，避免垃圾焚燒排放的有害氣體對大氣的污染等。

4.循環再生原理

要求固體廢棄物處理既能有效消除污染，又能充分回收垃圾中的有用物質和能量。

四、固體廢棄物治理的主要障礙

固體廢棄物治理面臨的障礙源自市場、政府與社會的不完善和低效率，即所謂的“市場失靈”“社會失靈”與“政府失靈”。

（一）市場失靈

市場失靈是指資源配置不當，損失社會各利益相關方的利益與社會福利。市場失靈意味著需要政府利用法規、標準、行政指令、經濟手段等工具對市場進行管制，常用的工具有價格管制、稅收、津貼、排放權交易、主體整合和行政處罰。

（二）社會失靈

固體廢棄物治理的社會失靈主要表現在責任分散效應（旁觀者效應）、搭便車效應、鄰避效應、不值得定律，社會成員（尤其是“個體”）缺失社會正義與社會自治動力，甚至表現出全體的沉默與邊緣化的盲目，任由市場與政府處置，致使固體廢棄物治理缺失社會自我管理和自主自治，缺失社會監督，缺失公益性，引發或加劇市場失靈與政府失靈，損害消費者乃至全體社會成員的利益。

（三）政府失靈

固體廢棄物治理存在政府的內部性、外部性、政府特許經營、信息不完全和不對稱、政府被企業俘獲等政府失靈問題，致使政府決策失誤、政府運轉失靈、機構臃腫、社會參與權缺失、政府治理責任缺失等，甚至引發或加劇市場失靈與社會失靈，最終損失的是社會利益。遏制政府失靈必須堅持市場化、專業化、法治化，限制政府管制的權限，必須做到政府管制只發生在市場失靈或社會失靈的領域與環節，盡量使用市場型經濟工具。

（刊于《再生資源與循環經濟》，2013年8月27日，作者：熊孟清，隋軍，熊舟）