二 基本概念辨析與界定

（一）城市與城鎮

在中國城鎮化問題上，一直存在城市化與城鎮化發展道路的辯論，兩者的區別始自城鎮與城市的區別。在英文里與城市有關的詞匯主要有三個：“city”“town”和“urban”。“city”的主要解釋是“large and important town”，而“town”通常用作“大于村而尚未成為市，常用作country的相對詞”，“urban”的解釋是“of or in a town”，主要指的是城市里的都市區[10]。在字典中“city”和“town”主要是規模的區別，但是在詞匯具體使用上并不絕對，有時大城市也用“town”，可見在西方文化里城市的區分界限并不嚴格，是“city”還是“town”并不重要，自然也就沒有城鎮化和城市化的區別，而城市化只有“urbanization”這個詞匯，這個詞來源于“urban”，可以理解為無論是“city”還是“town”，都必須有都市區，這是城市與鄉村最大的空間區別，這點在美國的城市設置上體現得比較充分。

在中文里，《辭海》和《辭源》中并沒有收錄城鎮這個詞，在《現代漢語詞典》中城鎮指的是城市和集鎮。在中國歷史上，鎮的建制始于北魏，清朝末年才出現現代意義上的鎮。1909年的《城鎮鄉地方自治章程》中規定，服務廳州縣的行政機構所在地為城，城外超過5萬人的為鎮，其他皆為鄉[11]。城的標志是治所所在，而非經濟活躍程度，也沒有人口的限制，當然治所所在也往往是人口規模大的地方。人口較多的鎮往往經濟活躍，否則就沒有人口的聚居。中國幅員遼闊，古代社會受制于交通、產業形態、經濟社會發展不均衡等因素，除了城市分布以外，各種規模的集鎮發育充分，連接廣大鄉村，輻射周圍附近的農村地區，成為城市與農村的過渡形態，在中國扮演著極為重要的角色。所以早期城與鎮的設置是雙重標準，即政治標準與經濟標準，而現代經濟的發展，城市內涵早就超出了治所的規定，更多著眼于經濟發展。可見，城和鎮已經沒有根本區別，只有規模大小的區別，不能簡單地把城、鎮與英文中的“city”和“town”相對應，城鎮一詞應是對“城”和“鎮”的合稱，包括了兩類城市形態，強調了城市外在形式的歸并，而“urban”更強調了城市質的規定性。兩者并沒有根本區別，只是表達對象的側重不同。

城市的真正內涵遠比字面上的意義來得豐富，一般有四重非常明確的內涵：首先是地理學意義的城市，指的是在限定密度上建筑空間連續性與一定規模的人口在一定空間內的聚居；其次是功能性的城市，主要指對社會經濟發展具有獨特意義的城市系統；再次是文化意義的城市，城市的文化形態有其獨有的特征，是一種以城市生活方式為代表的城市文明，拉丁文中“civitas”（城市）就是文明（civilization）的詞源；最后是統計意義的城市，因為有關城市的統計標準是國家法律規定的，有明確的經濟活動地理邊界。顯然，地理、功能意義的城市都屬于客觀存在的系統，由于認識的困難相對顯得比較模糊。文化意義的城市雖有明顯特征，但更為抽象，邊界也更為模糊。只有統計學意義的城市相對比較精確，但又是人類的自我主觀認定，相對多變，隨著規定的變化，城市代表的含義也在不斷變化。以美國為例，根據美國人口普查局，城市被用于定義城市化區域（urban area，UA）和城市集群（urban cluster，UC）中的土地、人口和住房單位，其中UA和土地是否歸為城市無關，主要是指城市核心區人口密度達到每平方英里1000人，周邊密度為每平方英里500人，人數超過5萬的密集住區；UC要有單一的核心城市，主城人口密度與UA一致，同時總人口數為2500到5萬；隨著大都市區的蔓延，從1950年開始，對大都市區進行標準定義（Standard Metropolitan Area，簡稱SMA），但是該術語在1960年普查后變成了標準大都市統計區（SMSA），在1983年又改為大都市統計區（MSA）；1990年采用MA的術語，在2000年的美國人口普查中包含了三種類型的統計區域（MSAs、PMSAs、CMSAs），而后又產生了所謂核心統計區的概念，用CBSA取代了上述三種類型，每個CBSA包含一個1萬人或以上的城區（UA），CBSA包括大都市區統計區和微型都市統計區，其中微型都市統計區至少有一個城市集群，該集群人口為1萬人以上，5萬人以內，都市統計區，至少有一個5萬人或以上人口的城市區域[12]。這些名稱的確定是根據城市中心的規模，而不是總人口，與土地歸屬也沒有關系。這種統計意義上的城市含義的不斷變化，導致美國越來越多的區域被劃入城區。從中可見，統計意義的城市概念在美國是多變或者不穩定的。在中國也同樣如此，最近，許多城市熱衷于把附近的縣改成區，擴大城市區域面積與范圍，但這其實也只是統計意義上的城市的變化。由此得到的啟示就是，評價每個國家城市化水平最重要的指標——城市化率，實質上由于對城市的統計標準不一樣，用于每個國家城市化水平的比較也只有相對價值。

