財政研究

四川省“十四五”期間深化財政改革增強基層保運轉能力研究

四川省委政研室、西南財經大學與四川省財政廳聯合課題組

目前，在我國經濟下行和新型冠狀病毒肺炎疫情沖擊的背景下，財政收入陡然下降，疊加為緩解疫情沖擊而出臺的減稅降費政策，以及財政剛性支出加大，四川各縣市出現了基層財政運轉困難。2020年4月17日召開的中共中央政治局會議，在強調加大“六穩”工作力度的同時，提出了“保居民就業、保基本民生、保市場主體、保糧食能源安全、保產業鏈供應鏈穩定、保基層運轉”的“六保”要求。保基層運轉，主要是保障市、縣、鄉鎮（街道）、村（社區）等各級政府部門經費，使基層治理特別是教育、醫療、治安、水電、公交等公共服務正常運轉，主要涉及縣級“保工資、保運轉、保基本民生”支出。本報告選取四川省都江堰市、南充市蓬安縣和廣安市華瑩市作為樣本，調研了三市保基層運轉的情況，并結合全省各市縣的數據，梳理了我省保基層運轉現狀，簡要分析了當前全省縣級“三保”面臨的主要困難和原因，提出了保基層運轉的政策建議，以期對四川省“十四五”期間增強基層保運轉能力，兜牢保基層運轉底線提供決策參考。

一、四川省經濟社會發展態勢和基層財政運轉狀況

（一）四川省經濟社會發展態勢概要

2020年，突如其來的新型冠狀病毒肺炎疫情使得全球經濟發展受到前所未有的沖擊。世界銀行6月8日發布的《全球經濟展望》顯示，新型冠狀病毒肺炎疫情將導致許多國家經濟嚴重衰退。據預測，2020年全球經濟預計收縮5.2%，為80年來最嚴重的全球衰退。新型冠狀病毒肺炎疫情導致的全球衰退進一步加劇了國際上逆全球化思潮，這給正值深化轉型關鍵時期的我國經濟社會帶來新的不確定性，使得我國“十四五”期間經濟社會發展形勢更加復雜嚴峻。

從國內經濟發展看，受疫情和國際形勢的不利影響，我國2020年第一季度經濟增長大幅下降。根據國家統計局公布的數據，我國2020年第一季度國內生產總值（GDP）同比下降6.8%，其中，第一產業增加值同比下降3.2%，第二產業增加值同比下降9.6%，第三產業增加值同比下降5.2%。生產和需求增幅也出現大幅回落，第一季度規模以上工業增加值同比下降8.4%，社會消費品零售總額同比下降19%。隨著疫情防控形勢向好，復工、復產、復商、復市加快推進，第二季度經濟發展整體呈現上升趨勢。第二季度國內生產總值同比增長3.2%，主要指標也恢復增長，市場預期總體向好。根據廈門大學中國季度宏觀經濟模型（CQMM）課題組對我國2020—2021年宏觀經濟的預測與分析，在外生變量假定的樂觀情景下，2020年中國GDP增速預計將下滑至5.09%, 2021年基數效應加上境外疫情沖擊的有限影響，GDP增速可望反彈至6.61%；在保守情景下，2020年GDP 增速預計下滑至4.59%；在悲觀情景下，受境外疫情暴發的顯著影響，2020年GDP 增速預計將進一步回落至3.18%。世界銀行《全球經濟展望》對我國2020年的經濟形勢預測則更為悲觀，預期實際GDP增長為1%，但它們對我國下一年度的經濟增長預測較為樂觀，預測實際GDP增長有望恢復到6.9%①。

四川省2020年上半年經濟發展態勢與國內整體趨勢一致，第一季度全省GDP同比下降3%。其中，第一產業增加值同比下降1.3%，第二產業增加值同比下降3.4%，第三產業增加值同比下降2.9%。隨著疫情防控常態化和復工復產有力推進，各主要經濟指標從3月開始收窄降幅后逐步實現由降轉增，2020年上半年全省地區生產總值為22 130.27億元，同比增長0.6%。從生產看，四川省上半年農業生產形勢較好，糧油蔬菜均有所增長，生豬產能正在恢復，牛羊等出欄基本穩定；工業生產正穩步增長，省內規模以上工業增加值同比增長2.5%，增速比全國平均水平高3.8個百分點；服務業降幅收窄，上半年第三產業增加值同比下降0.4%，降幅比第一季度收窄2.5個百分點。從需求看，四川省消費品市場降幅收窄，上半年全省實現社會消費品零售總額同比下降7.5%，降幅比全國平均水平低3.9個百分點，比第一季度收窄5.5個百分點；固定資產投資和外貿進出口恢復較快，全社會固定資產投資同比增長5%，外貿進出口總額同比增長21%。

雖然目前我國疫情防控取得重大戰略成果，經濟發展呈現穩定轉好態勢，但是仍應警惕疫情對我國各級財政運行帶來的多維度影響。首先，第二季度的經濟重啟與政府宏觀調控政策是分不開的。一是財政收入方面的宏觀政策是要持續大規模減稅降費。為支持疫情防控和經濟社會發展，黨中央、國務院在支持疫情防控工作、減輕企業社保費負擔、支持小微企業和個體工商戶發展以及穩外貿擴內需四個方面陸續部署出臺了一系列稅費優惠政策①，僅1月至2月全國減稅降費共計4 027億元，其中，支持疫情防控和經濟社會發展的新增減稅降費達1 589億元，上半年實際減稅降費超過1.5萬億元。為貫徹落實黨中央、國務院實施更大規模減稅降費的決策部署，四川省相應出臺了緩解中小企業生產經營困難的“13條措施”，全省第一季度累計實現減稅降費147億元。二是還需進一步加大財政支出方面的宏觀政策對沖力度。據廈門大學中國季度宏觀經濟模型（CQMM）課題組估計，2020年我國財政支出增速要從2019年的8.2%提高至15.3%，才能確保兩個“翻一番”目標和全面建成小康社會目標的實現。其次，在疫情沖擊下經濟增長降速，尤其是第一季度的負增長使得稅基減少，直接導致稅收收入下降。最后，疫情的有效防控需要各級政府安排財力予以支持。隨著疫情防控的常態化，地方政府防疫支出責任也需要有相應的常態化安排。除疫情影響外，四川省地方財政運行還面臨脫貧攻堅戰下事權與支出責任增加、多年地方債務累積下債務還本付息和風險化解壓力增大，以及經濟由高速增長轉向高質量發展下如何實現產業轉型升級等挑戰。這些影響和挑戰的疊加使得地方財政收入下降、支出責任增加，財政收支矛盾加劇，財政運行壓力和風險不斷增大，對確保基層健康有序運轉提出了更高的要求。

