第一節 建設工程監理的基本概念

一、建設工程監理制產生的時代背景

建設工程監理制與建設項目法人制、招標投標制、合同管理制共同組成了我國建設工程的基本管理體制，適應了我國社會主義市場經濟條件下建設工程管理的需要。建設工程監理制度的推行，對控制工程質量、投資、進度發揮了重要作用，取得了明顯效果，促進了我國建設工程管理水平的提高。

從1949年新中國成立直至20世紀80年代，我國固定資產投資基本上是由國家統一安排計劃（包括具體的項目計劃），由國家統一財政撥款。在我國當時經濟基礎薄弱、建設投資和物資短缺的條件下，這種方式對于國家集中有限的財力、物力、人力進行經濟建設，迅速建立我國的工業體系和國民經濟體系起到了積極作用。

當時，我國建設工程的管理基本上采用兩種形式：對于一般建設工程，由建設單位自己組成籌建機構，自行管理；對于重大建設工程，則從與該工程相關的單位抽調人員組成工程建設指揮部，由指揮部進行管理。因為建設單位無須承擔經濟風險，這兩種管理模式得以長期存在，但其弊端是不言而喻的。由于這兩種形式都是針對一個特定的建設工程臨時組建的管理機構，相當一部分人員不具有建設工程管理的知識和經驗，因此，他們只能在工作實踐中摸索。而一旦工程建成投入使用，原有的工程管理機構和人員就解散，當有新的建設工程時再重新組建。這樣，建設工程管理的經驗不能承襲升華，用來指導今后的工程建設，而教訓卻不斷重復發生，使我國建設工程管理水平長期在低水平徘徊，難以提高。投資“三超”（概算超估算、預算超概算、結算超預算）和工期延長的現象較為普遍。工程建設領域存在的上述問題受到政府和有關部門的關注。

20世紀80年代初我國進入了改革開放的新時期，國務院決定在基本建設和建筑業領域采取一些重大的改革措施。例如，投資有償使用（即“撥改貸”）、投資包干責任制、投資主體多元化、工程招標投標制等。在這種情況下，改革傳統的建設工程管理形式，已經勢在必行。否則，難以適應我國經濟發展和改革開放新形勢的要求。

通過對我國幾十年建設工程管理實踐的反思和總結，并對國外工程管理制度與管理方法進行了考察，認識到建設單位的工程項目管理是一項專門的學問，需要一大批專門的機構和人才，建設單位的工程項目管理應當走專業化、社會化的道路。在此基礎上，建設部于1988年7月發布了《關于開展建設監理工作的通知》，明確提出要建立建設監理制度，并在上海、海南等地進行試點。1992年2月，建設部發布的《關于進一步開展建設監理工作的通知》中指出：“三年的試點充分證明，實行這項改革，對于完善我國工程建設管理體制是完全必要的；對于促進我國工程建設管理水平和投資效益的提高具有十分重要的意義”。1998年3月施行的《中華人民共和國建筑法》（以下簡稱《建筑法》）以法律制度的形式作出規定，國家推行建設工程監理制度，從而使建設工程監理在全國范圍內進入全面推行階段。使得建設單位的工程項目管理走上了專業化、社會化的道路。

二、建設工程監理的概念（一）定義

我國的建設工程監理發展很快，在許多方面取得了成功，但仍有不成熟的地方。如果從其主要屬性來說，大體上可作如下表述：所謂建設工程監理，是指具有相應資質的工程監理企業，接受建設單位的委托和授權，承擔其項目管理工作，并代表建設單位對承包單位的建設行為進行監督管理的專業化服務活動。

建設單位，也稱為業主、項目法人，是委托監理的一方。建設單位在工程建設中擁有確定建設工程規模、標準、功能以及選擇勘察、設計、施工、監理單位等工程建設中重大問題的決定權。

工程監理企業是指取得企業法人營業執照，具有監理資質證書的依法從事建設工程監理業務活動的經濟組織。

（二）監理概念的要點

1.建設工程監理的行為主體

《建筑法》明確規定，實行監理的建設工程，由建設單位委托具有相應資質條件的工程監理企業實施監理。建設工程監理只能由具有相應資質的工程監理企業來開展，建工程監理的行為主體是工程監理企業，這是我國建設工程監理制度的一項重要規定。

