第四節 那曲縣新型城鎮化建設分析

城鎮化是全球經濟社會發展的必然趨勢，是現代化的必由之路，是破除城鄉二元結構的重要依托。貫徹落實黨的十八大，十八屆三中、四中全會，中央城鎮化工作會議和自治區有關會議精神，深入推進那曲縣新型城鎮化進程，走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、傳承文化的那曲縣特色新型城鎮化道路，是實現那曲縣和諧發展、跨越式發展的迫切需要，是解決那曲縣“三牧”問題的重要途徑，是推動新型工業化、信息化、農業現代化同步發展和區域協調發展的有力支撐，是擴大內需和促進產業升級的重要抓手，深入實施“突破工業、擴城活縣、建設基地、擴展門戶”總體戰略，與全區同步實現全面建成小康社會、譜寫中華民族偉大復興的中國夢那曲縣篇章，具有重大現實意義和深遠歷史意義。

一 城鎮化建設取得的成就

那曲地區那曲鎮，是藏北經濟、政治、文化的中心和交通樞紐。西藏和平解放前，那曲鎮只是一座人口近千人、城區面積只有0.42平方公里的小村鎮，無任何現代意義的建筑。西藏和平解放后，那曲鎮才開始了真正意義上的建設，青藏鐵路、青藏公路、黑昌公路、安獅公路縱貫全境，城區規劃控制面積達26.7平方公里，建城區面積已達13平方公里，常住人口10萬人。目前，那曲縣已初步形成以那曲鎮為中心，各鄉鎮所在地為骨干，以人口相對集中、交通相對便利、發展潛力較大、具有一定輻射帶動作用的村鎮為基礎的全縣城鎮結構布局。

近年來，隨著國家西部大開發戰略的實施，中央第四、第五次西藏工作座談會的召開，那曲縣城鎮建設進入快速發展階段。特別是2013年8月正式開工建設的那曲鎮城市基礎設施建設項目，目前施工現場如火如荼、緊張有序，一幢幢廠區樓房拔地而起，一條條綜合管道漸次開挖、鋪設，各類建材陸續運抵現場，協調服務和拆遷安置等工作積極跟進，截至調研期間，工程已完成投資2.1億余元，占工程總投資的25.88%。建成后，將解決那曲鎮近20萬人口的給排水、污水處理、集中供暖問題，這“三項工程”也拉開了那曲整個地區新型城鎮化的序幕。

隨著國家西部大開發的實施和青藏鐵路的開通，為那曲縣新型城鎮化建設創造了機遇。那曲縣依托區位優勢，加大了沿路城鎮建設力度，羅瑪、古露等城鎮就是近年以國道為依托發展起來的新型城鎮。因此，依托國道發展小城鎮商業、服務、運輸等行業，吸納周邊富余勞動力就業、縮小城鄉差距是那曲縣推進城鄉一體化的重要建設思路。

同時，那曲縣加快縮小城鄉差距和區域差異，通過政府財政等政策扶持，增加投資，提倡城鄉互助、區域協作，加快那曲鎮中心城鎮基礎設施建設，加強中心城鎮對周邊小城鎮的輻射帶動作用，縮小那曲鎮與其他小城鎮間的差別，進一步推進城鄉一體化進程。

緊緊抓住居住人口、產業發展、群眾就業三大要素，培育城鎮，把發展特色經濟作為推進城鎮化的重要途徑。立足現有交通、礦產、畜產品、藥材等優勢，依靠特色城鎮的優勢大力發展特色經濟，壯大城鎮經濟實力，促進經濟社會的全面發展。

