第二章 水行政法律制度

第一節 水法概述

一、水法的概念及主要內容

（一）水法的概念

水法是由國家制訂或認可，并由國家強制力保證執行的、調整水資源開發、利用和保護過程中所產生的水事法律關系的法律規范的總稱。水法是調整水事法律關系的法律，《水法》第二條規定了水法的調整對象：“在中華人民共和國領域內開發、利用、節約、保護、管理水資源，防治水害，適用本法”。

可以從三個方面來理解水法的概念：

首先，水法是基于水這一自然資源及其開發、利用、節約、保護而產生的。眾所周知，水是一種重要的自然資源，由于水資源在人類生活和社會生產中所起的不可替代的重要作用，同其他許多自然資源一樣，必須給予特別重視并加以嚴格管理和保護。

其次，水法所調整的水事關系產生于人們的水事活動中。既然水資源是人類所必需的重要資源，且由于水在其循環過程中又時常給人類帶來災害，故而便產生了人們防治水害和開發、利用、管理和保護水資源等活動，這便是水事活動。為了調整和規范人們的水事活動，最有效的辦法就是立法，即通過水事立法把所有的水事活動都置于法律的監督、指導和約束下，這樣便產生了水法。同時，水法所調整的水事關系是一種法律關系，具體來說，就是規定水事活動中各方主體之間權利和義務的法律關系。

最后，水法是各類水事法律規范的總稱。這是指水法的具體表現形式是多樣的，既有國家立法機關制定的法律，也有行政機關制定的行政法規，還有地方立法部門和行政部門制定的地方性法規和規章。

水法有廣義和狹義之分。廣義的水法是指調整水事關系的各類法律、法規、規章的總稱。狹義的水法則僅指《水法》。

（二）水法的基本特征

從整個法律體系來看，水法屬于基本法律以外的特別法，但從水法體系來看，2002年10月1日重大修改后實施的《水法》是水法體系中的核心法。從廣義的水法體系考察，水法具有如下特征：

（1）水法是水事綜合法。現有水法學著作大都把水法作為行政法的一個分支，從而把水法學看成行政法學的一個分支來研究。更規范的認定應為橫跨經濟法、行政法、環境法、民法、刑法等部門法的水事綜合法。

（2）沒有一部系統、完整、統一的水事法典。水法是由各類水事法律、水行政法規、部門規章、地方性水法規和規章等組成的綜合性水法體系，用以調整人們在水資源的開發、利用、節約和保護，防治水害等水事活動所產生的各種水事法律關系，各類法律形式之間既有明顯的層級性，又相互關聯，力圖將各種水事活動及關系納入法律調整的軌道。

（3）從內容上看，水法所包含和涉及的內容十分廣泛。水法作為綜合性的法律體系，不僅表現在其法律具體形式的多樣性，而且還表現在內容的廣泛性上。就我國水法的具體內容而言，它既包括水資源的開發利用、節約保護、水土保持、防汛抗旱，又包括水資源的開發利用、水利經營管理；既包括水行政立法、水行政執法，也包括水行政司法，還包括水行政法制監督與救濟；既包括國內水事法，也包括涉外水事法。水法內容的廣泛性，使得各種水事活動均被納入水法的有效調整范圍之中，真正體現出有法可依。

（4）從時間效力上看，水法富于變動性。作為上層建筑的法，總是隨著經濟基礎的變化而變化。在各類法中，行政法的變動尤為顯著，這是因為國家行政機關的行政活動和行為必須為適應社會實際和客觀需要經常作出調整和變化。水法具備行政法的某些特征，同樣必須適應水事活動的實踐需要及時作出調整，適時進行立、改、廢。從1988年我國第一部《水法》頒布以來，為適應社會發展需要，國家立法機構和各級水行政機關制定、頒布、修改的各類水事法律、法規、規章已逾900 件；2002年10月，經過全面修改的新《水法》正式施行。

（三）《水法》的主要內容

《水法》的內容分為七個部分和附則。

1.總則部分

《水法》總則部分主要規范了以下內容：《水法》的立法目的、立法依據和適用范圍；我國水資源國家所有的原則，開發利用水資源的總原則以及水資源的基本管理制度；水資源的管理體制等。

2.水資源規劃

《水法》第二章主要規定了水資源規劃的分類、不同類別的水資源規劃的相互關系以及不同區域水資源規劃編制的部門、職責和程序等。

3.水資源開發利用

《水法》第三章主要是關于水資源開發利用的內容，涉及水資源開發利用的原則、各項水資源開發利用的項目及各項目在開發利用時相互兼顧的原則，開發利用水資源過程中的工程建設問題等。

4.水資源、水域和水工程的保護

水資源、水域和水工程的保護為《水法》第四章的內容，規定了水資源的主管部門、水質凈化、防止水污染和防止水源枯竭、保護水環境以及水功能區劃分、地下水的保護、江河湖泊等水域的保護、水工程及其設施的保護等。

5.水資源配置和節約使用

在《水法》中，水資源的配置和節約使用，規定了不同級別水資源規劃的制定機關、制定程序和原則，規定了水量分配方案的制訂程序，規定了取水許可制度和水資源的有償使用、節水措施和水費的繳納等。

6.水事糾紛處理和執法監督檢查

《水法》中系統規定了水事糾紛的調解、處理辦法和程序，水利執法人員在執法時的責任，職權和原則等。

7.法律責任

法律責任在《水法》中涉及內容較多，規定了違反《水法》應受到的處罰；根據不同的違法行為，規定了詳細的處罰方式和罰款額度，并規定了對嚴重違法者應受治安管理處罰和刑事處罰。