（二）四川省保基層運轉的財政保障能力與現狀

基層財政是國家財政的重要組成部分，是向基層群眾提供基本公共服務的物質基礎，關系到政權穩定與社會長治久安。雖然從2010年開始，中央、省、市級各級政府逐步加大對縣鄉一級基層政府的轉移支付力度，但是基層財政良性運行機制尚不穩定，還存在縣級財政可用財力相對緊張、重點支出保障有待加強、橫向財力差異較大等問題（樓繼偉，2013）。具體到各省（自治區、直轄市）的情況又有所不同，因此本部分首先通過比較研究和實地調研對四川省縣級財政收支運行情況展開分析，以期找到保基層運轉的實際困難，并據此提出有針對性的政策建議。

1．四川省保基層運轉現狀的總體分析

2019年，全省183個縣（市、區，以下簡稱縣）地方一般公共預算收入2 550億元，較上年增長3.9%，占全省地方一般公共預算收入的比重為62.6%。其中，稅收收入1 804億元，較上年增長3.4%，非稅收入746億元，較上年增長6.8%。全省縣級一般公共預算支出6 840億元，較上年增長5.6%，占全省一般公共預算支出的比重為66%。全省縣級收支規模不斷擴大，收支運行總體平穩。由于四川省縣級行政區劃數量多、縣域經濟基礎較弱、地區間發展不均衡，縣級財政總體呈以下特點：

第一，四川省縣本級財政“造血”功能較弱。

首先，從四川省縣級財政收入規模和財政自給率看，2019年，全省有121個縣地方一般公共預算收入不足10億元，68個縣不足5億元，18個縣不足1億元，收入最低的壤塘縣僅為2 319萬元，在全國所有縣中排倒數第16位；地方一般公共預算收入占一般公共預算支出之比為37.3%，有35個縣這一比值不到10%，最低的壤塘縣僅為1.3%。

其次，從平均縣級財政支出缺口和財政自給率的比較情況看（見表1）①, 2017年，四川省平均縣級財政支出缺口為7 614.19元，平均縣級財政自給率為29.94%，以財政支出缺口和財政自給率衡量的縣級財力保障水平分別排在18名與14名，處于全國中等偏下水平。

表1 2017年全國及部分省（自治區）縣級財政收支運行情況②

表1（續）

注：平均縣級財政支出缺口越大，排名越靠后；平均縣級財政自給率越低，排名越靠后。

數據來源：《中國縣域統計年鑒（2017）》。

最后，具體看四川省各市州縣級財政收支運行情況的排名（見表2）。無論是從縣本級財政自給率還是從人均財政支出缺口來看，2014—2018年，巴中市、廣元市、涼山彝族自治州（簡稱涼山州）、阿壩藏族羌族自治州（簡稱阿壩州）以及甘孜藏族自治州（簡稱甘孜州）等地區的縣本級財政保障壓力都相對較大。具體分析可知，在樣本期間，僅成都市下轄區縣本級財政自給率超過50%, 2014—2018年的財政自給率分別為92.32%、65.80%、65.25%、68.03%以及83.56%。其他地區基層財政自給率均低于50%，其中，德陽市、攀枝花市和眉山市的情況較好，三地區2018年縣本級財政自給率分別為44.99%、43.96%以及42.22%，而阿壩州和甘孜州的情況較差，基層財政自給率不足10%，分別為7.02%和6.63%。

表2 四川省各市州縣級財政收支運行情況排名（2014—2018年）

注：①本表所需的基礎數據來源于EPS數據庫。②其他說明同表1。

第二，人均縣級財政收入和支出水平較低。從人均縣級財政收入看，2019年，全省183個縣按常住人口計算的人均地方一般公共預算收入為3 045元，比全國縣級平均水平低333元，比東部地區縣級平均水平低1 922元。有143個縣低于全國縣級平均水平，人均地方一般公共預算收入最低的美姑縣僅為426元，比全國縣級平均水平低2 952元。

從人均縣級財政支出看，全省183個縣按常住人口計算的人均一般公共預算支出為8 167元，與全國縣級平均水平大致相當，但與西部地區比，四川省縣級人均一般公共預算支出比西部地區縣級平均水平低841元，有111個縣低于西部地區縣級平均水平。

第三，省內縣級財政發展不均衡。從橫向財力分布來看，四川省轄183個縣，受地理區位、歷史文化、自然資源等因素影響，縣域之間經濟發展不均衡，財政收支差異較大。全省地方一般公共預算收入排名前20%的縣平均收入為45.9億元，是排名后20%的縣平均收入1.1億元的41.7倍。

從五大經濟區看，成都平原經濟區縣級地方一般公共預算收入占全省縣級收入的比重為69%，其中僅成都市20個縣地方一般公共預算收入占全省縣級收入的比重達到50%。地域面積最大的川西北經濟區地方一般公共預算收入占全省縣級收入的比重僅為2%。在全省地方一般公共預算收入超過10億元的62個縣中，成都平原經濟區有38個，川南經濟區、川東北經濟區、攀西經濟區分別有11個、10個、3個。

表3基于縣本級人均財政收入、人均財政支出、人均財政支出缺口以及財政自給率等四項指標的均等化水平計算了我國部分省（自治區）2017年縣級財政均等化水平排名情況。由此可見，四川省縣級財政均等化水平在全國的排名靠后，財力和保障水平差異較大，基層財政橫向分布格局有待調整優化。

