2.4　中國電子政務的總體框架

2006年國家政府信息化主管部門正式發(fā)布了《國家電子政務總體框架》。這一電子政務總體框架概括說明了我國電子政務發(fā)展的基本思路，描述了電子政務的基本構(gòu)成，具體闡述了七個部分的個內(nèi)容：總體要求與目標、總體框架的構(gòu)成、服務與應用系統(tǒng)、信息資源、基礎設施、法律法規(guī)與標準化體系、管理體制。正如原國務院副總理曾培炎指出的，電子政務總體框架“是我國電子政務的骨架，有了這個骨架，全國電子政務系統(tǒng)就能建起來。框架從戰(zhàn)略高度明確了電子政務發(fā)展的思路、目標和重點，為加快我國電子政務建設打下了重要基礎”。

2.4.1　中國電子政務發(fā)展的目標、要求與任務

為繼續(xù)推進我國的電子政務發(fā)展，國家在一系列政府指導文件中都提出了電子政務發(fā)展的目標和要求。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《2006—2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》中概括提出了電子政務發(fā)展的總體目標是“增強政府公共服務能力”，提出要使“電子政務應用和服務體系日臻完善，社會管理與公共服務密切結(jié)合，網(wǎng)絡化公共服務能力顯著增強”。

2006年3月，國家信息化領導小組又印發(fā)了《國家電子政務總體框架》，更加明確地提出了我國電子政務建設的總體要求和目標。

在《國家電子政務總體框架》中，對電子政務的總體要求是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹落實科學發(fā)展觀，進一步發(fā)揮電子政務對加強經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管的作用，更加注重對改善社會管理、公共服務的作用，堅持政府主導與社會參與相結(jié)合，堅持深化應用與提高產(chǎn)業(yè)技術水平相結(jié)合，堅持促進發(fā)展與保障信息安全相結(jié)合，保持政策的連續(xù)性與穩(wěn)定性，統(tǒng)籌兼顧中央與地方需求，以提高應用水平為重點，以政務信息資源開發(fā)利用為主線，建立信息共享和業(yè)務協(xié)同機制，更好地促進行政管理體制改革，帶動信息化發(fā)展，走中國特色的電子政務發(fā)展道路。

同時，在《國家電子政務總體框架》中，也提出了我國電子政務發(fā)展的階段性目標：到2010年，覆蓋全國的統(tǒng)一的電子政務網(wǎng)絡基本建成，目錄體系與交換體系、信息安全基礎設施初步建立，重點應用系統(tǒng)實現(xiàn)互聯(lián)互通，政務信息資源公開和共享機制初步建立，法律法規(guī)體系初步形成，標準化體系基本滿足業(yè)務發(fā)展需求，管理體制進一步完善，政府門戶網(wǎng)站成為政府信息公開的重要渠道，50%以上的行政許可項目能夠?qū)崿F(xiàn)在線處理，電子政務的公眾認知度和公眾滿意度進一步提高，有效降低行政成本，提高監(jiān)管能力和公共服務水平。

這一階段性目標的核心是“提高監(jiān)管能力和公共服務水平”。隨著我國電子政務的廣泛深入發(fā)展，通過電子政務促進我國行政效能水平的提高，促進服務型政府的建設，日益成為具有廣泛共識的中心目標。黨的十七大提出“加快行政管理體制改革，構(gòu)建服務型政府”的戰(zhàn)略任務，對確定電子政務的基本目標具有規(guī)定性的影響。

圍繞著中心目標的建設，在基礎設施、基本條件和基礎制度建設方面涉及若干基本目標，這其中包括：在全國實現(xiàn)統(tǒng)一的電子政務網(wǎng)絡覆蓋，使電子政務的應用范圍能在全國性的網(wǎng)絡平臺上得以實施；建設目錄體系與交換體系，為政府間信息共享和業(yè)務協(xié)同奠定基礎；完善信息安全設施、法律法規(guī)體系、標準體系，為我國電子政務構(gòu)筑堅實的制度基礎和良好的管理環(huán)境；把政府行政許可項目的在線處理率提升到50%的水平，這都是實現(xiàn)真正的電子政務的重要發(fā)展步驟。

為達成上述目標，《2006—2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》提出了“推行電子政務”的戰(zhàn)略任務：

（1）改善公共服務。逐步建立以公民和企業(yè)為對象、以互聯(lián)網(wǎng)為基礎、中央與地方相配合、多種技術手段相結(jié)合的電子政務公共服務體系。重視推動電子政務公共服務延伸到街道、社區(qū)和鄉(xiāng)村。逐步增加服務內(nèi)容，擴大服務范圍，提高服務質(zhì)量，推動服務型政府建設。

