葉適管理思想研究
南宋孝宗統治時期，政治較為開明，思想較為活躍，出現了朱熹、葉適、陸九淵等不少思想家。其中葉適講究功利，在國家管理方面造詣頗深，提出了較系統的管理理論。本文擬就此做一些探討。
一 集權與分權及管理幅度
葉適的管理理論，是通過對宋朝統治弊病的批判來闡出的。他的批判可以歸結為四句話：“自昔之所患者，財不多也，而今以多為累；自昔之所患者，兵不多也，而今以多為累；自昔之所患者，法度疏闊也，而今以密為累；自昔之所患者，紀綱紛雜也，而今以專為累。”[1]在這四條之中，最重要的是紀綱以專為累。
葉適分析了宋朝專制統治的發展過程。他提出，宋朝立國之始，在施行國家管理的根本方針上，與歷朝有深刻的差異：“國家規模，特異前代，本緣唐季陵夷，藩方擅命，其極為五代廢立士卒斷制之禍，是以收攬天下之權，銖分以上悉總于朝，上獨專操制之勞。”[2]收攬天下之權，突出表現在：在軍事方面，將絕大部分作戰部隊的調動權收歸朝廷，地方和軍將無朝旨不能調動軍隊；在財政方面，將絕大部分賦入的支配權收歸朝廷，地方軍政長官無權支配財賦；在官員任用方面，將前代允許地方長官自行任命權收歸朝廷。路級不設統管軍政的長官，而分設互不隸屬分掌軍、政、財、刑等的監司，各監司直接對朝廷負責。這樣處置的結果，各方面的權力都集中于朝廷和皇帝本人，“國家因唐、五季之極弊，收斂藩鎮權歸于上，一兵之籍，一財之源，一地之守，皆人主自為之也”[3]。這種過分專制的做法又被后來的統治者奉為“守邦之大猷而當百世而不變”[4]，被認為是“古人之未至，而今日之獨得”[5]。本來，宋初為消除割據分裂禍患，實行一些矯枉過正的政策也不必厚非，然而當其統治鞏固之后，非但不加以糾正，反而變本加厲地加強專制，并“于煩文細故加增之”[6]，使得這種專制不斷深化趨于極端。仁宗時，范仲淹等力圖改革，行慶歷新政，以受挫告終。神宗時，王安石想扭轉頹勢，而未抓住要害，“不知其為患在于紀綱內外之間，分畫委任之異，而以為在于兵之不強，財之不多也”,“欲因弱勢以為強勢”，也未成功。此后，紀綱以專為累的情況就日趨嚴重。
葉適指出，紀綱過專帶來的弊害首先就是邊防虛弱，戰爭失利。他認為，宋初收攬事權沒有考慮邊疆與內地的不同。他主張“固外者宜堅，安內者宜柔。使外亦如內之柔，雖能自安，而有不大可安者”[7]，這種憂患就是外侮。本來，太祖時還給邊將一些機動權，使他們得以在一定程度上施展才能。然而太祖末年和太宗即位后，連原來給的機動權也收回了。“故自雍熙、端拱以后，契丹（遼）日擾，河北、山東無復寧居，李繼遷叛命，西方不了解甲”[8]，戰則勝少敗多，且敵強我弱的形勢漸成定局。查其根源，就是“諸將不能自奮于一戰者，權任輕而法制密，從中制外而有所不行也”[9]。“治具日密，法令則日煩，禁防束縛日不可動，爵祿恩意豢養群臣狃于區區文墨之中。”[10]軍將一舉一動都受到法制的約束，一言一行都受到君主的猜忌，他們的軍事才能不能發揮，而他們養尊處優無所事事卻得到鼓勵。結果，“雖聚重兵勇將而無一捷之用，卒不免屈意損威以就和好”[11]。如北宋末年，“女真之來南地，雜以奚、契丹、渤海、漢兒，前才五六萬，后亦不滿十萬而已”[12]，然而“長驅而至，莫有敵者”[13]。宋朝百余萬大軍，頃刻土崩瓦解，北宋隨之滅亡。這就是過分專制的惡果。南宋統治者并未接受教訓，重蹈覆轍，不給軍將和平時期必要的治軍權、戰爭中必要的機動處置權，嚴重損傷了軍隊的戰斗力。針對這種狀況，葉適提出了他的改革方案：“分兩淮、江南、荊湖、四川為四鎮，以今四駐扎之兵各以委之”;“于中各割屬數州，使兵民財賦皆得自用，而朝廷不加問焉，余則名屬之則已。而又專擇其人，以各自治其一州，所謂兵民財賦皆得自用。”[14]這一建議體現了他的適當分權分責的主張。
