第一節 經濟發展與牧業發展

牧業是那曲縣經濟的支柱產業和牧民增收的源泉，和平解放60多年來，那曲縣牧業和牧區發展取得了舉世矚目的成就，同時也存在發展模式滯后、增長質量不高、受自然條件嚴重制約等不利因素的影響。

一 縣域經濟發展持續增長

（一）經濟總量持續增長

緊緊圍繞經濟社會全面發展這一總體要求，立足區位優勢，創新發展思路，統籌城鄉、經濟社會、人與自然和諧發展，經濟發展速度得到進一步加快，社會發展程度得到進一步提高，人民群眾生活水平得到進一步改善。1995年（查到的最早數據）那曲縣國內生產總值為5613.58萬元，2014年底的國內生產總值為122062.5萬元，經濟總量翻了21.74倍。1995年那曲縣GDP占全地區GDP的14.08%，占全區GDP的1.02%。那曲縣1995年人均GDP為1063.22元，2014年底那曲縣人均GDP為8630.57元，人均GDP比1995年增長了8.12倍。

（二）國民經濟整體實力處于那曲地區的前茅水平

據相關數據記載，那曲縣國內生產總值屬全地區中等。近年來，在地委、行署的堅強領導下，全縣利用資源和交通兩大優勢，深入調整農牧業產業結構，拓寬農牧業發展渠道，加大政策宣傳力度，鼓勵農牧民群眾解放思想，努力開拓進駐市場，農畜產品附加值增效明顯。同時，大力實施農牧區基礎設施建設，大幅提升了農牧區的服務水平，援藏工作進一步深化，援藏項目、資金逐步落地。在各相關部門的不懈努力下，那曲縣各項社會事業取得長足發展，均領先于全地區其他兄弟縣。

（三）經濟結構調整初見成效

21世紀以來，那曲縣繼續以牧業為基礎，大力實施“牧業穩縣、工業強縣、商貿活縣、科教興縣”的總體發展戰略和按照“優化一產、管好二產、服務三產”的縣域經濟發展戰略。鞏固和加強牧業的基礎地位，發展高產、優質、高效的現代牧業，提升“一產”；發展生態工業，發展綠色資源，壯大“二產”；以地理位置上具有的特殊性、排他性和唯一性特點，發展高原生態旅游業和商貿流通業，做強“三產”。整個經濟產業結構不斷調整優化。三次產業占全縣生產總值的比重由1995年的58.5：0.4：41.1，調整到2014年底的21：21.3：57.7。產業結構由1995年的“一三二”調整為“三二一”的特征，一產比重大幅下降，二產比重大幅上升，三產比重穩中有升，特色產業日益壯大。現代牧業加快發展，各類經濟合作組織等多種經營發展加快，旅館餐飲業、商貿流通業等服務業快速發展，強化了縣域經濟支撐。

表2-1 那曲縣經濟和各類產業發展情況

表2-1 那曲縣經濟和各類產業發展情況續

（四）固定資產不斷增長

根據年報資料查詢，1998年（最早可以查詢的年報數據）基本建設固定資產投資完成364.48萬元，2014年固定資產投資實際完成29900萬元，固定資產投資增加了82.03倍，基本建設完成投資占地區比重的1.54%。

（五）城鄉居民生活水平不斷提高

在投資拉動的作用下，城鄉基礎設施不斷完善，人民生產生活條件明顯改善，牧民人均純收入由1995年的1174.31元，增加到2014年的7341元，比1995年翻了6.25倍。部分群眾生活達到小康水平。基本完成農牧民安居工程建設任務，“八到農家”工程成效顯著，基本解決農牧民飲水安全問題，基本實現用電人口全覆蓋。扶貧開發深入實施，那曲縣貧困落后的面貌發生了改變，各族群眾逐步實現了安居樂業。