（2）加強社會管理。整合資源，形成全面覆蓋、高效靈敏的社會管理信息網(wǎng)絡，增強社會綜合治理能力。協(xié)同共建，完善社會預警和應對突發(fā)事件的網(wǎng)絡運行機制，增強對各種突發(fā)性事件的監(jiān)控、決策和應急處置能力，保障國家安全、公共安全，維護社會穩(wěn)定。

（3）強化綜合監(jiān)管。滿足轉(zhuǎn)變政府職能、提高行政效率、規(guī)范監(jiān)管行為的需求，深化相應業(yè)務系統(tǒng)建設。圍繞財政、金融、稅收、工商、海關、國資監(jiān)管、質(zhì)檢、食品藥品安全等關鍵業(yè)務，統(tǒng)籌規(guī)劃，分類指導，有序推進相關業(yè)務系統(tǒng)之間、中央與地方之間的信息共享，促進部門之間的業(yè)務協(xié)同，提高監(jiān)管能力。建設企業(yè)、個人征信系統(tǒng)，規(guī)范和維護市場秩序。

（4）完善宏觀調(diào)控。完善財政、金融等經(jīng)濟運行信息系統(tǒng)，提升國民經(jīng)濟預測、預警和監(jiān)測水平，增強宏觀調(diào)控決策的有效性和科學性。

2.4.2　中國電子政務的基本構(gòu)架

《國家電子政務總體框架》按照電子政務發(fā)展的基本特點，結(jié)合中國電子政務建設的實際需要，提出了“服務是宗旨，應用是關鍵，信息資源開發(fā)利用是主線，基礎設施是支撐，法律法規(guī)、標準化體系、管理體制是保障”的中國電子政務的基本構(gòu)架。這一構(gòu)架在總體上確定了中國電子政務建設的基本方式、策略和內(nèi)容。

服務是宗旨。表明了電子政務的社會使命，強調(diào)了電子政務作為新型服務方式，其主要的服務對象包括政府、企事業(yè)單位、社會公眾，突出了惠及全民的策略意識。

應用是關鍵。集中闡明了中國電子政務應以電子政務的各項應用為驅(qū)動的基本建設策略，強調(diào)要提高電子政務的績效水平。應用是關鍵，就是要使已建成的電子政務系統(tǒng)發(fā)揮應用效用，重點要推動互通共享和支持部門間協(xié)同；在建及擬建的系統(tǒng)應有利于深化政府機構(gòu)改革和優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，避免簡單地在原有體制和業(yè)務流程基礎上建設應用系統(tǒng)。

信息資源開發(fā)利用是主線。就是要把開發(fā)利用政務信息資源，充分挖掘政務信息資源的價值作為電子政務建設的中心工作內(nèi)容，并全面做好政務信息資源的管理工作，注重政務信息資源的采集和更新，以政務信息公開和共享為突破口，強調(diào)對基礎信息資源的開發(fā)利用。

基礎設施是支撐。將國家電子政務網(wǎng)絡、信息安全基礎設施、政務信息資源目錄體系與交換體系作為基礎設施，強調(diào)建設要統(tǒng)一規(guī)劃，避免重復投資和盲目建設，提高整體使用效益。

法律法規(guī)、標準化體系、管理體制是保障。服務需要得到法律法規(guī)的確認，其規(guī)模性和有效性必須通過標準化體系加以保證；管理體制是我國電子政務發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)，應加強電子政務管理體制的建設，以保障電子政務的建設及可持續(xù)發(fā)展。

2.4.3　中國電子政務建設的實施策略

2.4.3.1　服務與應用系統(tǒng)建設

電子化公共服務是電子政務建設的出發(fā)點和落腳點，因此，中國電子政務建設應當緊緊圍繞服務對象的需求，選擇優(yōu)先支持的政府業(yè)務，統(tǒng)籌規(guī)劃應用系統(tǒng)建設，提高各級政府的綜合服務。在《國家電子政務總體框架》中，明確強調(diào)了這一重要的中國電子政務建設實施策略。

1.以服務對象為導向完善電子政務應用服務體系

電子政務是為公眾、企事業(yè)單位提供服務的，因此，電子政務建設成敗的關鍵在于服務的實現(xiàn)程度、服務效率及服務質(zhì)量。中國政府明確規(guī)定，在電子政務建設中，要逐步建立以服務對象為中心，以網(wǎng)絡為載體的電子政務服務體系。通過計算機、電視、電話等多種手段，把服務延伸到街道社區(qū)和村鎮(zhèn)，惠及全民。