建設工程監理不同于建設行政主管部門的監督管理。后者的行為主體是政府部門，它具有明顯的強制性，是行政性的監督管理，它的任務、職責、內容不同于建設工程監理。同樣，總承包單位對分包單位的監督管理也不能視為建設工程監理。

2.建設工程監理實施的前提

《建筑法》明確規定，建設單位與其委托的工程監理企業應當訂立書面建設工程委托監理合同。也就是說，建設工程監理的實施需要建設單位的委托和授權。工程監理企業應根據委托監理合同和有關建設工程合同的規定實施監理。

建設工程監理只有在建設單位委托和授權的情況下才能進行。只有與建設單位訂立書面委托監理合同，明確了監理的范圍、內容、權利、義務、責任等，工程監理企業才能在規定的范圍內行使管理權，合法地開展建設工程監理。工程監理企業在委托監理的工程中擁有一定的管理權限，能夠開展管理活動，是建設單位授權的結果。

承建單位根據法律、法規的規定和它與建設單位簽訂的有關建設工程合同的規定接受工程監理企業對其建設行為進行的監督管理，接受并配合監理是其履行合同的一種行為。工程監理企業對哪些單位的哪些建設行為實施監理要根據有關建設工程合同的規定。例如，僅委托施工階段監理的工程，工程監理企業只能根據委托監理合同和施工合同對施工行為實行監理。而在委托全過程監理的工程中，工程監理企業則可以根據委托監理合同以及勘察合同、設計合同、施工合同對勘察單位、設計單位和施工單位的建設行為實行監理。

3.建設工程監理的依據

建設工程監理的依據包括工程建設文件、有關的法律法規規章和標準規范、建設工程委托監理合同和有關的建設工程合同。

（1）工程建設文件。

這包括：批準的可行性研究報告、建設項目選址意見書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、批準的施工圖設計文件、施工許可證等。

（2）有關的法律、法規、規章和標準、規范。

這包括：《建筑法》、《中華人民共和國合同法》（以下簡稱《合同法》）、《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱《招投標法》）、《建設工程質量管理條例》等法律法規，《工程建設監理規定》等部門規章，以及地方性法規等，也包括《工程建設標準強制性條文》（GB/T 50319-2013）、《建設工程監理規范》以及有關的工程技術標準、規范、規程等。

（3）建設工程委托監理合同和有關的建設工程合同。

工程監理企業應當根據下述兩類合同進行監理：一是工程監理企業與建設單位簽訂的建設工程委托監理合同；二是建設單位與承建單位簽訂的建設工程合同。

4.建設工程監理的范圍

建設工程監理范圍可以分為監理的工程范圍和監理的建設階段范圍。（1）工程范圍。

為了有效發揮建設工程監理的作用，加大推行監理的力度，根據《建筑法》，國務院公布的《建設工程質量管理條例》對實行強制性監理的工程范圍作了原則性的規定。2001年建設部頒布了《建設工程監理范圍和規模標準規定》（86號部令），規定了必須實行監理的建設工程項目的具體范圍和規模標準。下列建設工程必須實行監理。

1）國家重點建設工程。依據《國家重點建設項目管理辦法》所確定的對國民經濟和社會發展有重大影響的骨干項目。

2）大中型公用事業工程。項目總投資額在3000萬元以上的供水、供電、供氣、供熱等市政工程項目；科技、教育、文化等項目；體育、旅游、商業等項目；衛生、社會福利等項目；其他公用事業項目。

3）成片開發建設的住宅小區工程。建筑面積在5萬m2以上的住宅建設工程。

4）利用外國政府或者國際組織貸款、援助資金的工程。包括使用世界銀行、亞洲開發銀行等國際組織貸款資金的項目；使用國外政府及其機構貸款資金的項目；使用國際組織或者國外政府援助資金的項目。

5）國家規定必須實行監理的其他工程。項目總投資額在3000萬元以上關系社會公共利益、公眾安全的交通運輸、水利建設、城市基礎設施、生態環境保護、信息產業、能源等基礎設施項目；學校、影劇院、體育場館項目。

建設工程監理范圍不宜無限擴大，否則會造成監理力量與監理任務嚴重失衡，使得監理工作難以到位，保證不了建設工程監理的質量和效果。從長遠來看，隨著投資體制的不斷深化改革，投資主體日益多元化，對所有建設工程都實行強制監理的做法，既與市場經濟的要求不相適應，也不利于建設工程監理行業的健康發展。