表3 2017年我國部分省（自治區）縣級財政均等化水平排名

注：本表利用省（區）各縣之間人均財政收入、人均財政支出、人均財政支出缺口以及財政自給率四項指標的標準差度量我國部分省（區）縣級財力保障能力均等化水平，各項指標標準差越大，說明該省（區）均等化水平越弱，則排名越靠后。

數據來源：同表1。

第四，縣級財政剛性支出規模大。由于我省人口多、底子薄、欠發達，保基本民生、脫貧攻堅、社會事業發展等任務重，縣級財政剛性支出規模大。目前，按國家“三保”支出范圍和標準保障，全省縣級“三保”支出占全省縣級一般公共預算支出的比重較高。除國家“三保”支出外，縣級還需負擔其他剛性支出，如債務還本付息支出；中央、省有明確政策規定的車改補貼、喪葬撫恤金、特崗教師補貼、退役安置費等支出；城管、輔警、環衛等編外聘用人員支出；機關事業單位履行機構職責以及專項工作，如黨建、人大、政協等群團經費，以及食品安全監測、公安事務、應急安全支出等。

2．四川省保基層運轉現狀的調研分析

為更加準確地把握省內保基層運轉現狀，課題組選擇了都江堰市、華鎣市、蓬安縣三個具有代表性的市縣進行調研。都江堰市為四川省的生態旅游型城市， 2019年全市地區生產總值達到424.51億元，比上年增長8%，人均地區生產總值為60 653元（按常住人口計算，下同）。第一、第二、第三產業分別實現增加值33.76億元、145.03億元和245.73億元，三次產業結構比為8 ∶ 34.2 ∶ 57.8。華鎣市為四川省資源型城市，2019年實現地區生產總值167.5億元，比上年增長7.7%，人均地區生產總值為59 568元。第一、第二、第三產業分別實現增加值14.3億元、82.5億元和70.8億元，三次產業結構比為8.5 ∶ 49.2 ∶ 42.3。蓬安縣為四川省的農業大縣，2019年全縣實現地區生產總值201.25億元，比上年增長7.9%，人均地區生產總值為34 909元。第一、第二、第三產業分別實現增加值42.67億元、90.04億元和68.54億元，三次產業結構比為21.2 ∶ 44.7 ∶ 34.1。

所選調研市縣的代表性具體表現在以下幾個方面：從經濟發展水平看，在三個接受調研的市縣中，都江堰市、華鎣市兩地2010—2018年的人均地區生產總值高于四川省各縣的平均水平，蓬安縣低于平均水平；從城市發展水平看，三個接受調研的市縣中都江堰市城鎮化率最高，2018年達到60.20%，華鎣市次之（為49.90%），蓬安縣最低（為41.53%）；從人口結構看，都江堰市在近五年來為人口凈流入地區，華鎣市、蓬安縣兩地為人口凈流出地區；從財政收支看，都江堰市縣本級財政收入和支出均高于四川省各縣的平均水平，華鎣市縣本級財政收入和支出均低于平均水平，蓬安縣縣本級財政收入低于均值而財政支出高于均值。在財政支出責任中，具體看中小學基礎教育和衛生等公共服務的供給情況，都江堰市在校中學生人數高于四川省各縣均值，在校小學生人數低于均值，醫院、衛生院床位數高于均值，華鎣市在校生人數（小學和普通中學）以及醫院、衛生院床位數均小于均值，蓬安縣三項支出責任均高于省內平均水平。此外，就財力保障水平而言，都江堰市、華鎣市、蓬安縣三個接受調研市縣的支出責任遠遠超出自身的財力水平，保基層運轉壓力與省內其他市縣比起來是較大的。

基于調研數據，課題組比較分析了三個接受調研市縣財政收支的具體情況，以期從微觀層面上剖析四川省保基層運轉工作的實際情況和存在的問題。根據我國《預算法》（2014年修正）第五條的規定，我國預算包括“一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算”四本預算，其中，一般公共預算是對以稅收為主體的財政收入，安排用于保障和改善民生、推動經濟社會發展、維護國家安全、維持國家機構正常運轉等方面的收支預算，與保基層運轉的關系最為密切。理論上，若一個地區不進行資金調整（主要包括由轉移支付帶來的資金縱向流動、由其他預算賬戶調入資金帶來的資金橫向流動以及由舉借債務帶來的資金在時間線上的前后流動等三項調整）就能實現一般公共預算賬戶收入與支出的平衡，則表明當地事權與財權是相適應的，那么保基層運轉就不存在壓力或風險。但是，由于我國基層財政收入來源相對單一，而支出剛性強，導致基層一般公共預算收入與預算支出往往存在缺口，需要調入資金保障賬戶平衡。

第一，從縣級財政一般公共預算賬戶的資金收入來看。根據接受調研市縣一般公共預算收支決算平衡表可知，基層財政收入的主要來源為地方一般公共預算收入（包括稅收收入和非稅收入）、上級補助收入（包括返還性收入、一般轉移支付收入及專項轉移支付收入）、債務轉貸收入以及調入資金（包括政府性基金調入、國有資本經營調入及其他調入）四項。由圖1和表4可見，為保運轉，平衡一般公共預算賬戶，都江堰市、華鎣市和蓬安縣三地均需要依賴上級補助收入、債務轉貸收入以及調入資金進行補充。雖然都江堰市一般公共預算收入占比高于其他兩地，但也僅達到39.58%，超過一半的資金需要從其他三個項目中調入。華鎣市、蓬安縣兩地保運轉資金主要來源于上級補助收入，表現出對轉移支付的過度依賴。此外，都江堰市、華鎣市兩地對債務的依賴較強，債務轉貸收入占比分別為22.20%和21.53%。雖然蓬安縣債務轉貸收入占比較低（為12.49%），但也高于其地方一般公共預算收入占比，且蓬安縣還需要從其他預算賬戶調入資金，足可見其保基層運轉之困難。