但不可否認的是，統計意義的城市變化的背后是城市功能的不斷變化以及地理界限的不斷模糊，統計意義的城市必須以功能意義、地理意義的城市為基礎，否則，統計上的城市就變成數字游戲，進而影響人們對城市化進程的判斷。既然統計意義的城市只是表象，我們需要關注更為本質的城市的功能意義與地理意義：城市是人們的聚集區域，有某種形式的紀念與寓意，是由人與建筑組成的場所，以集群形式出現；有著與其他結構分開的形態界限；也是方便獲利的場所，依靠文字記錄，與鄉村有著緊密的聯系等[13]。這些典型特征具有較強的穩定性，我們將重點關注上述特征的變化。所謂城市化就是具有上述特征的區域不斷擴展的過程，最重要的是出現了社會的整體結構性轉換。

（二）城市化與城鎮化

城市化一詞最早是西班牙巴塞羅那的城市規劃師、建筑師兼工程師依勒德豐索·塞爾達于1867年在《城市化概論》中創造的[14]。從此城市化成為一個使用廣泛、內涵豐富的詞匯。通常各個學科主要從本學科角度對城市化進行規范，比如經濟學的城市化研究側重于勞動力轉移、二元經濟結構調整與產業結構變化；社會學側重于生活方式從農村向城市的轉變；人口學側重于農村人口與城市人口比例的相對變化與轉移；地理學則側重于地理形態與城市發展的關系，城市化主要表現在城市區域的形成與擴大，城市區域間關系的形成與合理化等方面；政治學則把城市化視作內在固有的政治結果，側重于城市化過程中的權力結構。即使同一學科的不同研究視角對城市化也有不同理解，比如社會學的互動學派與規范學派之間的差異。顧朝林曾列舉過幾個具有代表性的城市化概念，森川洋更多地強調城市化是生活方式從農村向城市的轉變，當然也表現在人口、城區的擴張，景觀等的塑造；帕辛（Pacione）定義的城市化包含三方面的含義：“Urbanization”，城市人口在總人口中的比例，“Urban growth”，城市區域的擴展，“Urbanism”，城市生活的社會和行為特征在整個社會的擴展[15]；而美國學者弗里德曼則認為，城市化包括四個方面：從農村到城市的人口遷移產生空間變化，投資從農村向城市的轉變，文化則是城市文化向農村擴散，政治決策也是從城市到農村的行政系統改變，這些變化形成社會整體空間組織，在全球化時代還有發達地區通過革新傳播、權力擴張、投資等方式對欠發達地區的社會空間組織產生影響[16]。實際上，弗里德曼相對于前兩者增加了權力控制變化，全球化對城市化的影響通過這四個過程實現，是更為完整的理解；布萊恩·貝利在其經典著作《比較城市化》中則認為，盡管城市化有著許多共性，但是城市化道路卻不同，差異化主要源于不同的文化背景與發展階段的不同，并產生了多樣化的人類后果。如果說前面學者指出的多是城市化共性，而貝利則明確了城市化的個性存在。可以認為，前面論述的城市化諸多過程，因國、因時而異，不同國家在城市化的核心特征上體現出不同特征，城鎮化概念的提出正是對這樣一種理念的回應。