（六）城鎮基礎設施條件顯著改善

21世紀以來是那曲縣基礎設施建設力度較大的時期，實施了新農村示范村、人工種草、生態農業產業園等項目。其間，投資明顯擴增，重點實施了人工種草、退牧還草、安居工程、旅游集散中心、城市基礎設施、綠化及環衛基礎設施等項目，交通落后狀況得到根本改觀，牧區生產生活條件明顯改善，城鎮面貌發生巨大變化，為縣域加快發展構筑了堅實的平臺。

（七）那曲縣加大勞動力資源的轉移

鄉村從業人員數反映一定時期內鄉村勞動力資源的實際利用情況，包括農林牧漁業的利用、工業的利用、建筑業的利用、其他非農產業的利用。從表2-2可看出，那曲縣鄉村勞動力資源的利用水平呈不斷上升趨勢，從2000年的29582人發展到2012年的40957人，凈增11375人，12年中增加了將近40個百分點。

表2-2 那曲縣歷年鄉村從業人員總數和明細

不同部門雖然整體上均保持了對勞動力吸納的增長趨勢，但具體的表現卻大有差異。其中，農牧業對勞動力的吸納能力整體持平，甚至在很多年份波動很大，有下行趨勢，盡管2012年保持了一個較高的水平，但從長期情況來看，農牧業對勞動力的吸納能力增長乏力。從2000年到2012年，農牧業勞動力使用量均在28300人到29500人之間。這也說明那曲縣農牧業的發展接近飽和，新增勞動人口需要更多向非農部門轉移。

工業、建筑業勞動力吸納的總量還不高，說明那曲縣的第二產業還較為弱小，直到2012年，工業才766人、建筑業才972人，與龐大的農牧業勞動力數29473人相比，顯得微不足道。但不可忽視的是，第二產業是勞動力增長速度最快的部門，其中工業從2000年的50人，增加到2012年的766人，建筑業從2000年的26人增加到2012年的972人，增幅巨大，這可從表2-2中較為明顯地看出。

其他非農產業主要是第三產業，勞動力利用的增長趨勢明顯，從2000年的1180人上升到2012年的9746人。盡管其他非農產業吸納的勞動力總量上還比不上農牧業，但增長勢頭強勁，從表2-2可看出，農牧區第三產業對勞動力的吸納能力將繼續呈加速度增長。

二 牧業發展的基本模式

（一）積極探索牧業生產發展新模式

一是堅持以特色產業發展為目標，著重圍繞發展牦牛、絨山羊等市場前景好的畜種，調整優化畜種結構。二是堅持以提高效益為目的，提高母畜的比例，開展羔羊出欄的試點和推廣工作，提高商品率，解決草場超載問題。三是引導、扶持和發展草場承包經營大戶、養畜大戶，改“小而全”為“大而專”和“大而聯”，學習借鑒內地專業合作經濟組織成功經驗，著力提升專業化水平。四是大力培育、扶持和引進畜牧業產業化經營的龍頭企業，打造“公司+基地+牧戶”的牧業發展格局，促使傳統牧業向現代牧業的轉變。五是加快農牧區第二、第三產業發展步伐，把專業合作經濟組織、多種經營作為農牧區經濟發展的重要突破口，以農牧技能培訓為抓手，加大勞務輸出力度，想方設法為牧民群眾創收。

（二）以增加牧民收入作為核心

近年來，那曲縣深入開展黨的群眾路線教育實踐活動，廣大黨員干部想群眾所想，想方設法為群眾謀利益。一是降低專業合作經濟組織門檻，鼓勵廣大牧民群眾通過以基本生產要素入股的形式，參與專業合作經濟組織的發展工作，享受年底分紅，提高自身收入。二是加大勞動技能培訓力度，及時掌握市場用工信息，培養市場急需的專業人才。三是加大蟲草采挖服務保障力度，結合全縣蟲草資源分布情況，健全蟲草采挖服務保障機制，為牧民群眾創收提供保障性服務。