“那曲變了”，這是很多對那曲縣有所了解的人的共同感受。五年前，由于那曲鎮缺乏統一建設規劃，未能正確處理好土地與城市、規劃與建設之間的關系，出現了任意批地、無序建設的自由式發展局面，導致整個城市功能分區不明確，用地布局混亂，電力、通信、電視等各種線路肆意串架的局面。為改變這種混亂的局面，以那曲地區住建局為龍頭，各個部門相互配合協調，在城市總體規劃的指導下，依靠政府的大力支持，抓住道路等基礎設施建設機會，拆除沿街檔次低、質量差、朝向不一的單位房屋及民居，對一些品位較高，具有一定時代意義的建筑進行了翻修、改建。經過幾年的努力，那曲鎮主要街道兩側的單層民居已基本完成了拆除整治，取而代之的將是富有時代、民族、地域特色的建筑群，經過幾年的努力，城市主要街道兩側的建筑風格、品位均有較大提高，力爭再用10—20年時間將那曲鎮建設成為極富民族、地域特色的城市。

由于那曲城市規劃起步較晚，造成了居住小區房屋朝向不一、街巷狹窄、危房較多、電線老化、排水不暢等問題，因此，那曲地區對浙江小區、遼寧小區、杭嘉小區規劃范圍內的516戶居民房屋進行了拆遷安置工作，從根本上消除了安全隱患，對改善危舊房屋內居民的居住條件和居住環境、保障人民群眾生命安全、建設和諧社會起到十分重要的作用。

臟、亂、差是那曲城市建設面臨的主要問題和城市建設管理最突出的難點問題。近年來，那曲地區建立了市政管理機構，完善了市政管理體制，加強和充實了市政管理隊伍，市政設施維護車、環衛車、垃圾清運車等市政環衛設施得到不斷完善，那曲鎮城市面貌有了較大的改善，城市基礎設施建設取得了較大發展，寬敞明亮的大街代替了原來狹窄污穢的街道，街道兩旁富有現代民族特色的建筑群代替了原來低矮破舊的鐵皮屋，城市面貌煥然一新，市政管理水平有了進一步提高。

二 城鎮化建設存在的問題

在那曲縣城鎮化進程加快的過程中，也存在一些必須高度重視并著力解決的突出矛盾和問題。

（一）城鎮化整體發展水平滯后于全區、全國平均水平

2013年，那曲縣常住人口城鎮化率遠低于全國平均水平（53.73%）13.25個百分點，戶籍城鎮化率低于全國平均水平（35.7%）8.5個百分點。加快城鎮化進程的同時重視城鎮化質量的提高，是今后一段時期那曲縣城鎮化發展要解決的主要問題。

（二）土地城鎮化快于人口城鎮化

2001—2013年全縣城鎮建成區面積增長較快，而城鎮人口增長并沒有與此同步，土地城鎮化速度明顯快于人口城鎮化的速度，建設用地粗放低效。城鎮“攤大餅”式擴張明顯，城鎮建成區快速增長，而集聚的人口則明顯滯后。

（三）城鎮規劃建設管理水平有待提高

城鎮建設中普遍存在重經濟發展、輕環境保護，重城市建設、輕管理服務等問題，主要表現為城鎮市政道路交通問題日趨突出，城鎮污水和垃圾處理能力不足，環境污染問題加劇，城鎮管理運行效率不高，公共服務供給能力不足，城中村和城鄉接合部外來人口聚集區人居環境差等。同時，在城鎮特色建設方面引導不夠，那曲縣良好生態環境、多民族特色未能完全體現。

（四）城鎮產業發展支撐能力不足

全縣大部分城鎮普遍存在產業支撐能力弱的問題，尤其是有利于增加財稅收入和擴大城鎮就業的第二、第三產業發展相對滯后，導致城鎮對牧區富余勞動力的吸納能力不強。園區建設相對緩慢，企業規模偏小，布局分散，產業集聚效應發揮不夠。

（五）配套體制機制不完善

現行城鄉分割的戶籍管理、土地管理、社會保障制度，以及財稅金融、行政管理等制度，固化了已經形成的城鄉利益失衡格局，對農業轉移人口市民化、城鄉一體化形成制約，阻礙了城鎮化的健康發展。