在國家管理的其他方面，葉適描繪其過分專制狀況道：“自邊徼犬牙萬里之遠，皆上所自制命。一郡之內，兵一官也，財一官也，彼監此臨，互無統屬，各有司存，推之一路猶是也。故萬里之遠，口頻呻動息，上皆知之，是紀綱之專也。”[15]即講，州和路二級均無統一的管理核心，分掌兵財等的官員都與朝廷直接發生聯系，重要的決策權全部總攬于朝廷。“盡收威柄，一總事權，視天下之大如一家之細。”[16]“私其臣之無一事不稟承我者為國利”[17]，認為只有這樣才能消除反叛割據的危險，滿足自己的權力欲。葉適認為，這種管理方式固然不無便利之處，但“有大利必有大害”[18]。宋朝收攬事權，“欲專大利而無受其大害”[19]，固然也做出了很大的努力，然而歸結起來不過是“廢人而用法，廢官而用吏，禁防纖悉”[20]而已。其實行的結果則是“人材衰乏，外削中弱”。[21]所以，“無所分畫則無所寄任，天下泛泛焉而已。百年之憂，一朝之患，皆上所獨當……故紀綱以專為患而至于國威不立”[22]。葉適又從歷史經驗教訓的角度對此做了論證，他指出：“兩漢之治所以過于后世者，豈非其操之簡而制之要哉。”[23]唐朝之所以強盛，也是由于其事權集散較為適當。與前代相比，宋朝最為集權，而“天下之弱勢，歷數古人之為國，無甚于本朝者”。
針對宋朝紀綱過專的弊病，葉適提出：“知威柄之不能獨專也，故必有所分；控持之不可盡用也，故必有所縱。”[24]要適當改變管理層次不合理的狀況，必須實行彈性控制。對于分級管理中不適當的權力上移的傾向要予以糾正，“還轉運司之權以清戶部之務，罷提舉司之事以一轉運之權”[25]。“分畫委任而責其成功”,“功罪有歸”，獎罰分明。
他還批評了那種機械地將《周禮》所載管理國家的手段移之于宋代的做法和主張。他說，借鑒《周禮》是可以的，但不能原樣照抄。這是因為管理國家“必辨其內外大小之序，而后施其繁簡詳略之宜”[26]。周朝與宋朝，古今懸隔，管理體制有著深刻的差異：“三代之時，自漢、淮以南皆棄而不有，方天下為五千里，而王之自治者千里而已。其外大小之國千余，皆得以自治……其生殺廢置猶不能為小者，天子皆不預焉。”[27]由于天子直接管理的范圍小，地狹民寡[28]，故可以管得細，“米鹽縻密無所不盡”[29]。而宋代“包夷貊之外以為域，破天下之諸侯以為州縣，事雖毫發，一自上出，法嚴令具，不得搖手”[30]。且“其臣不能久于其官而遽去”[31]。在這種情況下“以求合于《周禮》之書”[32]，必然導致“人情不安而至于亂”[33]。這就是說，在管理的地域范圍成倍增廣的情況下，管理的密度必須適當加以調整，才能使管理的負擔適中從而保證管理的可靠性和可行性。
二 人與制度