（三）大力整合現代牧業產業要素

根據牧業綜合生產能力、水平、產業結構等因素綜合評價分析，那曲縣牧業發展處在牧業轉型期。發展現代牧業不僅需要實現草場規模經濟、資本投入配置最優化，而且還需要實現牧業勞動效率的最大化。因此發展現代畜牧業是一項綜合性、系統性的工程，需要多種資源要素科學合理配置。依據傳統經濟學對生產要素分類，目前，全縣畜牧業發展還處在傳統的草原、畜產品粗加工和勞動力等要素，實現畜牧業現代化就必須做到草原、勞動和資本等生產要素的整合，進一步實現對生產要素的優化配置。

三 主要做法

（一）形成了多元化增收的新格局

在促進農牧民增收具體措施中，那曲縣制定出臺了那曲縣農牧民增收“兩分五化四抓”具體措施，堅持以牧業和非牧業增收為兩條主線，按照“穩住大部分群眾依靠牧業抓收入，鼓勵一部分人跳出牧業抓收入”的農牧民增收新思路，積極抓好政策導向，不斷加大宣傳力度，著力培養致富帶頭人，通過教育引導、示范引領，促使農牧民立足實際不斷解放思想，拓展思路，激發牧民增收自覺性和主動性。針對牧業依靠增收人群：堅持以“五化”（即牧業生產經營市場化、推進草場產權明晰化、草畜矛盾平衡化、牲畜養殖調整科學化、產業建設專業化）為目標，積極實施政府投資、政策引導、組織培訓等一系列措施，進一步明確牧業的生產資料問題，使牧民明白草場是所有生產資料中最大的資本，知曉如何做好草場管理經營，推進草場資源依法管理，科學使用，合理租賃，有序流轉，鼓勵激勵全面開展草場產權明晰化進程，促進草場經營權、管理權、使用權進一步得到落實，確保群眾放心經營，精心管理，合理使用，以實現生態效應和經濟效應雙贏目標。落實“找能人、建基地、擴輻射、先發展、后規范、立規矩、抓龍頭、強聯結、樹品牌”的具體思路，加大牧民專業合作經濟組織建設，扎實推進牧民經濟合作組織從“大零散”向“強積聚”轉變，突出資源優勢、區位優勢、高原優勢，認真落實以牧業特色化、產業化建設為目標，以生態化發展為抓手，抓產業鏈延伸，樹特色品牌形象，拓展產業市場，做大做強牦牛產業和高原肉羊產業，促進牧民增收。針對跳出牧業抓收入人群，一是根據市場需求抓技能培訓。結合群眾自身實際，開展技能培訓工作力度，提高農牧民工作技能水平。二是根據培訓后合作化程度抓政府扶持。2009年建立的那曲縣“青年牧民創業技能培訓中心”及12個鄉鎮技能培訓站，就是在“統一標志、統一要求、統一管理”的基礎上，建立“培訓、扶持、自立、創業”一體化發展模式，為基層群眾提供就業創業增收平臺。三是根據合作規范化程度抓群眾自立。經過培訓、扶持和抓合作規范化建設，有針對性地積極開展政府扶持工作，逐步激發合作組織自我發展的潛能，使一部分群眾能夠立足市場，增加收入。四是根據群眾自立能力抓整體發展。積極發揮重點示范點、合作組織及“能人”示范引領效應，拉動片區牧業商品化、市場化進程，在此基礎上，逐步推廣，輻射帶動縣域經濟發展和群眾增收致富。

（二）大力改善牧民居住條件

1.實施安居工程建設，有效改善牧民居住條件。自2006年自治區實施以安居工程為突破口的社會主義新農村建設以來，在自治區黨委、政府的大力支持和幫助下，那曲縣農牧民安居工程建設工作得到了快速發展，共完成農牧民安居工程13620戶，其中：2006年1701戶、2007年1349戶、2008年1710戶、2009年3700戶、2010年258戶、2011年2525戶、2012年2377戶，安居工程戶占全縣牧業總戶數的83.68%，進一步改善了農牧民群眾的生產生活條件，促進了農牧區建設的現代化進程。