早在20世紀90年代初，就有學者開始使用“城鎮化”一詞。中國國家層面對城鎮化進行專門闡述則是在2000年的《關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》中。此后，城鎮化逐步成為學術界研究的熱門話題，也成為各種規劃、各種等級的各類黨政會議、領導講話的高頻詞匯。這些研究以及各級政府的城市化實踐經驗為新型城鎮化概念的提出奠定了基礎。在改革開放過程中也曾經大力提倡小城鎮建設，這與費孝通先生的極力倡導有關，也基于中國人口眾多的國情。國外定義城市人口數量的門檻大多很低，如在美國，一般集中居住人口數量達到每平方英里2500人的區域，就被定義為城市了。歐洲的情況比美國的情況更特殊，即大多數國家定義城市的標準更低，如瑞典的標準，只要集中居住人口達到200人就可被統計為城市人口。這些國家的總人口數量本就不多，沒必要再單獨強調“鎮”的作用。但是，我國的情況就大不相同了，一是我國總人口數量龐大，不少自然村的人口數量通常就已超過200人，行政村人口超過2500人的也很常見；二是我國的城市和鎮在規模等各方面的差別是極為明顯的。如果不特別強調鎮，在推進從鄉到城的轉型過程中，可能確實會出現忽視鎮的發展[17]。

所以，在西方并沒有城市化與城鎮化的區別，城鎮化的指稱更多的體現了中國特色，實質上就是把鎮這一級也列入國家城市發展戰略中。本書并不嚴格區分城鎮化與城市化，文中使用的城市化基本等同于城鎮化，除非在特定語境中使用城鎮化賦予其特定含義，而且城鎮化主要指的是農村戶籍人口的城鎮化，城鎮戶籍人口的遷移不在本書研究范圍內，深度城鎮化即城市人口城市化生活方式的培養等也不列為中心議題。

（三）新型城鎮化

2012年中共十八大提出要推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路[18]。在中國實現社會主義現代化過程中，城鎮化第一次被賦予了與工業化等同等重要的地位，并指出了城鎮化未來的發展方向。同年，在中央經濟工作會議上首次提出“新型城鎮化”這一獨立概念，公報中強調有序推進農業轉移人口市民化，圍繞城鎮化質量的提高，構建科學合理的城市格局，緊密銜接區域經濟和產業布局，適應資源環境承載能力，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路[19]。2014年《政府工作報告》中進一步提出“推進以人為核心的新型城鎮化”戰略，學術界對此的回應也非常熱烈。以中國知網檢索為例，題含“新型城鎮化”的文獻檢索結果有29624個，2013年是文獻量的轉折點，從2012年381篇直接暴增到2013年的3786篇，增長近十倍，而且從此居高不下[20]。各個學科給予新型城鎮化各種解讀，新型城鎮化不僅是政治概念，也已經成為學術概念，這需要從學術角度給予較為清晰的定義。因為“概念是建構理論命題的主要建筑之物”[21]，“概念框架和視角可以引導理論家提出問題”，“可以構成一種產生范式轉化的努力”[22]。從字面上看，新型城鎮化是典型的“形容詞+核心概念”的構詞結構，所以理解新型城鎮化的內涵應該首先從城鎮化或城市化入手。貝利的城市化多樣化理論已經為新型城鎮化概念的提出作了很好的注腳：不同國家有不同城鎮化，城鎮化可以有新舊階段之分。對“新型”一般的理解應該是“新的類型”，或是“新式”[23]，“新式”的理解實質同樣是指向一種新的類型。因此，所謂新型城鎮化應該指的是一種新類型的城鎮化，可以理解為城市化諸多變化與一般過程在中國國情上的凝結，也就是城市人口比例變化、城市區域擴展、城市文化的傳播等各方面都體現中國特點，并構成一種相對于別的國家的新類型城鎮化。新型城鎮化實質上提出了中國城鎮化是否屬于一種新類型城鎮化這一命題。