三 發展思路與目標

那曲縣城鎮化是在“山區、民族、邊疆、貧困”四位一體的基本縣情下推進的，全縣“特色城鎮化”建設取得了較好的成績，但整體發展仍滯后于全國平均水平，乃至于全區平均水平，這決定了必須從那曲縣的特點和實際情況出發，遵循城鎮化發展規律，走那曲縣特色新型城鎮化道路。

（一）發展思路

著力到2020年與全國一道全面建成小康社會，緊緊圍繞“突破工業、擴城活縣、建設基地、流域發展、擴展門戶”總體戰略目標，繼續堅持“守住紅線、統籌城鄉、農牧民進城”的總體要求，按照“建設山地城鎮、突出小城鎮、實現組團發展、推進城鄉一體”的發展模式，堅持“人本、集約、綠色、特色”的理念，以人為核心，以人口適度城鎮化為重點，適度推進農業轉移人口就近就地落戶城鎮，穩步提升城鎮化質量和水平；以城鎮群為主體形態，優化城鎮化布局，促進城鎮協調發展；積極推進產城融合，注重產業支撐和增加就業，不斷增強城鎮綜合承載力與可持續發展水平；堅持生態文明，強化城鎮建設空間管控，提升城市人居環境，注重城鄉區域協調發展；突出山水、沿邊、民族特色，強化特色城鎮建設；創新城鎮化的體制機制，釋放發展潛力，走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、傳承文化的那曲縣特色新型城鎮化道路。

（二）發展目標

著力到2020年與全國一道全面建成小康社會和西藏特點的新型城鎮化道路基本成型，立足那曲縣基本縣情，充分發揮獨特的區位與資源優勢，以山地城鎮、沿邊民族城鎮等為特色，構建以人為核心、那曲鎮為主體、11個微小城鎮協調發展的城鎮發展新格局。

——城鎮化水平穩步提高。城鎮化進程進一步加速，2020年全縣常住人口城鎮化率達到30%以上，戶籍人口城鎮化率達到28%左右。尤其是那曲鎮城鎮規模不斷擴大，形成12個特色小城鎮。

——城鎮化布局進一步優化。“一鎮、三帶、兩屏”的那曲縣城鎮化戰略格局基本形成，12個城鎮群聚集經濟、人口能力明顯增強，通過新型城鎮化建設，城鄉一體化水平和競爭力明顯提高，那曲鎮輻射帶動作用更加突出，成為那曲地區區域發展的新的重要增長點；全縣城鎮規模結構更加完善，小城鎮服務功能增強，兩個層次的城鎮實現協調發展，城鎮體系結構進一步優化，城鎮承載能力和綜合實力進一步增強。

——城鎮化質量顯著提升。牧業轉移人口市民化進程明顯加快，產業支撐能力明顯增強，產城融合發展態勢良好，吸納就業能力顯著增強，城鎮住房供應體系進一步完善；城鄉居民收入水平持續提高，生活質量進一步提升，生態環境進一步改善，合法權益切實得到保障，多層次的精神文化需求得到有效滿足，新型社會治理機制基本建立，社會更加和諧穩定。

——城鎮可持續發展能力增強。城鄉基礎設施和公共服務設施顯著改善，城鄉居民生活品質和文明水平顯著提高，城鎮服務能力和保障能力不斷增強，防災減災能力進一步提高；污染防治與生態環境保護取得有效進展，人居環境得到顯著改善，綠色環保產業發展迅速；山地城鎮建設成效顯著，城鎮建設集約緊湊，城鎮特色進一步突出。

——城鄉一體化成效顯著。統籌城鄉經濟社會成效顯著，以城帶鄉的能力進一步增強，城鄉產業、生態保護融合聯動，公共服務差距顯著縮小，人才、技術、信息交流密切。統籌城鄉綜合配套改革取得積極進展，城鄉一體的戶籍、就業、社保、土地、投資和公共服務體制基本確立。

——城鎮化體制機制改革取得重大進展。建立健全城鄉勞動者平等就業制度，建立城鄉統一的建設用地市場，戶籍管理、土地管理、社會保障、住房保障、財稅金融、就業創業、行政管理、生態環境等制度改革取得重大進展。