（2）階段范圍。

建設工程監理可以適用于工程建設投資決策階段和實施階段，但目前主要是建設工程施工階段監理。

在建設工程施工階段，建設單位、勘察單位、設計單位、施工單位和工程監理企業等工程建設的各類行為主體均出現在建設工程當中，形成了一個完整的建設工程組織體系。在這個階段，建筑市場的發包體系、承包體系、管理服務體系的各主體在建設工程中會合，由建設單位、勘察單位、設計單位、施工單位和工程監理企業各自承擔工程建設的責任和義務，最終將建設工程建成投入使用。在施工階段委托監理，其目的是為更有效地發揮監理的規劃、控制、協調作用，為在計劃目標內建成工程提供最好的管理。

三、建設工程監理的性質1.服務性

建設工程監理具有服務性，是從它的業務性質方面定性的。建設工程監理的主要方法是規劃、控制、協調，主要任務是控制建設工程的投資、進度和質量，最終應當達到的基本目的是協助建設單位在計劃的目標內將建設工程建成投入使用。這就是建設工程監理的管理服務的內涵。

工程監理企業既不直接進行設計，也不直接進行施工；既不向建設單位承包造價，也不參與承包商的利益分成。在工程建設中，監理人員利用自己的知識、技能和經驗、信息以及必要的試驗、檢測手段，為建設單位提供管理和技術服務。工程監理企業不能完全取代建設單位的管理活動。它不具有工程建設重大問題的決策權，它只能在授權范圍內代表建設單位進行管理。建設工程監理的服務對象是建設單位。監理服務是按照委托監理合同的規定進行的，是受法律約束和保護的。

2.科學性

科學性是由建設工程監理要達到的基本目的決定的。建設工程監理以協助建設單位實現其投資目的為己任，力求在計劃的目標內建成工程。面對工程規模日趨龐大，環境日益復雜，功能、標準要求越來越高，新技術、新工藝、新材料、新設備不斷涌現，參加建設的單位越來越多，市場競爭日益激烈，風險日漸增加的情況下，只有采用科學的思想、理論、方法和手段才能駕馭工程建設。

科學性主要表現在：工程監理企業應當由組織管理能力強、工程建設經驗豐富的人員擔任領導；應當有足夠數量的、有豐富的管理經驗和應變能力的監理工程師組成的骨干隊伍；要有一套健全的管理制度；要有現代化的管理手段；要掌握先進的管理理論、方法和手段；要積累足夠的技術、經濟資料和數據；要有科學的工作態度和嚴謹的工作作風，要實事求是、創造性地開展工作。

3.獨立性

《建筑法》明確指出，工程監理企業應當根據建設單位的委托，客觀、公正地執行監理任務。《工程建設監理規定》和《建設工程監理規范》要求工程監理企業按照“公正、獨立、自主”原則開展監理工作。

按照獨立性要求，工程監理單位應當嚴格地按照有關法律、法規、規章、工程建設文件、工程建設技術標準、建設工程委托監理合同、有關的建設工程合同等的規定實施監理；在委托監理的工程中，與承建單位不得有隸屬關系和其他利害關系；在開展工程監理的過程中，必須建立自己的組織，按照自己的工作計劃、程序、流程、方法、手段，根據自己的判斷，獨立地開展工作。

4.公正性

公正性是社會公認的職業道德準則，是監理行業能夠長期生存和發展的基本職業道德準則。在開展建設工程監理的過程中，工程監理企業應當排除各種干擾，客觀、公正地對待監理的委托單位和承建單位。特別是當這兩方發生利益沖突或者矛盾時，工程監理企業應以事實為依據，以法律和有關合同為準繩，在維護建設單位的合法權益時，不損害承建單位的合法權益。例如，在調解建設單位和承建單位之間的爭議，處理工程索賠和工程延期，進行工程款支付控制以及竣工結算時，應當盡量客觀、公正地對待建設單位和承建單位。

四、建設工程監理的作用

建設單位的工程項目實行專業化、社會化管理在外國已有100多年的歷史，現在越來越顯現出強勁的生命力，在提高投資的經濟效益方面發揮了重要作用。我國實施建設工程監理的時間雖然不長，但已經發揮出明顯的作用，為政府和社會所承認。建設工程監理的作用主要表現在以下幾方面。