電子政務服務體系首先要面向城鄉(xiāng)公眾生活、學習、工作的多樣化需求，在婚姻登記、計劃生育、戶籍管理、教育、文化、衛(wèi)生保健、公用事業(yè)、住房、出入境、兵役、民主參與、就業(yè)、社會保障、交通、納稅等方面提供電子政務服務，為城鄉(xiāng)困難群眾提供更加便利的服務。

電子政務服務體系要服務于社會主義新農(nóng)村建設，要重視為農(nóng)民提供涉農(nóng)政策、科技知識、氣象、農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)資市場信息、勞動力轉(zhuǎn)移、教育、合作醫(yī)療、農(nóng)用地規(guī)劃、鄉(xiāng)村建設、災害防治等服務。

電子政務服務體系還應當按照提高對外開放水平的要求，為外籍人員提供出入境、商務活動、旅游觀光、文化教育、在華就業(yè)等服務。

電子政務服務體系還應當面向企事業(yè)單位開展經(jīng)濟社會活動的需求，在企事業(yè)單位設立、納稅、年檢年審、質(zhì)量檢查、安全防護、商務活動、對外交流、勞動保障、人力資源、資質(zhì)認證、建設管理、破產(chǎn)登記等方面提供電子政務服務。

電子政務服務體系應強化信息資源管理能力，要通過整合和共享信息資源，滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。為滿足政府服務公眾和企事業(yè)單位的需求，在人口登記和管理、法人登記和管理、產(chǎn)品登記和管理、市場準入和從業(yè)資格許可、特許經(jīng)營和社會活動許可、企事業(yè)單位和公民社會義務管理、企事業(yè)單位和公民權(quán)益管理、社會應急事務管理等方面實現(xiàn)信息共享。

為滿足政府經(jīng)濟管理和社會管理的需要，電子政務服務體系應當提供市場與經(jīng)濟運行、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村、資源與環(huán)境、行政與司法、公共安全與國家利益等方面的信息監(jiān)測與分析服務。

為滿足各級領導科學決策的需要，電子政務服務體系還應當提供信息匯總、信息分析等服務。為滿足政府提高管理效能的需要，還應當提供人力資源管理、財政事務管理、物資管理等信息服務。

2.對業(yè)務發(fā)展做出優(yōu)先選擇

電子政務建設是長期的建設活動，中國政府提出在“十一五”期間，電子政務的建設主要圍繞公眾、企事業(yè)單位和政府的需要，應選擇社會公眾關注度高、經(jīng)濟社會效益明顯、業(yè)務流程相對穩(wěn)定、信息密集、實時性強的政務活動作為電子政務優(yōu)先支持的業(yè)務。這些業(yè)務是支持政府提供多樣化服務的重要基礎，也是規(guī)劃應用系統(tǒng)建設的重要依據(jù)。各地區(qū)也要結(jié)合本地區(qū)的實際，確定電子政務需要優(yōu)先支持的業(yè)務。

3.突出應用效益，強調(diào)系統(tǒng)整合

經(jīng)過多年的電子政務建設，中國在各個政務領域已經(jīng)建設了一批重要的業(yè)務系統(tǒng)，其中包括辦公、宏觀經(jīng)濟、財政、稅務、金融、海關、公共安全、社會保障、農(nóng)業(yè)、質(zhì)量監(jiān)督、檢驗檢疫、防汛指揮、國土資源、人事人才、新聞出版、環(huán)境保護、城市管理、國有資產(chǎn)監(jiān)管、企業(yè)信用監(jiān)管、藥品監(jiān)管等重要的行政業(yè)務系統(tǒng)。對于這些業(yè)務系統(tǒng)，要強化應用，強調(diào)取得應用效益。

為取得更有效的應用效益，要圍繞優(yōu)先支持的業(yè)務，以政務信息資源開發(fā)利用為主線，以政務信息資源目錄體系與交換體系為支撐，兼顧中央和地方的信息需求，統(tǒng)籌規(guī)劃應用系統(tǒng)建設。對于電子政務系統(tǒng)建設，要特別強調(diào)電子政務是為政府機構(gòu)改革服務的，其目的在于業(yè)務整合、流程優(yōu)化和機構(gòu)重組，切實減少管理環(huán)節(jié)和層次，實現(xiàn)行政效率的提高、行政成本降低及政府管理的創(chuàng)新。