圖1 接受調研市縣一般公共預算賬戶的資金來源（2015—2018年均值①）

表4 2015—2018年接受調研市縣一般公共預算賬戶資金來源平均占比

單位：%

注：本表各占比情況根據調研數據計算。

具體看調研市縣上級補助收入和調入資金細項（見表5）。2015—2018年，都江堰市、華鎣市和蓬安縣三個地區上級補助收入主要是一般性轉移支付收入和專項轉移支付收入兩項，兩項占比之和在三地均達到90%以上，表現出基層財政在上級補助收入中對轉移支付的高依賴。對于調入資金的來源都江堰市、華鎣市和蓬安縣三地有所差異。都江堰市4年均有調入資金補充一般公共預算的情況，其主要依靠政府性基金調入。值得注意的是，都江堰市2015—2018年政府性基金收入中土地出讓金收入占比分別為88.18%、94.74%、88.31%及92.83%，說明都江堰市一般公共預算賬戶的平衡需要土地出讓金收入的支持，這從側面反映出其保基層運轉對“土地財政”存在一定的依賴。類似的情況發生在2018年蓬安縣。從圖1可知，蓬安縣調入資金的平均額度在都江堰市、華鎣市和蓬安縣三地中是最大的，其2018年99.66%的調入資金來源于政府性基金，而當年其96.55%的政府性基金收入為土地出讓金，說明蓬安縣在2018年表現出對“土地財政”的過度依賴①。華鎣市調入資金主要來自國有資本經營預算。其他調入資金未做具體說明。

表5 接受調研市縣上級補助收入與調入資金來源占比（2015—2018年）

注：本表各占比情況根據調研數據計算。

第二，從縣級財政一般公共預算賬戶的資金使用來看。接受調研市縣一般公共預算賬戶的資金主要用于一般公共預算支出和債務還本支出（見圖2），表明接受調研市縣政府在保運轉的過程中均面臨較大的債務還款付息壓力。從絕對數額看，都江堰市的債務還本付息壓力最大，2015—2018年，平均每年需償還超14億元的債務本金。由表6可見都江堰市、華鎣市和蓬安縣三地各年具體的債務情況，都江堰市債務體量最大，各年債務余額均在150億元以上，2016年達168.85億元；華鎣市和蓬安縣債務余額絕對數額基本相當，2018年分別為32.99億元和39.13億元。從債務類別看，都江堰市以專項債務為主，而華鎣市和蓬安縣以一般性債務為主，蓬安縣具有一定比例的或有債務。

圖2 接受調研市縣一般公共預算賬戶的資金使用狀況（2015—2018年均值）

表6 接受調研市縣債務情況（2015—2018年） 單位：億元

注：本表數據由調研獲取，不包含隱性債務余額。

表7展示了接受調研市縣2018年一般公共預算各項目支出占比。都江堰市、華鎣市和蓬安縣三地一般公共預算的支出責任主要體現在一般公共服務支出、公共安全支出、教育支出、社會保障和就業支出、醫療衛生與計劃生育支出、城鄉社區支出、農林水支出、住房保障支出以及債務付息支出等科目。其中，都江堰市一般公共服務支出的占比最高，達到21.58%，其次是教育支出和社會保障和就業支出，分別達到18.69%、13.32%；而華鎣市和蓬安縣在教育支出、社會保障和就業支出以及農林水支出三個科目的支出占比較高，一般公共服務支出較少，僅占8%左右。這說明各地的支出結構有較大的不同，從支出方面分析保基層運轉時需要因地制宜，依據各地人口特征和經濟發展水平具體分析其支出責任，以評估各科目資金額度和使用效率。

表7 接受調研市縣2018年一般公共預算各科目支出占比 單位：%

注：本表各占比情況根據調研數據計算。

二、四川省保基層運轉的主要特征與困難研判

（一）基層財政的主要特征——“三大依賴”問題

近年來，我國經濟下行壓力加大，地方一般公共預算收入減少而支出剛性增加，加大了縣級財政運行壓力，為了保障正常運轉，基層財政逐漸形成了過度依靠轉移支付、債務收入及“土地財政”的“三大依賴”問題。由上文分析可知，課題組調研的都江堰市、華鎣市、蓬安縣三地中一般公共預算收入占其財政收入的比重分別為39.58%、22.54%和10.58%，其他收入需要依賴上級補助收入、債務轉貸收入以及調入資金。具體表現為：

（1）轉移支付依賴。上級補助收入在都江堰市、華鎣市、蓬安縣三地的財政收入占比分別為26%、53.93%和55.11%。可見，基層財政存在對上級轉移支付的依賴。

（2）債務依賴。債務轉貸收入在都江堰市、華鎣市、蓬安縣三地的財政收入占比分別為22.20%、21.53%和12.49%。由此可知，都江堰市、華鎣市兩地對債務的依賴性較強，蓬安縣雖然債務轉貸收入占財政收入的比重較低，但仍高于其一般公共預算收入占比，可以看出基層財政存在對債務的依賴。并且，從支出方向看，債務還本付息支出已構成保基層運轉的又一壓力。

（3）“土地財政”依賴。都江堰市、華鎣市、蓬安縣三地調入的資金占其財政收入比重分別為3.79%、0.63%和21.25%。都江堰市對調入資金的依賴占比雖小但總量較大且屬于持續性依賴；華鎣市對調入資金的依賴相對較弱；蓬安縣對調入資金的依賴較強，而調入資金主要為政府性基金收入中的土地轉讓金。可見，基層財政存在不同程度的對土地出讓金的依賴。

綜上所述，對三個具有代表性的市縣進行深入剖析可知，基層財政普遍存在“三大依賴”的問題，即轉移支付依賴、債務依賴和土地財政依賴。

（二）四川省保基層運轉的困難研判

（1）基層財政收支缺口持續加大。2020年以來，經濟社會發展又受到新型冠狀病毒肺炎疫情和國外逆全球化思維的不利影響，基層財政收入存在經濟和政策性減收，財政支出責任增加，因而在不進行干預的情況下，“十四五”期間基層財政運行壓力預期將進一步增大。