（一）有利于提高建設工程投資決策科學化水平

在建設單位委托工程監理企業實施全方位全過程監理的條件下，在建設單位有了初步的項目投資意向之后，工程監理企業可協助建設單位選擇適當的工程咨詢機構，管理工程咨詢合同的實施，并對咨詢結果（如項目建議書、可行性研究報告）進行評估，提出有價值的修改意見和建議；或者直接從事工程咨詢工作，為建設單位提供建設方案。這樣，不僅可使項目投資符合國家經濟發展規劃、產業政策、投資方向，而且可使項目投資更加符合市場需求。工程監理企業參與或承擔項目決策階段的監理工作，有利于提高項目投資決策的科學化水平，避免項目投資決策失誤，也為實現建設工程投資綜合效益最大化打下了良好的基礎。

（二）有利于規范工程建設參與各方的建設行為

工程建設參與各方的建設行為都應當符合法律、法規、規章和市場準則。要做到這一點，僅僅依靠自律機制是遠遠不夠的，還需要建立有效的約束機制。為此，首先需要政府對工程建設參與各方的建設行為進行全面的監督管理，這是最基本的約束，也是政府的主要職能之一。但是，由于客觀條件所限，政府的監督管理不可能深入到每一項建設工程的實施過程中，因而，還需要建立另一種約束機制，能在建設工程實施過程中對工程建設參與各方的建設行為進行約束。建設工程監理制就是這樣一種約束機制。

在建設工程實施過程中，工程監理企業可依據委托監理合同和有關的建設工程合同對承建單位的建設行為進行監督管理。由于這種約束機制貫穿于工程建設的全過程，采用事前、事中和事后控制相結合的方式，因此可以有效地規范各承建單位的建設行為，最大限度地避免不當建設行為的發生。即使出現不當建設行為，也可以及時加以制止，最大限度地減少其不良后果。應當說，這是約束機制的根本目的。另一方面，由于建設單位不了解建設工程有關的法律、法規、規章、管理程序和市場行為準則，也可能發生不當建設行為。在這種情況下，工程監理單位可以向建設單位提出適當的建議，從而避免發生建設單位的不當建設行為，這對規范建設單位的建設行為也可起到一定的約束作用。當然，要發揮上述約束作用，工程監理企業首先必須規范自身的行為，并接受政府的監督管理。

（三）有利于促使承建單位保證建設工程質量和使用安全

建設工程是一種特殊的產品，不僅價值大、使用壽命長，而且還關系到人民的生命財產安全、健康和環境。因此，保證建設工程質量和使用安全就顯得尤為重要，在這方面不允許有絲毫的懈怠和疏忽。

工程監理企業對承建單位建設行為的監督管理，實際上是從產品需求者的角度對建設工程生產過程的管理，這與產品生產者自身的管理有很大的不同。而工程監理企業又不同于建設工程的實際需求者，其監理人員都是既懂工程技術又懂經濟管理的專業人士，他們有能力及時發現建設工程實施過程中出現的問題，發現工程材料、設備以及階段產品存在的問題，從而避免留下工程質量隱患。因此，實行建設工程監理制之后，在加強承建單位自身對工程質量管理的基礎上，由工程監理企業介入建設工程生產過程的管理，對保證建設工程質量和使用安全有著重要作用。

（四）有利于實現建設工程投資效益最大化

建設工程投資效益最大化有以下3種不同表現：

（1）在滿足建設工程預定功能和質量標準的前提下，建設投資額最少。

（2）在滿足建設工程預定功能和質量標準的前提下，建設工程壽命周期費用（或全壽命費用）最少。

（3）建設工程本身的投資效益與環境、社會效益的綜合效益最大化。

實行建設工程監理制之后，工程監理企業一般都能協助建設單位實現上述建設工程投資效益最大化的第一種表現，也能在一定程度上實現上述第二種和第三種表現。隨著建設工程壽命周期費用思想和綜合效益理念被越來越多的建設單位所接受，建設工程投資效益最大化的第二種和第三種表現的比例將越來越大，從而大大地提高我國全社會的投資效益，促進我國國民經濟的發展。