2.4.3.2　以開發(fā)利用政務信息資源作為建設主線

政務信息資源是政府的重要資產(chǎn)，是社會發(fā)展不可或缺的重要資源，因此，政務信息資源開發(fā)利用是推進電子政務建設的主線，是深化電子政務應用取得實效的關鍵。在電子政務建設中，政務信息資源的開發(fā)利用要突出做好三個方面的工作。

1.信息采集和更新

各級政府要根據(jù)依法行政的要求，明確界定各部門的信息采集和更新權(quán)責，保證信息的準確性和時效性。對于相關部門共同需要的、面向社會采集的信息要理順和規(guī)范信息采集流程，明確信息采集工作的分工，形成有序采集的機制，減輕社會公眾和企業(yè)的負擔。結(jié)合業(yè)務活動的開展，建立信息更新機制，保證信息資源的準確、完整和及時更新。

2.信息公開和共享

各級政府要圍繞社會公眾和企事業(yè)單位最關心、與其關系最直接、最現(xiàn)實的利益問題，以公開為原則，以不公開為例外，編制政府信息公開目錄，及時、準確地向社會公開行政決策的程序和結(jié)果，提高政府的透明度和辦事效率，拓寬群眾參政、議政的渠道，保證人民群眾依法行使選舉權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。要不斷推進政府各類數(shù)據(jù)公開的廣度和深度，建設公開、透明的政府，并使社會充分分享政府信息價值，培養(yǎng)社會創(chuàng)造力，提升政務信息資源的社會貢獻力。要統(tǒng)籌兼顧中央和地方需求，依托政務信息資源目錄體系與交換體系，實現(xiàn)跨地區(qū)、跨部門的信息資源共享。圍繞部門間業(yè)務協(xié)同的需要，以依法履行職能為前提，根據(jù)應用主題明確信息共享的內(nèi)容、方式和責任，編制政府信息共享目錄，逐步實現(xiàn)政府信息按需共享，支持面向社會和政府的服務。中央各部門的應用系統(tǒng)要為地方政府和部門開展社會管理和公共服務提供信息支持。圍繞優(yōu)先支持的業(yè)務，加強已建應用系統(tǒng)間的信息資源共享。新建和擬建的應用系統(tǒng)要把實現(xiàn)信息共享作為重要原則。

3.基礎信息資源

基礎信息資源來源于相關部門的業(yè)務信息，具有基礎性、基準性、標識性、穩(wěn)定性等特征。人口、法人單位、自然資源和地理空間等基礎信息的采集部門要按照“一數(shù)一源”的原則，避免重復采集，結(jié)合業(yè)務活動的開展，保證基礎信息的準確、完整、及時更新和共享。基礎信息庫分級建設、運行、管理，邊建設邊發(fā)揮作用。國家基礎信息庫實行分別建設、統(tǒng)一管理、共享共用的原則。各地要探索符合實際的基礎信息庫建設、管理和應用模式。

2.4.3.3　完善基礎設施，提高使用效益

基礎設施包括國家電子政務網(wǎng)絡、政務信息資源目錄體系與交換體系、信息安全基礎設施。基礎設施建設要統(tǒng)籌規(guī)劃，避免重復投資和盲目建設，提高整體使用效益。

1.建設統(tǒng)一的國家電子政務網(wǎng)絡

國家電子政務網(wǎng)絡由基于國家電子政務傳輸網(wǎng)的政務內(nèi)網(wǎng)和政務外網(wǎng)組成。

政務內(nèi)網(wǎng)由黨委、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院的業(yè)務網(wǎng)絡互聯(lián)互通形成，主要滿足各級政務部門內(nèi)部辦公、管理、協(xié)調(diào)、監(jiān)督以及決策需要，同時滿足副省級以上的政務部門的特殊辦公需要。

政務外網(wǎng)主要滿足各級政務部門進行社會管理、公共服務等面向社會服務的需要。充分利用國家公共通信資源，形成連接中央和地方的統(tǒng)一的國家電子政務傳輸骨干網(wǎng)。

中央和各級地方按照統(tǒng)一標準規(guī)范、統(tǒng)一地址和域名，分級規(guī)劃，分別實施，分級管理，推進電子政務網(wǎng)絡建設，逐級實現(xiàn)互聯(lián)互通。積極推進基于互聯(lián)網(wǎng)的電子政務建設。各地區(qū)、各部門開展電子政務建設，原則上必須依托國家電子政務網(wǎng)絡進行。