一方面，縣級財政收入增長乏力。近年來，受宏觀經濟下行壓力加大和更大規模減稅降費政策等因素疊加影響，地方財政收入增長面臨較大壓力，財政收入增長呈逐步放緩趨勢，2015—2019年，縣級地方一般公共預算收入的增幅分別為10%、10.9%、10.9%、8.2%、3.9%，從兩位數增長逐步進入個位數增長。2020年突如其來的疫情對經濟發展造成較大沖擊，投資、消費、進出口受到巨大影響，當前經濟仍在消化疫情帶來的不利影響，經濟持續回升的基礎尚不穩固，地方財政收入特別是縣級財政收入增長十分困難。以調研的情況為例，都江堰市全年一般公共預算收入預計“硬短收”4億元，因2019年年中和2020年出臺新的政策減免，預計減稅降費共計8.8億元，其中稅收減免約為2億元、行政事業性收費和政府性基金減免約為0.03億元、社保費減免約為6.8億元。

另一方面，基層財政剛性支出有增無減。在收入增速放緩背景下，縣級“三保”支出、債務還本付息、落實中央、省重大決策部署等領域財政剛性支出有增無減。國家每年對城鄉居民基礎養老金和城鄉居民醫療保險財政補助標準、基本公共衛生服務支出標準、城鄉低保財政補助標準、教育生均公用經費標準等基本民生政策進行提標。我省作為人口大省，基本民生政策逐年提標帶來“保基本民生”剛性支出持續增長，以2020年為例，僅國家對上述幾項基本民生政策提標，導致全省縣級“保基本民生”較2019年增支100億元。我省政府債務還本付息已進入高峰期，未來債務償還支出逐步增多。同時，我省在基礎設施、基本公共服務等方面還有很多短板要補，對財政支出保障提出了更高的要求。從調研的情況看，都江堰市同時財政保基層支出存在剛性，民生支出需求旺盛，基層財政收支平衡存在較大壓力。該縣反映除兜牢“三保”底線、償債、違建別墅拆除等支出外，因民生提標擴面、疫情防控等剛性新增支出有增無減，收支矛盾異常突出，庫款保障壓力巨大。

（2）爭取持續性轉移支付收入和保持轉移支付較高增長存在困難。從中央財政收入看，近年來，中央財政收入增幅放緩。受疫情影響，2020年上半年中央一般公共預算收入同比下降14%，為應對疫情、促進經濟社會發展，各項積極財政政策陸續出臺帶來的減稅降費疊加效應將在“十四五”期間逐步顯現，預計未來幾年全國財政收入仍將處于低速增長。

從中央財政對地方的轉移支付看，雖然轉移支付保持穩定增長，但從中央財政對下轉移支付的財力來源看，一次性來源占比較大，一定程度上具有不可持續性。2019年，中央對下轉移支付的增長主要依靠一次性增加的特定金融機構和央企上繳利潤。2020年，中央財政通過發行抗疫特別國債1萬億元和新增財政赤字1萬億元，作為加大對地方轉移支付力度、保持轉移支付穩定增長的主要財力來源，這是特殊時期的特殊政策。從目前的經濟形勢看，若中央財政對下轉移支付沒有其他可持續的新增財力來源，預計中央財政對下轉移支付的力度將有所減弱。

因此，按當前的經濟形勢預測，“十四五”期間中央和省一級財政收支矛盾也將加劇，上級轉移支付資金的安排將更加謹慎以保證資金使用效率，縣級政府爭取持續性轉移支付收入或希望上級轉移支付資金安排向本地傾斜、進一步擴大本地轉移支付占比是存在困難的，“十四五”期間地方能爭取到的上級轉移支付收入可能不如預期。

（3）債務收入不可持續性和地方債務風險。根據課程組調研的情況，我省縣級政府已積累了大量債務亟待化解，而其一般公共預算支出高于收入，依靠土地財政償還債務具有不確定性，且土地財政本身也是不可持續的。其使得在現有條件下，地方政府無法利用財政收入償還已經積累的大量債務，存在巨大的化債壓力，只能通過債務置換對債務進行展期或發新債還舊債。通過債務置換雖然能解決短期債務風險，但會導致地方政府縮減政府支出，以應對未來的還債壓力，勢必會影響地方經濟增速。通過發新債還舊債又會存在地方政府債務的權責分離問題，即從時間上看，由于我國地方政府官員的任期與債務期限結構不一致，本屆政府擁有舉債的權力，而實際的償還責任是下屆政府；在空間上，地方政府具有舉債的權力，而兜底的卻是上級政府。正因如此，地方債務存量不斷累積，造成地方債務風險。若防范不利，地方債務風險甚至可能引發全國性財政風險，同時向金融機構蔓延，引發金融危機，因此繼續依靠地方債務收入維持運轉和發展經濟是困難的。此外，從調研的情況可以看出，三個樣本市縣近幾年均存在一定的債務還本付息壓力，對其保運轉工作具有不利影響。

（4）土地財政不可持續和政府性基金收入穩定增長較難。近年來，受益于房地產市場的快速增長，政府性基金收入特別是國有土地使用權出讓收入增長較好，成為縣級財力的有力補充，有效緩解了收支矛盾。2019年，全省縣級國有土地使用權出讓收入達到2 423億元。為確保財政平穩運行，基層財政通過從政府性基金收入調入一般公共預算來緩解財政收支壓力。但2020年受新型冠狀病毒肺炎疫情和房地產市場的調控等因素影響，全省縣級政府性基金收入下滑，近半數縣的政府性基金收入負增長，特別是政府性基金中規模較大的國有土地使用權出讓收入負增長趨勢明顯。政府性基金收入下滑導致資金來源減少，對財力的支撐作用減弱。

此外，一方面由于土地總量本身固定，且在嚴保耕地紅線和控制土地拍賣指標的情況下，可出讓的建設用地將越來越少，從客觀上限定了土地財政是不可持續的；另一方面，由于西部地區的三、四線城市普遍存在人口凈流出的現象，而地方政府需要維持房價上漲才能獲取高額的土地出讓金，人口凈流出使得高額房價無法維持，所以這些地區的土地難以拍出高價。因此，土地財政是不可持續的，這同時也意味著依靠土地出讓金調入一般公共預算以緩解基層財政運轉壓力是不可持續的。