2.實施八到農家建設，有效改善牧區基礎設施。在國家和自治區對農牧區投入不斷增加的情況下，那曲縣牧業基礎設施建設得到了翻天覆地的變化，村級基礎設施綜合配套工程，基本完成全縣農村所在地的人畜飲水、電力、鄉村道路通達工程、村村通電話工程、廣播電視工程、通郵工程建設任務。尤其是“十一五”以來，共完成通鄉公路改造近200公里，通村公路改造400余公里，實現了行政村全覆蓋。完成水利設施建設投資1961萬元，75%以上的牧民群眾直接受益；順利完成“戶戶通電”及550千伏、110千伏電網改造升級工程，使全縣通電率達到了85%。

（三）穩步發展牧業生產

那曲縣堅持本地特點，發展道路不動搖，深入開展黨的群眾路線教育實踐活動，牧業發展取得長足進步。一是按照“以草定畜、增草增畜、草畜平衡”的原則，加大牲畜出欄力度，調整牲畜養殖結構，減少草場承載壓力，提高牲畜產值。2013年，全縣牲畜累計出欄32.38萬頭（只、匹），出欄率達到36.9%，存欄78.51萬頭（只、匹），畜群結構進一步調整。二是不斷強化牲畜重大疫情防控工作，牲畜免疫密度達到100%，幼畜存活率達到91.6%，成畜死亡率控制在1.04%以內。涉農保險得到有效推廣，全縣投保122萬元，其中農牧民自籌資金41萬元，縣財政配套81萬元。三是草場承包細化工作得到進一步加強，完善了134個建制村草場承包細化工作，草原生態保護補助獎勵機制順利通過自治區驗收。兌現每戶500元的生產生活補貼和草畜平衡獎勵及禁牧補助2564萬元。四是以特色牧業為突破口，把發展牧民經濟合作組織納入社會主義新農村建設的重要內容，統一規劃部署，統一組織實施，切實加強指導協調，從培訓、扶持、自立、發展四個環節不斷幫助發展壯大農牧民專業合作經濟組織，有力地促進了農牧民專業合作經濟組織的健康發展。截至2014年年底，全縣農牧民專業合作經濟組織88家，85家完成注冊登記。

（四）以項目建設作為推手

2014年，全縣進一步加大項目申報、建設力度，積極主動與相關單位溝通協調，項目建設投入明顯加大。一是投資2.27億元，建成了便民警務站、鄉鎮政權機關業務用房、鄉鎮文化站、寺管會^[1]辦公和生活用房、杭嘉小區、鄉鎮黨員活動中心、那曲縣敬老院等一批涉及群眾切身利益和事關經濟發展的重大項目。全面建成了那曲縣項目庫，共儲備了7大類145個項目，涉及項目資金14.98億元。二是加強和完善了與援藏省市的溝通協調機制，浙江杭州、嘉興兩市援藏干部充分發揮“經濟援藏、智力援藏、科技援藏”的作用，積極開展資金、技術、智力和人才等援藏工作，全縣援藏投資完成近6000萬元，組織實施了那曲縣鄉鎮黨員活動中心、社區服務中心、小城鎮規劃、109國道村容村貌整治、小橋小路、維穩辦公設備和辦公信息化建設等一系列項目，并開展了除那曲鎮以外11鄉鎮發展規劃工作，填補了全縣鄉鎮發展規劃的空白，為推動縣域經濟發展奠定了堅實基礎。三是進一步加強了招商引資工作組織領導，完善了招商引資工作方案，建立了招商引資工作協調機制。通過“走出去，引進來”的方式，完成招商引資2740萬元。實施“萬村千鄉”工程18戶。家電家具下鄉活動，共出售下鄉產品15874件，兌現補貼1055.71萬元。