（四）政策目標

制度經濟學認為社會的治理機制有兩種：一種是幾十年來一直得到高度關注的自發的治理機制，還有一種是被低估了的有目的的治理。我們不僅需要為自發的治理和有目的的治理兩者都做好適當的準備，而且還需要解釋何種形式的治理適用于何處，并闡明其理由[24]。這與哈耶克提出的兩種不同社會秩序有很大的相似之處，雖然威廉森偏重于經濟組織，而哈耶克比較側重于社會秩序。哈耶克認為有兩種統治類型：“規則的統治”（nomocracy）和“目標的統治”（teleocracy），前者屬于自組織系統，不服從于人類賦予它的目標，但能產生一個抽象的秩序，人類在這個系統內生存，必須服從一些行為規則，國家的基本職責便是為這種秩序提供保證；而后者則是與不同具體“teloi”（目標）、“taxis”（安排或組織）相對應[25]。顯然人類主觀的設計是目標統治的重要特征。鄢一龍在總結中國國家規劃的制定與實施經驗基礎上提出所謂“目標治理”的概念，不否認國家規劃引導資源配置的作用，但是如果說把規劃的導引作用概括為“集中的計劃引導的治理模式”[26]，片面強調“集中的計劃”的作用，在某種程度上是犯了哈耶克提出的“集體主義錯誤”。目標統治應該是建立在規則統治的基礎上而不能夠越俎代庖，也就是說，在資源配置中是市場而不是“集中的計劃”起決定性作用。哈耶克思想的啟迪在于，尊重規則統治秩序的同時要限制目標統治的擴張力。這就對政策目標提出了質的規定性：政策目標的制定與內容不能天馬行空背離客觀規律，新型城鎮化政策目標只能建立在市場機制以及城鎮化客觀規律基礎上。

既然我們要重視“有目的治理”這一治理方式，那么合適目標的選擇與提出是治理機制的重要內容，“說明目標并在目標之間進行適當的權衡是政策分析的重要產出”[27]。但是在實際政策制定過程中對目標并沒有給予重點關注或者沒有進行科學分析，最容易犯的錯誤就是把政策（具體的行動集）作為目標進行描述，實際上各種可選政策只是目標實現的具體方法，政策被選擇的理由就是是否有利于政策目標的實現。同時人們很容易忽略目標其實有實質性目標和工具性目標之分。實質性目標體現價值導向，比如公平、效率等關系到人類的價值、尊嚴、自我意識、自我實現等理念。工具性目標是指那些有助于實現實質性目標的條件，一般包括政治可行性和預算的可獲得性。這些作為工具的目標更多是一種資源約束。由于工具性目標的資源約束剛性導致人們更多地關注工具性目標。但實際上目標有很強的規范性，反映人類重要價值觀念，用以衡量、評價可選政策或方案。但是如果目標太過抽象，人們必定傾向于確定一種具體的定量化指標以便于執行或者測定目標是否完成，那么人們對量化指標的關注就會超過對目標本身的關注。這就需要建立目標框架體系，以確保使用的標準和指標與合適的價值緊密相關。當然在選擇實施策略的背景下，采納既定政策作為目標常常是合理的，這時政策就等于目標[28]。因此，對政策目標的討論需要注意對政策與目標的區分，以及對工具性目標與實質性目標的區分。