三、四川省保基層運轉的影響因素與困難成因

（一）影響基層財政運轉的“四大因素”

當前，基層財政高度依賴轉移支付、債務和土地收入，在“十四五”期間隨著政策推進和經濟結構調整深化，這“三大依賴”面臨的挑戰將日益凸顯，保基層運轉的形勢將變得十分嚴峻。基層財政存在“三大依賴”的原因可歸結為“體制因素”“歷史因素”“周期因素”以及“趨勢因素”四大類。

1．體制因素

基層財政的“三大依賴”是在現有財政分權體制下逐步形成的結果，其不可持續性折射出當前財政制度本身存在的問題，因此基層收支矛盾的根本性解決需從體制層面思考出路。現行分權體制在中央宏觀管控力得到保障的基礎上充分調動地方發展積極性，有力推動了經濟高速增長，物質財富得到迅速積累。但分權不徹底引發的事權與支出責任不匹配問題成為當前基層政府財政困境的制度根源。轉移支付制度是彌補基層政府收支缺口的重要制度安排，土地財政和舉債依賴是地方政府在“事權層層下壓，財權層層上移”背景下尋求的重要融資途徑。可見，要改變地方政府對三大收入的過度依賴，首先必須從完善分權體制、合理劃分事權與支出責任的制度改革開始。2018年以來，國務院相繼出臺基本公共服務、醫療衛生、科技、教育、交通運輸、生態環境、公共文化、自然資源、應急急救領域財政事權與支出責任劃分改革方案，應據此積極推進省以下各級政府間的權責劃分，逐步建立起權責清晰、財力協調、標準合理、保障有力的財政制度體系和保障機制。

2．歷史因素

從歷史維度看，我國地方政府債務的迅速膨脹開始于2008年金融危機之后，是在以投資拉動經濟的積極財政政策引導下產生的。舉債投資有效避免了我國經濟受到全球金融危機的波及，并對世界經濟做出了貢獻，使我國成為帶動全球經濟復蘇的重要引擎。然而地方政府也因此累積了大量債務存量，并且在晉升激勵、事權與支出責任不匹配和預算軟約束的機制作用下債務余額不斷攀升。近年來，地方政府舉債有力推動了地方經濟發展，但債臺高筑帶來的還本付息壓力成為基層財政的沉重包袱。在當前經濟降速、政策和疫情沖擊交織的情況下，財政減收效應明顯，債務存量的化解顯得尤為困難。一方面，應肯定地方政府舉債的正向作用，舉借新債不能因噎廢食，而應從規范舉債方式，強化舉債約束，提高舉債資金使用效益方面著手建立公開透明高效的債務管理制度；另一方面，規模龐大的債務存量很難在當前特殊形勢下徹底化解，可通過借長債還短債，以時間換空間的方法爭取將其在發展中逐步消化。

3．周期因素

因百年不遇的新型冠狀病毒肺炎疫情，使全球經濟陷于停滯，中國雖實現了對疫情的有效控制，但經濟仍受到重創，徹底恢復還需時日。在疫情沖擊下，經濟活動受到限制，財政收入大幅下降，而為了保增長穩就業，財政支出擴大，更加深了收支矛盾。當前國際形勢變幻莫測，“十四五”期間各種不確定性沖擊隨時可能發生，因此財政需隨時準備好應對周期性原因帶來的經濟波動影響。土地收入具有順周期性，高度依賴土地收入的基層財政很難抵御周期性沖擊，平抑經濟波動的職能需由上級或中央財政來承擔。基層財政的保運轉需通過上級或中央更大力度的轉移支付來予以維持。基層政府積極爭取轉移支付資金的同時應提高轉移支付資金的使用效率，最大程度地發揮資金效益。

4．趨勢因素

人口向核心城市流動將是“十四五”期間的大趨勢，這會使位于不同區位和經濟圈層的地區出現分化。人口凈流入地區房地產市場需求旺盛，土地收入前景樂觀；人口凈流出地區房地產市場需求低迷，土地收入則不容樂觀。在晉升激勵和地方競爭背景下，各地區不顧自身區位和實力，相互效仿，盲目擴張，這種短期化粗放式增長模式已不適應“十四五”期間的新形勢和新情況。因此，應認清人口流動的客觀趨勢，找準自身的區位優勢和發展定位，從粗放式向高質量發展轉變。同時上級政府應對處于競爭劣勢地區的基層政府給予更多財力支持。

（二）四川省保基層運轉存在問題和困難的原因

（1）縣級財源稅源培植低效。培植高質量的財源稅源是擴大財政收入規模和增強保運轉能力的重要基礎。當前，我省縣級財政收入增長多依靠傳統產業，新的財源稅源培植偏慢，在使用上級相關產業發展資金時績效較低，沒有集中財力辦大事要事，財政收入增長缺乏新的動力，進一步導致了財政收入可持續增長基礎被削弱。一些縣為完成招商引資等目標任務，超越財政承受能力或大幅犧牲財稅利益制定招商引資優惠政策，但吸引落地的部分企業質量不高、競爭力不強，在享受了大量優惠政策后卻難以貢獻符合預期的財稅利益。

（2）超越財政承受能力出臺支出政策。各地區出臺的財政支出政策必須與財政承受能力相適應，否則將給財政保障帶來較大壓力，甚至導致財政風險。從調研情況看，一些縣沒有充分考慮財政承受能力，沒有對自身財力進行合理預算和安排，自行出臺支出政策、提高保障標準等，個別縣在一定程度上存在“大干快上”的盲目發展沖動，在當前財政收支矛盾突出的情況下，不僅加大了財政支出壓力，還導致了大量的無預算來源支出，形成了新的財政負擔，對財政可持續發展造成沖擊，也會影響基層運轉的保障。