（五）明確服務宗旨，深化體制改革，不斷加強服務型政府建設力度

一是堅持依法行政、從嚴治政，嚴格按照法律法規要求，認真執行縣、鄉（鎮）、村三級政務公開制度，擴大政務公開范圍和層次，凡涉及群眾切身利益的重大事項都向社會公開。全面開展了創建法治政府工作，嚴格規范行政執法，積極開展行政權力清理規范工作，優化行政權力運行流程，規范政府重大行政決策行為，提高行政透明度，主動接受輿論和社會監督，自覺接受人大的法律監督、工作監督和政協的民主監督。深入推進政府決策科學化、民主化、法治化。二是積極開展推進政府管理創新工作，優化人力資源配置，簡化工作流程，進一步加強鄉鎮一級政府監管力度。開展了機關行政效能建設，厲行行政效能問責，完善績效評價制度，進一步提高全縣各級政府機關責任意識、服務意識、效能意識、發展意識，政府職能進一步轉變、職責進一步理順、結構進一步優化。三是深化行政審批制度改革，加強權力監管。不斷強化對縣直機關和鄉鎮資金管理的檢查力度，大興勤儉節約、艱苦樸素之風，進一步降低政府運行成本。加強懲治和預防腐敗體系建設，加強領導干部廉潔自律工作。加大違紀違法案件查處力度，深化工程建設領域突出問題、“小金庫”、公務用車等專項治理，有效地預防了各類腐敗。

四 縣域經濟發展面臨的優勢、機遇與挑戰

（一）面臨的優勢和機遇

1.區位優勢日益凸顯。那曲縣地處青藏高原腹地唐古拉山脈和念青唐古拉山脈之間，南與拉薩市當雄縣接壤，北與那曲地區聶榮、那曲縣相連，東與比如、嘉黎縣相靠，西與班戈縣毗鄰，是那曲地區行署駐地，是那曲地區的政治、經濟、文化中心和藏北的交通樞紐，青藏公路、青藏鐵路、黑昌公路由南至北、由東至西貫穿那曲縣全境，交通發達，格拉輸油管道、蘭西拉光纜、青藏±400千伏直流線路、鐵路電力“六線”縱穿全境，區位優勢明顯，這些資源，都富含現實和潛在的開發優勢，是特色經濟和優勢產業賴以發展的基礎，同時，交通運輸（物流）價值、旅游價值將會更加凸顯。

2.政策環境更加有利。中央對西藏新時期工作的指導方針為那曲縣加快發展提供了機遇。中央第六次西藏工作座談會將對今后一段時期西藏工作做出具體部署，進一步加快對西藏的投入力度，加快基礎設施建設，發展特色經濟，為那曲縣的發展提供了強大的政策支持和發展機遇。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對促進那曲縣縣域經濟發展提供了有力保障。

3.發展共識日益凝聚。全縣各族人民對加快發展的愿望強烈，廣大干部群眾齊心協力高舉發展大旗，千方百計攻克發展難關，進一步統一思想、提高認識、振奮精神、搶抓機遇、奮力拼搏，形成了濃厚的發展氛圍。

4.發展基礎日益鞏固。經過最近幾年的努力，那曲縣策劃、儲備、建設了一批重大項目，經濟實力明顯提升，經濟發展呈現逐年提速的良好趨勢，為那曲縣今后進一步加快發展奠定了堅實的基礎。

5.援藏力度不斷加大。貫徹落實習近平總書記“治國必治邊、治邊先穩藏”的重要戰略思想，貫徹落實俞正聲主席“依法治藏、長期建藏、爭取人心、夯實基礎”的指示要求，未來一個時期援藏資金和項目管理將得到進一步加強，為積極探索產業援藏新模式，援藏領域不斷拓寬，援藏力度不斷加大，援藏綜合效益不斷提高。

6.社會合力更加有力。堅決按照那曲地委、行署確立的維穩工作原則，全縣黨政軍警民齊心協力、艱苦奮戰，嚴密防范、強化措施，有效打擊了分裂敵對分子的囂張氣焰。強化全方位防控體系，確保了各重要敏感節點局勢的穩定，維護了廣大人民群眾的根本利益。深化寺廟法制宣傳教育工作，強化寺廟屬地管理原則，確保寺廟的管理權掌握在愛國愛教僧人的手中，并積極引導宗教與社會主義社會相適應。加大矛盾糾紛排查調處工作力度，積極排查、調處、化解人民內部矛盾，最大限度地減少群體性事件的發生。突出解決土地私搭亂建、拖欠民工工資等方面存在的問題，大量的矛盾糾紛化解在基層、消除在萌芽狀態，維護了基層穩定，為經濟發展營造了一個良好穩定的發展環境。