（五）政策網絡

不同的研究傳統對政策網絡概念的界定不同，但本森（Benson）提出的定義被較多人采用，羅茨也采納了這個定義。他認為，政策網絡是“因資源依賴而互相結盟，同時又因資源依賴結構的破裂而與其他一群或復雜組織區別開來的一群或復雜的組織”[29]。后來他又整理了一個更為簡單明了的定義：政策網絡是“政府和其他社會行動者之間的一系列正式制度性聯系和非正式聯系，如果不懈地進行磋商的話，這些聯系基于公共決策和政策執行的共同理念和利益而形成”[30]。也有學者從主體角度進行定義，認為政策網絡就是參與某一政策問題的相關行為者的集合（包括管理者與目標群體兩個方面），具有一系列的特征：多元一致、行為者的相對自主性、行為者的相互依賴性，這些特征決定了政治網絡永遠處于高度的動態中[31]。而布雷塞爾斯引用林格林的理論把政策網絡定義為一種社會系統，在這樣的系統中行為者形成了針對政策問題或政策項目的相對持久的互動和溝通模式，要確認具體的政策網絡，必須先界定一項政策問題或政策項目，這就決定了政策網絡的限制[32]。

國內學者對政策網絡的界定基本沿襲西方學者的概念，總體上大同小異。例如李瑞昌分別從政治學、管理學角度界定政策網絡概念，前者關注政策網絡合法性問題，從政治的角度探討其作用；后者側重于網絡治理中的管理策略問題研究[33]，這基本借鑒了上述的利益協調流派、治理流派的分法。李勇軍則認為，政策網絡是既獨立又相互依賴的行動者基于利益互動、社會文化與制度嵌入形成的行動者關系形態組合，會因行動者的類型與數量、行動的范圍與影響力、網絡通道的開放程度等因素而被構建。[34]郭魏青的定義相對顯得簡單，政策網絡是政策參與者形成的一種網絡狀結構[35]。有的學者側重于政府與其他組織的關系，比如任勇認為政策網絡是政府部門與其他利益相關者就關心的議題進行協商，使得參與者的利益訴求得以最大程度實現的制度化互動模式[36]。石凱則干脆把政策網絡認定為政府讓更多組織或個人參與政策過程，借以擴展社會基礎權力結構的協商機制，是國家自主性擴展的工具[37]。后兩者從政府中心出發界定政策網絡更具中國特色。

雖然關于政策網絡的定義很多，但是無論是利益協調學派還是治理學派，他們對政策網絡的理解存在一定共識，并不完全對立與排斥。博塞爾（B?rzel）認為，“最小的或最低共同點的政策網絡定義，即非科層制和相互依賴的、自然連接各種行動者的一種相對穩定的關系，這些行動者分享公共政策利益，通過交換資源實現共同利益，承認合作是實現共同目標的最佳途徑”[38]。這些論述體現了對政策網絡的共性認識，如資源互賴、主體互動、網絡邊界、規則制約等。

（六）政策工具

目前對于政策工具的概念國內外學者并沒有取得共識，包括使用的名稱不完全一樣，比如薩拉蒙用的就是“政府工具”。雖然政策工具比政府工具更為寬泛，且其主體包括不限于政府，但使用政府工具概念表述的研究內容與別的學者使用的政策工具并無根本區別。薩拉蒙認為，政府工具又稱公共行動的工具，集體行動通過它可被調動起來，用于解決公共問題[39]。歐文·E.休斯把“政府的工具”和政策工具作了區分，前者是“政府的行為方式，以及通過某種途徑用以調節政府行為的機制”[40]，后者是指政府可以用來實現某種政治目標的手段[41]，兩個概念的區別并不大。也有學者把工具看作政策活動的集合，包括某些非正式的活動，視野拓寬的同時混淆了政策和工具的邊界。該作者在后來的出版物中放棄了這樣的定義，但仍然談及政策手段[42]。這說明，政策工具的方法、手段特征得到了一致的公認。也有人對政策工具的內涵作了三個層次的區分：工具（instrument）作為一種社會制度類型的理解；技術（technique），以運作制度的具體裝置來理解；手段（tool）作為一種技術內的微觀裝置[43]。做此區分后，在不同情況下使用政策工具的內涵都不一樣，顯得比較靈活，但是內涵分得如此之細是否真的更有解釋力卻并不很確定。