由紀綱過專派生而出，即法度過密。葉適說：“紀綱、法度一事也，法度其細也，紀綱其大也。”[34]這里所說的法度，不僅指法律、法令，也包括制度。國家管理上的過度集權，必然導致法度的細密嚴苛。法度由疏到密的演化大體是與紀綱由散到專同步的。葉適講：“本朝之所以立國定制、維持人心期于永存而不可動者，皆以懲創五季而矯唐末之失策為言，細者愈細，密者愈密，搖手舉足輒有法禁。而又文之以儒術，輔之以正論，人心日柔，士氣日惰，人才日弱，舉為懦弛之行以相奉繁密之法，遂揭而號于世曰：此王政也，此仁澤也，此長久不變之術也。”[35]“以二百余年所立之國，專務以矯失為得”[36]，法度就只能是越來越細密。法度細密突出地反映在宋初以來歷朝編定的“編敕”“敕令格式”“條法事類”等有法律效力的官方文書上。這類文書內容龐雜，包括法律條文、詔敕、規定的帳籍或申文的格式等。“自嘉祐、熙寧、元豐、元祐、紹圣、大觀、政和、紹興，皆自為書……乾道、淳熙，已再成書矣。以后沖前，以新改舊。”[37]其部帙之浩繁，達到令人吃驚的程度。例如，紹興年中秦檜主持編定的鹽茶敕令格式有二百四十九卷，常平免役敕令格式五十四卷，連同其他方面的文書，簡直是汗牛充棟。官員們不要說通曉這些文書，就連通讀一遍也非易事。法度如此細密，自然是為了使集權專制統治得以維持，防范各種離心傾向。然而法度過密，就意味著各級官員的隨機處置權的過分減少，“任法不任人”，即只見管理制度不見管理者。宋王朝沿此邪路愈走愈遠，終于到了摧殘人才進而使管理混亂的地步。
任法不任人，單純依賴法律、法令、制度等，而不發揮各級官員的主觀能動作用，其弊害首先是使人的才能無法發揮，優秀人才的選拔受到妨礙。在廣大的范圍內施行同一法度，法度又過于細密，而管理者的水平參差不齊，就必然束縛一些有才能的管理者的手腳，使他們喪失了發揮長處的活動天地。葉適講：“國家以法為本，以例為要，其官雖貴也，其人雖賢也，然而非法無決也，非例無行也。”[38]大家一樣地照章辦事，就難免優劣難辨。“每事心守程度、按故例，一出意則為妄作矣。”[39]弄得管理者們不得不謹小慎微，不求有功但求無過。細密的法度又驅使他們為一些細小的硬性規定奔忙勞碌。例如，關于路級監司的法度突出體現了“恐其擅權而自用”[40]的意圖：“非時不得巡歷，或巡歷不得過三日，所從之吏卒、所批之券食、所受之禮饋，皆有明禁。”[41]然對其如何督促屬郡搞好民政財政，卻沒有行之有效的法度。這樣，“不責其大而姑禁其細”,“監司之弛惰，人反以為寬大，上跡以為知體。監司之舉職，人反以為侵權，上亦以為生事”[42]。州縣官則又終日困于財計，“一日為吏，簿書、期會迫之于前，而操切無義之術用矣”。“縣則以板帳，月樁無失乎郡之經常為無罪，郡則以經總制無失乎戶部之經費為有能。”[43]他們的精力都消耗于無聊的瑣事中了。其結果，“人之才不獲盡，人之志不獲伸，昏然俯首一聽于法度”[44];“將迎唯諾，自可稱職，而賢能遂至于無用矣”;“修飭廉隅者反以行見異，研玩經術者反以學見非，志尚卓牽者反以材見嫉，倫類通博者反以名見忌”[45]。弊害還不止于此，法度過于細密，其中必然有不適用、不可行或過時者，有在某一范圍內不適用者，又難于及時修正。由于強制推行這些不適當的法度，就滋長了管理者中間的歪風邪氣。“有知其不可行而姑委之于下，下則明知其不可行而姑復之于上，虛文相挺，浮論相倚”[46]，進而“事功日隳，風俗日壞，貧民愈無告，奸人愈得志。此上下之所同患，故法度以密為累而治道不舉”[47]。