2.政務信息資源目錄體系與交換體系建設

按照統(tǒng)一的標準和規(guī)范，逐步建立政務信息資源目錄體系，為各級政府提供信息查詢和共享服務；逐步建立跨部門的政務信息資源交換體系，圍繞部門內(nèi)信息的縱向會聚和傳遞、部門間的在線實時信息的橫向交換等需求，為各級政府的社會管理、公共服務和輔助決策等提供信息交換和共享服務。依托統(tǒng)一的國家電子政務網(wǎng)絡，以優(yōu)先支持的業(yè)務為切入點，統(tǒng)籌規(guī)劃、分級建設覆蓋全國的政務信息資源目錄體系與交換體系，支持信息的交換與共享。

3.完善信息安全基礎設施

圍繞深化應用的需要，加強和規(guī)范電子政務網(wǎng)絡信任體系建設，建立有效的身份認證、授權(quán)管理和責任認定機制。建立健全信息安全監(jiān)測系統(tǒng)，提高對網(wǎng)絡攻擊、病毒入侵的防范能力和網(wǎng)絡泄密的檢查發(fā)現(xiàn)能力。統(tǒng)籌規(guī)劃電子政務應急響應與災難備份建設。完善密鑰管理基礎設施，充分利用密碼、訪問控制等技術保護電子政務安全，促進應用系統(tǒng)的互聯(lián)互通和信息共享。要把信息安全基礎設施建設與完善信息安全保障體系結(jié)合起來，按照“誰主管誰負責，誰運行誰負責”的要求，明確信息安全責任。根據(jù)網(wǎng)絡的重要性和應用系統(tǒng)的涉密程度、安全風險等因素，劃分安全域，確定安全保護等級，搞好風險評估，推動不同信息安全域的安全互聯(lián)。

2.4.3.4　健全法律法規(guī)與標準化體系

圍繞規(guī)范信息資源開發(fā)利用和基礎設施、應用系統(tǒng)、信息安全等建設與管理的需要，開展電子政務法研究，推動政府信息公開、政府信息共享、政府網(wǎng)站管理、政務網(wǎng)絡管理、電子政務項目管理等方面法規(guī)建設，推動開展修訂相關法律法規(guī)的研究。電子政務標準化體系以國家標準為主體，充分發(fā)揮行業(yè)標準在應用系統(tǒng)建設中的作用，由總體標準、應用標準、應用支撐標準、信息安全標準、網(wǎng)絡基礎設施標準、管理標準等組成，是電子政務建設和發(fā)展的基礎，是確保系統(tǒng)互聯(lián)互通、互操作的技術支撐，是電子政務工程項目規(guī)劃設計、建設管理、運行維護、績效評估的管理規(guī)范。要重點制定電子公文交換、電子政務主題詞表、業(yè)務流程設計、信息化工程監(jiān)理、電子政務網(wǎng)絡、目錄體系與交換體系、電子政務數(shù)據(jù)元等標準，逐步建立標準的符合性測試環(huán)境。加強標準的宣傳貫徹和人員培訓，強化標準在電子政務建設各個環(huán)節(jié)中的應用，規(guī)范各地區(qū)、各部門電子政務建設。

2.4.3.5　改進管理體制

各地區(qū)、各部門要按照國家信息化領導小組的部署，相互配合，相互支持，共同促進我國電子政務協(xié)調(diào)健康發(fā)展。要加快推進各方面改革，使關系電子政務發(fā)展全局的重大體制改革取得突破性進展，建立健全與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的電子政務管理體制。

中國政府明確要求，各相關部門要進一步加強和改進管理，促進電子政務充滿活力、富有效率、健康發(fā)展。把電子政務建設和轉(zhuǎn)變政府職能與創(chuàng)新政府管理緊密結(jié)合起來，形成電子政務發(fā)展與深化行政管理體制改革相互促進、共同發(fā)展的機制；創(chuàng)新電子政務建設模式，逐步形成以政府為主、社會參與的多元化投資機制，提高電子政務建設和運行維護的專業(yè)化、社會化服務水平；圍繞電子政務的建設和應用，加強技術研發(fā)，提高產(chǎn)業(yè)素質(zhì)，嚴格執(zhí)行《政府采購法》和《招標投標法》，形成有利于信息技術創(chuàng)新和信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機制。各級政府相關部門要認真組織落實國家信息化領導小組關于電子政務工作的各項決議，協(xié)調(diào)解決相關問題。