3．農(nóng)村合作性金融的制度變遷

自1849年德國(guó)人雷發(fā)巽創(chuàng)辦第一家合作金融機(jī)構(gòu)以來(lái)，合作金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)有170余年的發(fā)展歷史。作為一種特殊的金融組織形式，合作金融機(jī)構(gòu)是指由個(gè)人集資聯(lián)合組成、以互助融資方式為基礎(chǔ)的金融機(jī)構(gòu)，其參加者往往是社會(huì)中的弱勢(shì)群體，它已成為各國(guó)農(nóng)村金融體系中的重要組成部分。

在實(shí)際運(yùn)作中，各國(guó)合作金融機(jī)構(gòu)以1995年國(guó)際合作聯(lián)盟100周年代表大會(huì)上產(chǎn)生并通過(guò)的“合作制原則”為指導(dǎo)實(shí)踐的依據(jù)和章法。該原則的主要內(nèi)容是：自愿和開(kāi)放原則，民主管理資源原則，社會(huì)經(jīng)濟(jì)參與原則，自主和獨(dú)立原則，教育培訓(xùn)和信息原則，合作社間合作原則，關(guān)心社區(qū)原則。

從其含義和指導(dǎo)原則上可以看出，合作金融機(jī)構(gòu)應(yīng)具備以下特征：第一，合作金融機(jī)構(gòu)是經(jīng)濟(jì)上的弱勢(shì)群體按照合作原則，即自愿、互利原則所組成的金融互助組織；第二，合作金融是互助金融，具有不同于商業(yè)金融的公共產(chǎn)品特征，其服務(wù)對(duì)象限于本社成員，信貸活動(dòng)不具有競(jìng)爭(zhēng)性，不以營(yíng)利為唯一和主要目的，帶有扶弱功能；第三，參加合作金融機(jī)構(gòu)的往往是經(jīng)濟(jì)上的弱勢(shì)群體，實(shí)行一人一票制，而不是商業(yè)性機(jī)構(gòu)實(shí)行的一股一票制，更加體現(xiàn)了內(nèi)部的民主管理原則。這三大特征已經(jīng)成為辨別合作金融機(jī)構(gòu)真?zhèn)蔚闹饕獦?biāo)志。

一般認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)村合作金融體系包括農(nóng)村信用合作社、農(nóng)村合作基金會(huì)、合會(huì)及農(nóng)村資金互助社。其中，農(nóng)村合作基金會(huì)已于1999年被取締，已有的合作基金會(huì)或納入農(nóng)村信用社，或清盤(pán)關(guān)閉。合會(huì)作為民間自發(fā)的“草根金融”組織，往往具有分散、隱蔽、容易誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)和其他犯罪活動(dòng)，以及擾亂金融秩序的弊病，因此其發(fā)展備受爭(zhēng)議，當(dāng)前難以成為農(nóng)村合作金融的主體。農(nóng)村資金互助社于2006年批準(zhǔn)組建，其運(yùn)行狀況、功效及發(fā)展前景還有待進(jìn)一步考察。因此，農(nóng)村信用合作社仍被認(rèn)為是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村合作金融的主要實(shí)現(xiàn)形式。

我國(guó)農(nóng)村信用合作社創(chuàng)辦于20世紀(jì)50年代初期，雖然發(fā)展的歷史不算長(zhǎng)，但過(guò)程曲折起伏，改革開(kāi)放以來(lái)主要經(jīng)歷了三次大的變革。

第一次改革的標(biāo)志是1983年由中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行總行發(fā)布，并于1984年由國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的《關(guān)于改革信用合作社管理體制的報(bào)告》。該報(bào)告提出，恢復(fù)農(nóng)村信用社合作金融的性質(zhì)，恢復(fù)和加強(qiáng)信用社組織上的群眾性、管理上的民主性、經(jīng)營(yíng)上的靈活性，變“官辦”為“民心”；要積極吸收農(nóng)民入股，增強(qiáng)群眾基礎(chǔ)，壯大資金力量，將信用社和農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益緊密聯(lián)系起來(lái)；農(nóng)村個(gè)人和集體經(jīng)濟(jì)單位均可入股，但要貫徹自愿原則，有入股和退股的自由；加強(qiáng)農(nóng)村信用社的民主管理；強(qiáng)調(diào)信用社組織的資金要優(yōu)先用于農(nóng)村，存款除按照比例向農(nóng)業(yè)銀行上交存款準(zhǔn)備金外，其余資金信用社有權(quán)按照國(guó)家信貸政策充分運(yùn)用，多存可以多貸，以加強(qiáng)其經(jīng)營(yíng)上的靈活性；逐步取消農(nóng)業(yè)銀行對(duì)信用社的虧損補(bǔ)貼辦法，實(shí)行獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧；在此基礎(chǔ)上，各個(gè)基層信用社組織建立起信用合作社的縣聯(lián)社。這次改革促進(jìn)了農(nóng)村信用合作社的發(fā)展，到1995年年底，全國(guó)已有獨(dú)立核算農(nóng)信社20 219個(gè)，總資產(chǎn)達(dá)到9 587億元，所有者權(quán)益達(dá)到632億元，其中實(shí)收資本378億元，各項(xiàng)存款余額達(dá)到7 173億元，各項(xiàng)貸款余額5 176億元。但此次恢復(fù)合作金融的改革沒(méi)有突破行政管理的框架，管理體制并沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變革，因而并未取得突破性的進(jìn)展。