任法不任人，也妨礙了人才的選拔。宋朝人才選拔主要靠科舉、官員考課、薦舉銓選等制度。這些制度也比前代細密繁雜得多。其指導思想也是加強專制，防范官員培植私黨、發展私人勢力。葉適批評科舉取人，言其“用科舉之常法，不足以得天下之才，其偶然得之者，幸也”;“科舉所以不得才者，謂其以有常之法而律不常之人”。以詩賦取人，所取者僅長于文藝；以經書取人，所取者僅長于記誦；至于操行、管理才能都難以通過科舉考試考察。有時考生雖“在高選，輒為天下之所鄙笑”[48]。制舉制度的考察科目雖稍廣，然仍未脫離“責之于記誦、取之于課試”[49]的窠臼，使“豪杰特起者輕視而不屑就”[50]。考生名額分配也有制度，名額多處不學之人輕易參試，名額少處考生則“奔走四方，或求門客，或冒親戚，或趁糴納”,“假冒干請，無所不為”[51]。選拔人才變為摧殘人才。葉適認為，士人入官，是國家獲得人才的源泉，“立國之命系焉”[52]。選拔人才僅通過細密的科舉制度而不動員有關的官員發揮能動作用去識別引薦，所獲得者便不是優秀的人才。
任法不任人，也使在在職官員中選拔人才受到妨礙。宋朝制定了繁密的官員考課升黜制度，項目龐雜，綜合評定十分困難，而官員的出身和資歷卻是擺在明處的，于是，考課多流于形式，而升遷以出身與資歷為據卻成為慣例，即所謂“不任人而任法之弊，遂至于不用賢能而用資格”[53],“無有流品，無有賢否，由出身而關升，由關升而改官”,“資深者敘進，格到者次遷”,“侍從不薦士，執政不舉賢，執資格而進曰：此足以任此矣”[54]。薦舉制度本來是要官員們推薦下級官員的，但由于宋朝對選人改官、京官改朝官等所需上級官員舉薦的人數、類別等都做出了硬性規定，就使得上級官員或出于憐憫，或出于情面等，不得不舉薦；而下級官員，為了獲得升遷機會，不論賢愚邪正，都得設法按規定求得足夠數量的舉薦者。如此“上不信其舉人者，舉人者不信其求舉者，求舉者不以自信”[55]，徒有薦舉的形式，并無選拔賢能的實效，且造成了“奔競成風，干謁盈門”[56]的壞風氣，最終使那些分明有選拔人才義務者也不履行其職責。宰相歷來的首要任務是選任賢才，然在宋代，下級官員眾多，宰相多不認識，自難舉薦；“若乃侍從近臣之進退，又常曰不敢預聞”[57]，以免招來猜忌。吏部本應專以選拔人才為職，然而卻不能很好發揮其職能作用。“天下法度之至詳，曲折詰難之至多，士大夫不能一舉手措足，不待刑罰而自畏者，顧無甚于銓選之法也。”[58]吏部官員終日與此繁文密法周旋，耗盡了精力，選任賢能，幾成虛言，遂使吏部成為“天下大弊之源”[59]。
這種完全忽視發揮各級官員的主觀能動作用，迷信法度條文，只見法度而不見人，最終還要波及國家管理的各個方面，“舉一事求利于事而卒以害是事，立一法求利于法而卒以害是法”;“行經界則經界為害，行保甲則保甲為害，行方田則方田為害”;“天下皆行于法度之害而不蒙法度之利，二百年于此，日極一日，歲極一歲”[60]。葉適認為，這種做法應該立即糾正，改任法不任人為“任人以行法”,“使法不為虛文而人亦因以見其實用。功罪當于賞罰，號令一于觀聽，簡易而信，果敢而行”。[61]例如管理官員調配升黜的吏部，要有實際的機動權。要把由宰相公署分占的部分官員委任權交還吏部，使吏部通盤規劃，通融調度，“少助朝廷用人”,“尚書、侍郎者不虛設矣”[62]。以此類推，其他崗位上的官員也應具備盡職盡責所必需的條件和機動權力。
三 兵少而后強，財少而后富