（3）調整優化支出結構較為困難。當前，縣級政府面臨較大保運轉壓力，很大程度上是由于財政支出存在結構性矛盾。一方面，在上級下達轉移支付中，專項轉移支付為“戴帽”下達，明確了具體項目，縣級必須嚴格使用到項目；另一方面，縣級各部門支出格局固化，還沒有充分落實零基預算，縣級部門的項目預算安排仍然存在“小、散、亂”問題，在壓減非剛性、非急需的一般性支出方面存在較大阻力，在削減低效無效支出，統籌財力保剛性支出、保急需支出、保重大項目建設方面推進困難。因此，一些對經濟發展支撐作用較大、社會效益明顯、能夠迅速產生拉動效應的領域急需財政資金支持，但受財力制約和預算安排所限，無法得到充分保障；而一些非剛性、非急需支出壓減不徹底，部分領域項目進展滯后，資金無法及時實現支出，躺在賬上難以產生效益。

（4）歷史欠賬較多，包袱沉重。從更長遠的角度來分析，縣級發展過程中形成的歷史欠賬和包袱，也在一定程度上加劇了財政保運轉壓力。從全省來看，各縣養老、醫療、教育等基本公共服務水平參差不齊，部分地區欠賬較多，在國家大力推進基本公共服務均等化背景下，這些地區為彌補欠賬提高基本公共服務水平造成財政保障壓力加大。一些縣交通、水利、城建等基礎設施建設較為滯后，這些地區具有彌補欠賬的較大建設需求。此外，多年來一些縣持續高強度的建設，在土地、資金、生態等要素方面存在不同程度的透支，也形成了較大規模的政府債務和隱性債務，需要擠占當前的財政資源逐步化解，為基層保運轉帶來了更多的考驗和挑戰。

四、政策建議

面對“十四五”期間的新形勢、新情況和新挑戰，為了增強基層保運轉能力，現結合本報告的研究結論提出以下具體的政策建議：

（一）強化預算約束，嚴肅財經紀律

圍繞貫徹落實新修訂的《預算法實施條例》，通過持續深化預算管理制度改革，為財政運行筑牢“制度籠子”，進一步嚴肅財經紀律。

首先，嚴格縣級預算編制，按照財政支出保障序列優先滿足縣級保基層運轉的預算安排。硬化預算約束，嚴格執行人大批準的預算，預算一經批準非經法定程序不得調整。強化預算對執行的控制，堅持先有預算后有支出，嚴禁超預算、無預算支付資金或開展政府采購，嚴控預算調劑追加事項，嚴禁對未列入預算的項目借款或墊付財政資金。

其次，進一步增強縣級黨委、政府財經紀律意識，將預算法及實施條例納入縣級黨委常委會會議、政府常務會會前學法范圍，切實提升縣級黨委、政府依法決策、科學決策的水平。

最后，預算部門在發現績效運行與原定績效目標發生偏離時，應及時向財政部門報告，并督促項目實施主體和責任單位積極采取應對措施加以整改、予以糾正，對財政資金投入績效未能達到預期目標的部門及責任人實行績效問責。

（二）完善招商引資工作考核體系，努力培育高質量財源稅源

按照省委、省政府劃分的縣域經濟發展類區，充分發揮比較優勢，堅持協同發展和錯位發展，根據自身資源稟賦和區位條件，著力培養具有發展潛力的骨干財源稅源。

在招商引資過程中，加強對企業和項目的篩選論證，提升招商引資的質量和效益，努力實現引得進、能落地、發展好、有貢獻。完善優化對縣級招商引資工作的考核，科學設定考核指標體系，加大對引進企業和項目的發展潛力、與當地發展定位契合度等因素的考核評估，并適當對以往年度落地企業和項目的經濟社會效益以及財稅貢獻程度進行考核，促進縣級政府提升財源培植質量。

對引進的企業和項目，縣級政府可在更大范圍參考借鑒“財政后補助”模式，將符合規定的優惠政策根據其落地后對經濟社會發展和財政收入的貢獻情況，分批逐步兌現，形成激勵效應。同時，應尤其注意“招商引資”過程中形成的稅收返還對地方財力的侵蝕，確保地方稅收收入的真正取得并能成為基層政府的可支配財力。

（三）優化財政支出結構，提升財政資源配置效能

堅持“有保有壓、有進有退、進退有度”的財政保障思路，完善能增能減、有保有壓的分配機制，優化財政支出結構，提升財政資源配置效能。

一方面，應嚴控過高的人員津補貼福利和民生支出，嚴厲杜絕賣地、貸款發放津補貼的現象，嚴防在扶貧和鄉村振興項目推進中拔高標準、層層加碼的情況，嚴格審核土地出讓收入中成本性支出的真實性，堅決壓減不必要的開支，持續壓縮非急需、非剛性的一般性支出，大幅削減低效無效支出，騰挪資金在重點領域保持合理支出強度，切實保障“三保”及其他重點支出資金需求。

另一方面，應轉變思路“巧投資”，在資金投向上向能夠形成支撐效應和拉動效應、經濟社會效益比較明顯、符合群眾期盼和經濟發展急需的項目傾斜；在項目選擇上優先安排具備實施條件、手續完備、前期工作準備充分的項目，力求在最短時間內產生經濟社會效益和財稅貢獻；在支持方式上，統籌運用產業發展投資引導基金、政府與社會資本合作、專項債券用作項目資本金、財政金融互動等方式，發揮財政資金“四兩撥千斤”的引導帶動作用；在項目實施上，加快資金使用進度，避免資金支出緩慢低效，并加強對資金使用的動態跟蹤問效，保證資金始終用在該用的地方。

（四）完善轉移支付制度，加大對西部經濟發展薄弱縣市的轉移支付補助力度首先，進一步理順一般性轉移支付和專項轉移支付的關系，擴大一般性轉移支付規模和占比，讓基層擁有更多可供統籌使用的轉移支付資金。規范轉移支付分類，將省對下轉移支付分為一般性轉移支付、共同財政事權轉移支付、專項轉移支付三大類，推動加強轉移支付管理，提升轉移支付政策效果。具體來看，應調整一般性轉移支付的結構，壓縮定向轉移支付占比，提高可供區縣統籌安排的財力比例，同時提高專項轉移支付和定向轉移支付切塊下達的比例，逐步將非競爭性領域的專項轉移支付全部切塊下達給基層，由基層根據切塊資金使用方向，結合自身經濟社會發展需求，統籌使用財政資金，提高資金使用的精準度和效益。