第二次改革的標(biāo)志是1996年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》提出，此次改革的核心是把農(nóng)村信用社逐步改為由農(nóng)民自愿入股、由社員民主管理、主要為入股社員服務(wù)的合作性金融組織。其改革的主要步驟是，使農(nóng)村信用社與中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行脫離行政隸屬關(guān)系，而由農(nóng)村信用社縣聯(lián)社和中國(guó)人民銀行承擔(dān)其業(yè)務(wù)管理和金融監(jiān)管工作，然后再按合作制原則加以規(guī)范。此次改革通過(guò)加強(qiáng)農(nóng)信社縣聯(lián)社的建設(shè)，加強(qiáng)中國(guó)人民銀行對(duì)農(nóng)信社的監(jiān)管，按合作制原則重新規(guī)范信用社改革現(xiàn)有農(nóng)信社的管理體制等措施，使農(nóng)村信用社在股權(quán)設(shè)置和民主管理等方面逐步向“合作金融”方向回歸，農(nóng)村信用社與社員關(guān)系明顯加強(qiáng)，基本上突破了農(nóng)村信用社“既是集體合作金融組織，又是國(guó)家銀行基層和機(jī)構(gòu)”的管理體制。農(nóng)村信用社雖然在此次改革中在體制上與農(nóng)業(yè)銀行脫離了行政隸屬關(guān)系，卻承接了大量累積的不良資產(chǎn)。2002年年末，全國(guó)農(nóng)村信用社資不抵債額達(dá)3 300多億元，資本充足率為-8.45%，不良貸款5 147億元，連金融機(jī)構(gòu)存在的基本條件都不具備。

第三次改革的標(biāo)志是2004年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)的意見(jiàn)》。該意見(jiàn)認(rèn)真總結(jié)重慶等八個(gè)省市農(nóng)村信用社試點(diǎn)改革的經(jīng)驗(yàn)：一是新的監(jiān)督管理體制框架基本形成，有關(guān)方面對(duì)農(nóng)村信用社的監(jiān)督管理責(zé)任進(jìn)一步明確；二是農(nóng)村信用社的歷史問(wèn)題得到初步化解，經(jīng)營(yíng)狀況開(kāi)始好轉(zhuǎn)，三是農(nóng)村信用社實(shí)力明顯增強(qiáng)，金融支農(nóng)力度加大，支農(nóng)服務(wù)進(jìn)一步改善；四是農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)起步，經(jīng)營(yíng)機(jī)制開(kāi)始轉(zhuǎn)換，內(nèi)控制度得到加強(qiáng)；五是農(nóng)村信用社的社會(huì)信譽(yù)進(jìn)一步提高，員工精神面貌有了很大的改觀，為下一步工作打下良好基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，政府進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)范圍，確定北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古等21個(gè)地方作為進(jìn)一步深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)地區(qū)。這一輪農(nóng)村信用社改革的重點(diǎn)包括三個(gè)方面。第一，以法人為單位，改革農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完善法人治理結(jié)構(gòu)，區(qū)分各類(lèi)情況，確定不同的產(chǎn)權(quán)形式。在制度選擇上，信用社既可以實(shí)行股份制、股份合作制，也可以繼續(xù)完善合作制。在組織形式上，有條件地區(qū)的農(nóng)村信用社可以改制組建農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行等銀行類(lèi)機(jī)構(gòu)或?qū)嵭幸钥h市為單位的統(tǒng)一法人；其他地區(qū)也可以繼續(xù)實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社、縣市聯(lián)社各為法人的體制；對(duì)少數(shù)嚴(yán)重資不抵債、機(jī)構(gòu)設(shè)置在城區(qū)或城郊、支農(nóng)服務(wù)需求較少的信用社，可以考慮按《金融機(jī)構(gòu)撤銷(xiāo)條例》予以撤銷(xiāo)。第二，改革農(nóng)村信用社管理體制，將農(nóng)村信用社的管理交由省級(jí)人民政府負(fù)責(zé)。目標(biāo)模式是“使農(nóng)村信用社真正成為自主經(jīng)營(yíng)、自我約束、自我發(fā)展和自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)主體，真正成為服務(wù)于民，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的社區(qū)性地方金融企業(yè)”。第三，以加強(qiáng)支農(nóng)服務(wù)、改善支農(nóng)效果為目標(biāo)，轉(zhuǎn)換農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)，逐步推進(jìn)經(jīng)營(yíng)機(jī)制轉(zhuǎn)換。此次改革使農(nóng)村信用社實(shí)現(xiàn)了十年以來(lái)的首次盈余，但是這次改革只強(qiáng)調(diào)了支農(nóng)目標(biāo)，模糊了合作性質(zhì)，特別是如此迅速的扭虧為盈引發(fā)了關(guān)于農(nóng)村信用合作社性質(zhì)的爭(zhēng)論，使農(nóng)村信用合作社未來(lái)的發(fā)展方向變得撲朔迷離。