葉適又批評宋朝統治，謂其“兵以多為累”“財以多為累”。紀綱、法度是著重從管理者之間的關系進行討論，兵、財則側重從對管理對象的處置方面進行討論。“兵多”與“財多”有密切的聯系。他說：“今事之最大而當極論之，論之得旨要而當先施行者，一財也，二兵也。雖然，財之所以為大事者，由兵之為大事而已。”[63]“今天下之財自一縷以上無不盡取……十分之九以供之而猶不足者，兵是也。”[64]簡言之，財多主要因為兵多，減財須先減兵。葉適認為，全面推行募兵制是不可取的，他說：“因民為兵而以田養之，古今不易之定制也。募人為兵而以稅養之，昔人一時思慮，倉猝不審積習而致然爾。”[65]他又進而對宋朝的兵制做了分析：“古者以民為兵，不以兵為民；因事以養兵，不養兵以待事；兵聚則求戰，聚則不敢不戰。今食錢自日百錢以上，家小口累仰給于官，國力不供而常有饑寒之色，是以兵為民地；北方無事二十余年終不解甲，是養兵以待事也。養兵如故，和親亦如故，是聚兵而不敢戰也。”[66]宋朝不但行募兵制，而且常備軍數量也極冗多。北宋時有一百數十萬，然版圖尚廣，或可支吾；南宋半壁河山，其數額卻未能有效地實行裁減。葉適言：“今天下之兵，惟其在內之三衙，名曰宿衛京師，是其雖可議而猶不可廢也。四屯駐之大軍何其多也！諸州之廂兵、禁兵、土兵，又有小小控扼所屯之兵，併兵之數亦且百萬，亦古無有也。”[67]兵員冗多，管理不免漏洞百出，“統副非人，朘刻稟賜，卒伍窮餓，犯嗟流聞”[68]。同時“國力不供”[69]，兵士兵困，士氣低下，軍無斗志，“大則歷數十歲與虜人和親而不敢斗一日之兵，小則草寇數百人忽發而不能制，……故兵以多為累而至于弱”[70]。統治者還常以兵變為憂，“內則常憂其自為變而外則不足以制患”[71]。故葉適講：“養兵以自困，多兵以自禍，不用兵以自敗，未有甚于本朝者也。”[72]
葉適批駁了那種以為恃兵為固乃太祖神策，“可因而不可改，可增而不可損”[73]的認識，謂其“厚誣太祖而重誤國家”[74]。他提出，宋太祖行募兵制，乃沿前代之舊，且“汰兵使極少，治兵使極嚴”[75]，借此才能“平一僭亂，威服海內”[76]。他又指出，反對裁減兵員者多數都因對兵多的害處認識不足所致，富國強兵之關鍵在變軍制，變軍制必須以裁減為第一步，“不減宿衛屯駐之大兵，而國力不寬；不減廂禁弓手土兵，則州郡之力不寬”[77]12。“兵以少而后強，財以少而后富，其說甚簡，其策甚要，其行之甚易也。”[78]
葉適又批評了想用保甲取代募兵的做法。他說：“王安石為神宗講所以銷兵之術，知兵之不勝養，而猶不悟籍兵之不必多，教諸路保甲至四五十萬，陰欲以代正兵，正兵不可代，而保甲化天下之民皆為兵。”[79]他肯定了王安石寓兵子民的努力方向，又批評了他在未能有效裁軍的同時又廣行保甲，加重了百姓負擔，“于是，虛耗之形見而天下之勢愈弱”。“至于紹圣以后則又甚矣，保甲復治，正兵自若，內外俱耗，本末并弱。大觀、政和中，保甲之數至六七十萬”[80]，百姓負擔之沉重已是無法忍受，北宋末年的動亂敗亡與此有著密切的關系。