其次，建立健全轉移支付定期評估和退出機制，對投入方向類同、補助對象交叉、區域范圍重疊、項目分配零散、使用績效不高的轉移支付項目予以整合歸并，打破資金分配固化格局，為縣級集中財力支持大事要事創造有利條件。完善轉移支付分配辦法，科學設置轉移支付分配因素和權重，加大對西部經濟發展薄弱縣市的傾斜和支持力度，增強縣級保運轉的能力。

最后，建立健全特殊轉移支付機制，即新增財政資金直達市縣基層的管理機制，以加快撥付進度并減少層級損耗。為此，應建立直達資金專項國庫對賬機制，做到賬目清晰、流向明確、賬實相符，盯緊直達資金的分配、撥付和使用情況，進一步完善直達資金監控系統功能，加強政策評估，確保直達資金有力有效、安全到位。

（五）加強地方政府債務管理，切實防范化解財政風險

首先，進一步強化地方政府債務預算管理，將政府債務舉借償還全部納入預算安排，逐步實現“借用還”主體相統一，提高地方政府債務管理的規范性。嚴格債務限額管理，將地方政府債務嚴格控制在限額以內，確保債務舉借同財政承受能力相匹配。通過編制還款時間表，明確每年應償還的債務總量，同時應編制3年期的滾動資本提升計劃，用以衡量地方政府未來3年內基礎設施建設的資金需求。

其次，通過壓縮一般性支出、優化支出結構、加大土地出讓、處置存量資產、發行再融資債券等方式加大地方政府債務化解力度。堅決遏制隱性債務增量，有序化解存量，用好融資平臺公司到期隱性債務借新還舊政策，積極向中央爭取開展建制縣區化債試點，推動高風險地區穩妥降低債務風險水平。

最后，依法構建管理規范、責任清晰、公開透明、風險可控的政府舉債融資機制，強化監督問責。設立地方政府專項債償債基金制度，設置對應的基金管理機構。從規范項目資金管理的角度出發，建議設立專項債券基金制度，統一基金管理法律規范。同時建議在財政部下設立專門的政府償債基金管理機構，主要負責對償債基金的管理、組織償債基金的會計核算以及基金資金使用的內審監督。

（六）合理劃分省以下政府間的事權與支出責任，并依據支出責任推進收入劃分改革

首先，各級政府間財政事權應按照受益范圍、信息復雜程度和調動積極性三個原則進行劃分①。省以下政府間事權和支出責任劃分的決策權在省級政府，應避免事權下移和資金缺口給基層政府帶來過重的財政負擔。具體來看，凡屬于省級承擔的支出責任，省財政要全額保障經費；省級委托市縣級政府承辦的事務，要足額安排專項經費，不留資金缺口；屬于省與市縣級政府的共同事務，要盡可能降低財政困難縣級的資金負擔比例；屬于跨區域的公共事務，要根據各方面受益情況，并考慮縣級財政的實際承受能力，合理確定分擔比例。

其次，應當適時地進行改革方案的動態調整。如可以根據當前中央政府部門改革的情況，以及現有省以下政府間的實際財力情況，重點明確和強化省級政府的支出責任，保障和維護縣區政府的財政事權積極性；通過有效授權，合理確定市縣財政事權，使基本公共服務受益范圍與政府管轄區域保持一致，激勵縣區政府盡力做好轄區范圍內的基本公共服務。

最后，在省以下政府間事權與支出責任相匹配的基礎上，有序穩妥推進省與市縣收入劃分改革，擴大省與市縣共享稅種范圍，按省與市縣的支出責任劃分來確定分享比例，完善稅收收入征管體制，形成以共享稅為主、專享稅為輔，共享稅分享合理、專享稅劃分科學的省與市縣收入劃分體系和均衡協調的省與市縣財力格局。中央下劃地方的消費稅先列省級，完善包括省屬國有企業在內的重點企業的稅收分享機制，建立省級轉移支付再分配與現行財政體制、事權劃分相協調的機制，進一步增強省級財政宏觀調控能力。在此基礎上，省級財政加大對保基層運轉困難縣的傾斜支持力度，通過轉移支付均衡各縣財力差異，促進基本公共服務均等化，增強縣級保基層運轉的能力。

作者簡介：四川省委政研室、西南財經大學與四川省財政廳聯合課題組成員包括四川省委政研室謝圣贊、胥杰，西南財經大學財稅學院劉蓉、劉楠楠、周川力、寇璇、李娜、林思巧，四川省財政廳預算處雷驥。

① 國際貨幣基金組織（International Monetary Fund, IMF）對我國2021年經濟態勢預測更為樂觀，認為2021年我國經濟增速會有較強勁的反彈。據其最新發布的《世界經濟展望》預測，中國2021年有望實現8.2%的經濟增長。

① 2020年新出臺的稅費優惠政策涉及支持防護救治、支持物資供應、鼓勵公益捐贈、支持復工復產、穩外貿擴內需等五個方面。詳見國家稅務總局《支持疫情防控和經濟社會發展稅費優惠政策指引》, http://www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810341/n810755/c5145868/content.html。

① 本文的“財政支出缺口”是指縣本級絕對財政支出缺口（本級財政支出-本級財政收入）；財政自給率為縣級財政收入占財政支出的比例（財政收入/財政支出×100%）。

② 被納入橫向比較的地區包括河北省、山西省、遼寧省、吉林省、黑龍江省、江蘇省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、山東省、河南省、湖北省、湖南省、廣東省、海南省、四川省、貴州省、云南省、陜西省、甘肅省、青海省、廣西壯族自治區、西藏自治區、新疆維吾爾自治區、內蒙古自治區以及寧夏回族自治區等27個省（自治區）。

① 受數據可獲得性所限，華鎣市各項均值依據2016—2018年數據計算。下同。

① 事實上，通過調研座談會，課題組發現都江堰市、蓬安縣在2019年對“土地財政”仍然存在一定的依賴性。

① 劉昆．我國的中央和地方財政關系 [OL]．中國人大網，2020-08-12. http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202008/08bd6bb3168e4916a2da92ac68771386.shtml.