（二）面臨的劣勢和挑戰

由于特殊的地理環境和歷史原因，那曲縣發展與全區發展的差距仍然較大，行政成本高，經濟基礎薄弱，基礎設施不足，防災減災能力低，市場開發條件差，環境承載能力脆弱，科技和人才支撐能力匱乏，基本公共服務水平較低，牧民生活水平不高，人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾仍然是那曲縣的社會主要矛盾。此外，那曲縣還存在著與全區各族人民同以達賴集團為代表的分裂勢力之間的特殊矛盾，反對分裂、維護社會穩定的任務艱巨。

1.全面建成小康社會任務艱巨。預期目標為到2020年要與全國一道全面建成小康社會，但與全區、兄弟縣（區）相比，那曲縣的經濟社會發展水平還有一定差距，到2020年實現牧民人均純收入接近全國水平，人民生活水平全面提升，基本公共服務能力接近全區平均水平，基礎設施條件全面改善，自我發展能力全面增強，社會更加和諧穩定的目標，還要付出艱苦的努力，既需要國家的扶持和對口援藏人民的支援，也需要全縣人民團結奮斗、扎實苦干。

2.行政成本高昂。那曲縣總面積約1.6萬平方公里，但到2014年底，全縣總人口為14.48萬人，人口密度為9.05人/平方公里。12個鄉鎮（3鎮、9鄉）、141個村（居）委會，1154個自然村。地廣人稀，不僅造成基礎建設的不經濟，對政府職能部門而言，造成行政成本居高不下。而那曲縣自身財力十分有限，財政支出主要依靠國家補助和援藏投入，有限的財力難以承擔更多急需的民生改善項目，制約著農牧民生產條件的改善和生活水平的提高。

3.創新發展難度大。近年來，在國家政策支持和全區各族人民的共同奮斗下，經濟社會快速發展，那曲縣加快發展的任務繁重，特別是基礎設施和能源供應薄弱，經濟總量低，產業結構不協調，文化教育水平不高，創新能力較低，經濟發展瓶頸多，在經濟新常態下，轉變發展方式，實現創新發展的難度很大。

4.生態環境脆弱。西藏高原是全國重要的生態屏障和安全屏障，那曲地區的生態環境保護工作在構建“西藏高原生態安全屏障”中發揮著關鍵作用，而全縣的環境保護工作在那曲地區生態環境保護工作中也有著重要作用。但是，那曲縣植被稀少，草地退化、草地面積縮小、水土流失嚴重，草地生態十分脆弱，寒、雪、旱、風、蟲等自然災害突出，牧業始終在“受災—恢復生產—發展壯大—受災”的惡性循環中徘徊不前，牧民因災致貧、因災返貧現象相當普遍，“三農”工作壓力巨大。

5.優勢資源帶動產業發展不明顯。雖然全縣特色產業發展勢頭良好，但由于高寒缺氧等特殊地理位置和投資環境等方面制約，其總體規模、帶動能力仍然有限。一是品牌意識不強，宣傳展示力度不夠。還沒有完全把特色產業作為一個產業來定位和發展，市場組織化程度較低，帶動能力強的企業和合作組織不多，品牌商標意識不強。二是全縣經濟仍處在投資拉動階段。交通、能源等基礎設施滯后，相關產業受到限制，區位優勢沒有充分發揮。三是經濟結構有待調整。產業結構還不夠合理、牧業商品率低的問題依然突出；沒有建成能夠支撐經濟發展、提供大額稅源的骨干企業，地方企業數量少、規模小、技術含量低，市場競爭力不強，對縣域經濟拉動作用十分有限。