宋朝財多，實因費廣所致。多兵外又有冗官、歲幣等。葉適講：“今天下有百萬之兵，不耗不戰而仰食于官；北有強大之虜以未復之仇而歲取吾重賂；官吏之數日益而不損，而貴臣之員多不省事而坐食厚祿。”[81]這使得宋朝君臣上下以斂財為急，“天下之財用責于戶部，戶部急諸道，每道急其州，州又自急其縣，而縣莫不皆急其民。天下之交相為急也，事勢使然”[82]。斂財不但急，而且多。葉適言：“以祖宗之盛時所入之財，比于漢唐之盛時一再倍；熙寧、元豐以后……比治平以前數倍，而蔡京變鈔法以后，比熙寧又再倍矣……然要之渡江以至于今，其所入財賦視宣和又再倍矣。是自有天地，而財用之多未有今日之比也。”[83]如此取財，就給財政管理帶來巨大的困難。首先，要獲得如此多的錢財，就不得不巧立名目，開始取之田賦附加稅，繼而取之鹽酒茶礬香、商稅，然后取之市易、青苗、免役，最終乃取之于和予買、經總制等。大抵后者之所為，乃前者所不道，而再后者之所為，又乃后者所羞為。如此越來越陷于“其事無名，其取無義”[84]的境地，嚴重損害了國家的威信。葉適認為，管理國家，要取信于民，“使天下疑已，不可以為天下”[85],“理天下之財而天下不疑其利，擅天下之有而天下不疑其貪，政令之行，天下雖未必能知其意而終不疑其害已”[86]。然而南宋時，百姓對國家已無起碼的信任，稍有舉措，百姓就疑心是斂財的新花樣，從而人心惶惶，這就給財政管理增加了麻煩。其次，巧立名目斂財，也給財務管理帶來不便。“上之取財其多名若是，于是州縣之所以誅求者，江湖為月樁，兩浙、福建為印板帳，其名尤繁，其籍尤雜”[87],“胥吏疲于磨算，屬官倦于催發”,“士方其入仕，執筆茫然莫知所謂”[88]。這勢必造成管理上的漏洞，給貪污舞弊者以可乘之機。最后，由于聚財斂財的任務過重，使得財政管理的其他任務都被一筆勾銷。依照葉適的認識，理財應有如下功能：“衣食之具或此有而彼亡，或彼多而此寡，或不求則伏而不見，或無節則散而莫收，或消削而浸微，或少竭而不繼，或其源雖在而浚導之無法”[89]，這些都在管理者職責范圍之內。只有這樣，才能真正做到“以天下之財與天下共理之”[90]。而在南宋，理財變成單純的“取諸民而供上用”,“理財者，聚斂而已矣”[91]。無限制地聚斂，就成為竭澤而漁，“昔之號為壯縣、富州者，今所在皆不復可舉手”;“齊民中產衣食僅足，昔可以耕織自營者，今皆轉徙為盜賊凍餓矣”[92]。財源因而枯竭。葉適又從歷史經驗的角度，進一步論證財多為弊的道理。他指出：“隋最富而亡，唐最貧而興。唐（按指前期）之取民，以租以庸以調，過此無取也。而唐之武功最多，辟地最廣，用兵最久，師行最勝”,“致唐之治，有唐之勝，其不待財多而能之也決矣”[93]。他進而論道：“古者財愈少而愈治，今者財愈多而不足”[94]，因此“善為國者將從其少而治”[95]。他反對那種先北伐成功而改革內政的主張，提出：“能捐橫賦而后可以復版圖，俟版圖之復而后捐之者，無是道也；能裕民力而后可以議進取，待進取之定而后裕之者，無是道也。”[96]這就是說，當務之急壓倒一切的是使財由多變少，使百姓減輕負擔，才能富國強兵一雪國恥。
葉適的管理思想是很豐富的，與其同時代的思想家相比，有不少獨到之處，以上只能略舉其概。他的關于集權分析、管理幅度與密度、管理中的人與法等思想，他的關于富國強兵的戰略思想，對于我們都有較大的借鑒和參考價值，應當認真加以研究。尤為難能可貴的是，葉適不是把國家管理的各個方面看成是互不相干的，而是把它們看成一個整體內互相聯系的部分，他強調管理的系統性和有序性，這同現在的管理學是有些相近之處的。作為一個封建時代的思想家，他的理論中也有粗糙不夠嚴密之處，有些消極失當的成分，例如他過多地美化三代，在批判宋朝時弊時也或有矯枉過正的地方，但考慮到當時他所處的社會歷史環境，這也是不應苛求的。